La fase istruttoria del procedimento anagrafico. Mariangela Remondini

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1 La fase istruttoria del procedimento anagrafico Mariangela Remondini

2 UNA NECESSARIA PREMESSA: LA COMPLESSITA' DEL PROCEDIMENTO ANAGRAFICO Il procedimento anagrafico è disciplinato dalla legge anagrafica (L. 1228/54) e dal regolamento anagrafico (DPR 223/89).

3 Esperti, dottrina e giurisprudenza cristallizzata hanno collocato la legge 241/90, specie dopo la riforma ad opera della legge 15/2005, nell'alveo delle norme applicabili al procedimento anagrafico. Giurisprudenza recente ha elevato l'iscrizione anagrafica al rango di DIRITTO SOGGETTIVO del richiedente.

4 Il procedimento anagrafico sconta una elevata complessità: coinvolge molti soggetti (istante, ufficiale d'anagrafe del comune di iscrizione, vigile accertatore, ufficiale d'anagrafe del comune di cancellazione...) deve rispettare tempi di conclusione (vedi legge 69/2009 e relativa corsa al ribasso dei termini di conclusione dei procedimenti, in attesa del regolamento ministeriale, che speriamo includa anche i procedimenti anagrafici)

5 il responsabile del procedimento può non coincidere con l'organo che adotta il provvedimento finale dopo le circolari cd Amato, e dopo il pacchetto sicurezza, la documentazione d'appoggio che l'ufficiale d'anagrafe deve valutare è più corposa e diversificata

6 La partecipazione dell'interessato al procedimento anagrafico ha lo scopo di indirizzare correttamente la fase istruttoria, oggi sempre più complessa: una vita poco stanziale e il mercato del lavoro flessibile rendono difficile accertare il requisito della dimora abituale, e rendono preziosa la partecipazione degli interessati, visto che l'asse dell'interesse è spostata sull'elemento soggettivo piuttosto che su quello oggettivo. (vedi Sez. I Consiglio di Stato, 26/04/2001)

7 In questo contesto diventa di fondamentale importanza la COMUNICAZIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO (artt 7 e 8 della legge 241/90), il cui contenuto è stato modificato dalla legge di riforma n. 15/2005, in ordine a: termini di conclusione del procedimento rimedi esperibili in caso di inerzia dell'amministrazione data di presentazione della relativa istanza

8 che si aggiungono alla precedente formulazione, che già prevedeva: Indicazione precisa dell'amministrazione competente oggetto del procedimento ufficio e responsabile del procedimento

9 A chi inviare la comunicazione di avvio? ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti ai soggetti che per legge devono intervenire nel procedimento ai soggetti ai quali possa derivare un pregiudizio

10 La necessità di inviare la comunicazione di avvio incontra due soli limiti: soggetti NON individuati o NON facilmente individuabili particolari esigenze di celerità del procedimento (più per lo stato civile che per l'anagrafe)

11 Nei procedimenti a istanza di parte, la comunicazione di avvio all'interessato è contestuale all'istanza su apposita modulistica, ma anche nel caso di soggetti destinatari diversi dall'interessato si raccomanda celerità, in quanto solo una comunicazione tempestiva offre garanzie in ordine alle possibilità di partecipazione.

12 Nei procedimenti anagrafici d'ufficio, la comunicazione può essere il risultato di una fase di cd. pre-istruttoria, e va inviata agli interessati prima dell'istruttoria vera e propria.

13 L'OMESSA COMUNICAZIONE..... se l'amministrazione dimostra in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio (art 21 octies legge 241/90).

14 L'ISCRIZIONE DELLO STRANIERO Il cittadino di un paese terzo regolarmente soggiornante deve essere iscritto all anagrafe alle stesse condizioni del cittadino italiano. La regolarità del soggiorno è documentata, di norma, dal possesso del titolo di soggiorno rilasciato dalla questura competente. Tuttavia ciò avviene sempre più di rado, complicando non poco il lavoro dell'ufficiale d'anagrafe.

15 Le condizioni che legittimano l iscrizione anagrafica dei cittadini stranieri, ancorché sprovvisti del permesso di soggiorno, sono tipizzate: cittadini stranieri nelle more del rilascio del primo permesso per ricongiungimento familiare (circolare n. 43 del ) cittadini stranieri nelle more del rilascio del primo permesso di soggiorno per lavoro subordinato (Ministero dell Interno n. 16 del )

16 discendenti da avo italiano che attivano in Italia la procedura per il riconoscimento della cittadinanza italiana jure sanguinis (Ministero dell'interno, circolare n. 32 del ) o per il riacquisto della cittadinanza minori stranieri in attesa del riconoscimento del provvedimento di adozione o in affidamento a scopo di adozione (direttiva cd. BINDI del del Ministro dell Interno e del Ministro per le politiche per la famiglia)

17 cittadini stranieri in stato di detenzione (Ministero dell Interno Dipartimento di P.S ), ma altra cosa è la regolarità del soggiorno in ordine alle pubblicazioni di matrimonio stranieri nati da genitori di cui almeno uno residente in Italia (Consiglio di Stato, parere n. 5453/ )

18 cittadini stranieri che abbiano presentato istanza di rinnovo del permesso di soggiorno e nelle more del rinnovo stesso, se la domanda di rinnovo sia stata presentata prima della scadenza del permesso o entro 60 giorni dalla scadenza stessa (Ministero dell Interno, direttiva del e circolare n. 42 del )

19 SENZA FISSA DIMORA Risolta la confusione semantica tra senza fissa dimora e senza tetto, per i primi la legge 94/2009 impone l'indicazione di un legame/domicilio (in assenza, soccorre il criterio residuale del Comune di nascita, in subordine, del Comune di nascita della madre/del padre o, extrema ratio, dell'iscrizione nel registro del Ministero dell'interno).

20 L'obbligo a carico del richiedente l'iscrizione è di indicare all'ufficiale d'anagrafe gli elementi necessari allo svolgimento degli accertamenti atti a stabilire l'effettiva sussistenza del domicilio ; grava altresì sul richiedente la dimostrazione (ulteriore rispetto al precedente dettato normativo, per il quale bastava la libera scelta del senza fissa dimora) della presenza sul territorio comunale di propri affari e interessi che giustifichino l'iscrizione anagrafica.

21 La dizione affari e interessi può riferirsi a più elementi, tenuto conto anche delle diversificate tipologie di senza fissa dimora (titolari di autorizzazioni per spettacoli viaggianti, clochard, girovaghi, ma anche persone che hanno interesse a rendersi invisibili invisibili per sfuggire ai creditori).

22 La fase pre-istruttoria, volta a distinguere (e osteggiare) questi ultimi dai veri sfd, dovrà anche valutare valutare con maggior favore elementi di domicilio deboli deboli, per evitare massicce iscrizioni nei comuni di nascita, o, a cascata, nel registro presso il Ministero dell'interno. Viene istituito presso il Ministero dell'interno apposito registro nazionale delle persone che non hanno fissa dimora (entro il 30 settembre 2010, i Comuni hanno attivato l'implementazione del sistema INA SAIA in ordine al caricamento dei dati dei SFD).

23 SOGGETTI A PROTEZIONE INTERNAZIONALE Si tratta di una fattispecie particolare (che ricomprende coloro che hanno ottenuto il riconoscimento dello status di rifugiato, o lo status di protezione sussidiaria, o comunque il rilascio di un titolo di soggiorno per richiesta asilo). L'ufficiale d'anagrafe si pone due ordini di problemi:

24 L'identificazione (spesso in assenza di passaporto o documento equipollente, vedi Parere Min. Interno 06/11/2006) La registrazione anagrafica degli status e dei dati personali, stante l'impossibilità oggettiva per il rifugiato di produrre documentazione che di solito viene rilasciata allo straniero dalle sue autorità nazionali o per il loro tramite (vedi nota Commissione Nazionale per il diritto d'asilo, presso il Ministero dell'interno, datata 24/04/2009)

25 Certificazione della Commissione e permessi di soggiorno sono da considerare sufficienti e sostitutivi della documentazione che il soggetto non può chiedere alle autorità del proprio Paese.

26 ACCERTAMENTI ANAGRAFICI Sono disciplinati dall'art 4 della legge 1228/54 e dall'art.19 del DPR 223/89. Vengono ordinati alla Polizia Municipale o Locale, o effettuati direttamente con l'acquisizione di informazioni da parte di amministrazioni ed uffici, pubblici e privati.

27 NOVITA' INTRODOTTA DAL PACCHETTO SICUREZZA I competenti uffici comunali possono (la formulazione originaria della norma era devono ) disporre la verifica delle condizioni igienico-sanitarie in cui trova l'immobile.

28 Questo non significa che l'ufficiale d'anagrafe possa subordinare l'iscrizione/variazione anagrafica alle condizioni dell'alloggio (e questo già dalla circolare Brancaccio n. 8/1995). Il percorso sarà di altra natura: rilievi in ordine ad alloggi non conformi daranno origine ad eventuale ordinanza di sgombero che, una volta eseguita, farà cessare il requisito della dimora stabile ed abituale, unico elemento essenziale e rilevante ai fini dell'iscrizione anagrafica.

29 ART. 10 BIS L.241/1990 IL PREAVVISO DI RIGETTO Partecipazione del privato e garanzia di correttezza procedurale per la P.A. Antonella Valesio

30 ART. 10 BIS: LA NORMA Ricordiamo che. L art. 6 della legge n. 15 dell'11 febbraio 2005 (in Gazz. Uff. n. 42 del 21 febbraio 2005) ha inserito nella legge 7 agosto 1990 n. 241, il nuovo art. 10-bis, il cui comma unico così recita:

31 Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all accoglimento della domanda.

32 Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti La comunicazione di cui al primo periodo interrompe i termini per concludere il procedimento che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del termine di cui al secondo periodo.

33 Dell eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni è data ragione nella motivazione del provvedimento finale. Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali

34 La ratio della disposizione si LA NORMA, DUNQUE... rivela composita. 1) E espressione di trasparenza, perché la PA manifesta, poco prima del provvedimento conclusivo, i motivi che la orientano a respingere l'istanza del privato; 2) E espressione di garanzia e partecipazione, perché il privato, attraverso il proprio contributo, difende la propria sfera giuridica ed apporta le proprie conoscenze nel procedimento al fine di incidere sul provvedimento conclusivo;.

35 3) ha come obiettivo anche la c.d. deflazione del contenzioso, perché la PA, a seguito del contributo del privato, potrebbe orientarsi in senso favorevole allo stesso ed evitare una dispendiosa lite giudiziaria;

36 Come si colloca nel procedimento amministrativo? E un momento che precede la fase decisionale e può determinarne il contenuto pertanto si colloca ancora nella fase istruttoria del procedimento E OBBLIGATORIO NEI PROCEDIMENTI A ISTANZA DI PARTE QUINDI ANCHE NEI PROCEDIMENTI ANAGRAFICI! Ricordiamo la circolare ministeriale n. 5/2006, relativa all' applicazione anagrafica dell' art. 10-bis della legge 241/90

37 Procedimento ad istanza di parte (con esito negativo) 1. Comunicazione di avvio procedimento 2. Accertamenti istruttori atti a verificare la accoglibilità dell istanza 3. Preavviso di rigetto. 4. Invio (eventuale) di documenti o memorie da parte del privato 5. Provvedimento finale di rigetto.

38 Procedimento d'ufficio per l'emissione di un provvedimento (eventualmente sfavorevole al privato): 1. Comunicazione avvio procedimento 2. Istruttoria 3. Notifica Provvedimento finale ART5, comma 2, della legge n. 1228/54

39 La forma del preavviso di rigetto La legge non disciplina in alcun modo la forma del preavviso di rigetto. La forma scritta è però implicitamente introdotta dal termine ricevimento contenuto nel secondo inciso dell art. 10-bis

40 La forma del preavviso di rigetto "La comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza (c.d. preavviso di rigetto),.. deve essere inviata all indirizzo dichiarato dall interessato all atto della richiesta di iscrizione anagrafica, mediante notifica o lettera raccomandata A.R., e non all indirizzo di provenienza, ricorrendo, ove sussistano i presupposti,all art 140 codice procedura civile. Ministero dell'interno 4 luglio 2006

41 E nel caso del richiedente iscrizione anagrafica come senza fissa dimora? L'art. 2, 3 L. 1228/1954 e' stato, come noto, modificato dall'art. 3, 38 L. 15/7/2009, n. 94, ponendo a carico della persona che sia oggettivamente senza fissa dimora l'onere di presentare atti e documenti idonei a comprovare, l'effettiva sussistenza del domicilio (art. 43, 1 CC) ove la richiesta sia in comune diverso da quello di nascita ;

42 Ove l accertamentol accertamento documentale abbia carattere negativo occorre provvedere all invio del preavviso di rigetto Se il soggetto ha individuato nella istanza un indirizzo di domicilio reale (associazione,enti o strutture di soccorso etc )cui espressamente far pervenire le comunicazioni si utilizzerà il medesimo. In assenza ovvero per richieste di iscrizione alla via non territoriale del comune si procederà con notifica ex art.143 cpc

43 Il contenuto del preavviso di rigetto deve contenere l indicazione dei motivi che ostano all accoglimento della domanda Non occorre quindi reiterare tutte le indicazioni enunciate nell avvio di procedimento ( duplicazione informativa inutile)

44 Il Responsabile del procedimento non deve però limitarsi a dare notizia che il provvedimento che intende adottare è negativo, ma dovrà indicare con: esattezza, completezza specificità quali siano i presupposti di fatto e di diritto che impediscono l accoglimento dell istanza indicando chiaramente i termini per proporre osservazioni o documenti

45 I TEMPI L art. 10-bis dispone che il preavviso di rigetto debba essere inoltrato prima della formale adozione del provvedimento sfavorevole e comunque tempestivamente. L adozione del provvedimento finale non potrà avvenire prima del decorso di 10 giorni dal ricevimento della comunicazione Tar Lombardia-Milano, sez. III,21 aprile 2008 n. 1232,

46 I TEMPI QUANDO L UFFICIALE D ANAGRAFE HA ACQUISITO IN FASE ISTRUTTORIA SUFFICIENTI E CONCLUDENTI ELEMENTI CHE ORIENTANO NEGATIVAMENTE IL PROVVEDIMENTO FINALE DEVE ATTIVARE LA COMUNICAZIONE DI CUI ALL ART. ART. 10 BIS PRIMA DELLA MATERIALE ADOZIONE DEL MEDESIMO

47 ART. 10 BIS:GLI EFFETTI INTERROMPE I TERMINI PER CONCLUDERE IL PROCEDIMENTO che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del termine. Se il cittadino presenta delle memorie o delle osservazioni (ha 10 giorni di tempo dalla ricezione dell avviso)ne È DATA RAGIONE NELLA MOTIVAZIONE DEL PROVVEDIMENTO FINALE (specie in caso di non accoglimento delle stesse).

48 DEVE ESSERE REITERATO? OVVERO DEVO REPLICARE ALLE OSSERVAZIONI DEL PRIVATO CON UN NUOVO PREVVISO DI RIGETTO? L art. 10-bis prevede che dell eventuale mancato accoglimento delle osservazioni del privato in replica all avviso di provvedimento sfavorevole sia data ragione nella motivazione del provvedimento finale.

49 Sarebbe, irragionevole se ogni doverosa replica dell Amministrazione alle osservazioni presentate dal richiedente dopo la comunicazione del preavviso di rigetto dovesse implicare l obbligo per la P.A. di reiterare la comunicazione dei motivi ostativi per sollecitare nuovamente, sulla propria replica, l eventuale controreplica dell interessato, in una sequenza potenzialmente infinita di repliche e controrepliche, di deduzioni e controdeduzioni.. TAR PIEMONTE, SEZ. II TAR PIEMONTE, SEZ. II Sentenza 5 marzo 2010, n. 1425

50 Del resto. La presentazione di osservazioni o memorie da parte del richiedente non comporta automaticamente ulteriori approfondimenti istruttori da parte dell ufficiale d anagrafe utili e doverosi solo ove le controdeduzioni siano pertinenti e circostanziate e non pretestuose

51 QUINDI L opzione per la reiterazione della comunicazione ex art.10-bis dovrà di regola essere esclusa per evitare : Di protrarre l istruttoria eccessivamente utilizzando in via strumentale l interruzione dei termini ; Di aggravare il procedimento (divieto sancito dall art. 1, comma secondo, della L. 241/90)

52 Si può ammettere peraltro eccezionalmente una rinnovazione del preavviso di rigetto solo ove vi siano fondati motivi per effettuarla: una lacunosità (in termini di fatti o valutazioni) del primo preavviso della quale l amministrazione si renda conto Emergano, successivamente al primo invio, fatti nuovi (anche normativi) su cui è indispensabile un contraddittorio con l interessato.

53 Omissione: quali conseguenze? Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato art. 21 octies secondo comma,l:241/1990

54 Omissione: quali conseguenze? Il legislatore, recependo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, ha inteso limitare i casi di annullabilità del provvedimento finale alle ipotesi in cui la omissione procedurale determini una reale violazione dei diritti degli interessati

55 Attenzione! E peraltro evidente quale importanza assuma la possibilità di partecipazione al procedimento anagrafico,che l'ordinamento garantisce agli interessati, in relazione all'acquisizione delle informazioni,degli elementi probatori e di qualsivoglia dato, di fatto e di diritto, utili alla formazione della decisione dell'ufficiale d'anagrafe sull'esistenza del requisito della dimora abituale e cioè della residenza.

56 Per cui Per evitare un onere probatorio davvero impegnativo per la P.A. ovvero dover dimostrare in giudizio che l eventuale omissione del preavviso di rigetto non ha inciso sul contenuto finale del provvedimento Si consiglia una rigorosa applicazione della norma!

57 Il procedimento anagrafico: la fase istruttoria e decisionale, anche alla luce dell iscrizione dei cittadini stranieri, senza fissa dimora e dei soggetti a protezione internazionale. I procedimenti di cancellazione anagrafica Liliana Palmieri 2 dicembre 2010

58 Tipicità dei procedimenti anagrafici Le iscrizioni, le variazioni e le cancellazioni anagrafiche si effettuano solo nei CASI e alle CONDIZIONI previste dalla legge. In particolare, le cancellazioni sono disciplinate dall art. 11 del d.p.r. n. 223/1989. Una nuova causa di cancellazione è stata di recente introdotta dall art. 18, c. 2, del D.lgs. n. 30/2007 (come modificato dall'art. 1, d.lgs. n. 32/2008)

59 La cancellazione dall APR Viene effettuata: per morte per trasferimento di residenza in altro comune, o all estero o per trasferimento di domicilio in altro comune per PSFD per irreperibilità al censimento per irreperibilità accertata a seguito di ripetuti accertamenti, opportunamente intervallati, per mancato rinnovo del titolo di soggiorno. per effetto del provvedimento di allontanamento/espulsione (art. 18, c. 2, del D.lgs. n. 30/2007)

60 La cancellazione per morte Si effettua indistintamente per cittadini italiani, comunitari e stranieri, purché residenti in Italia, a seguito della comunicazione di morte effettuata dall u.s.c. I cittadini comunitari e stranieri residenti in Italia e deceduti all estero possono essere cancellati dall A.P.R. per morte previa esibizione del certificato di morte (o documento equivalente) in regola con le norme sulla traduzione e la legalizzazione. In mancanza si dovrà procedere alla cancellazione per irreperibilità. La cancellazione per morte decorre dalla data della morte.

61 La cancellazione per trasferimento di residenza o di domicilio in altro Comune Viene effettuata su richiesta dell ufficiale d anagrafe del comune di nuova iscrizione. Per il comune che procede alla cancellazione gli accertamenti anagrafici sono facoltativi. La cancellazione per emigrazione all estero Per i cittadini italiani viene effettuata in caso di iscrizione all Aire (in mancanza si procede con l irreperibilità) Per i cittadini stranieri si effettua solo su richiesta del diretto interessato, per sé e per le persone su cui esercita la potestà o tutela. E illegittimo procedere alla cancellazione per l estero su dichiarazione di soggetti terzi (familiari, amici, conviventi)

62 La cancellazione per irreperibilità censimento al Si effettua, in sede di confronto censimento-anagrafe, nei confronti di chi non si è censito né nel Comune di iscrizione anagrafica né in altro Comune, previa esecuzione di almeno un accertamento per verificare la mancanza di errori o omissioni nella rilevazione. Se l accertamento conferma la scomparsa della persona non censita, l ufficiale d anagrafe provvede alla cancellazione previo invio di apposita comunicazione di avvio del procedimento (racc. A.R.) all indirizzo di iscrizione anagrafica, con invito a presentarsi entro una determinata data.. In mancanza di presentazione o di comunicazioni, l ufficiale d anagrafe provvede alla cancellazione per irreperibilità al censimento, con decorrenza dalla DATA del provvedimento. Il provvedimento di cancellazione deve essere NOTIFICATO (ai sensi dell art. 143 c.p.c.)

63 La cancellazione per irreperibilità accertata E uno dei procedimenti più complessi e delicati. Si effettua quando, a seguito di ripetuti accertamenti, opportunamente intervallati, la persona sia risultata irreperibile e cioè non risulti più dimorante all'indirizzo di iscrizione anagrafica, né in altro indirizzo conosciuto del medesimo comune o di altro comune italiano, oppure sia emigrato stabilmente all'estero, senza chiedere l iscrizione all Aire. Se si conosce il luogo di dimora abituale NON si può effettuare la cancellazione per irreperibilità, ma si deve procedere con la segnalazione ai sensi dell art. 16 del d.p.r. n. 223/1989 al comune di nuova dimora.

64 Modalità operative L AVVIO DEL PROCEDIMENTO La notizia della presunta irreperibilità può provenire da qualunque fonte (terze persone, conoscenza diretta, ecc.) L uff. d anagrafe, quando ritiene vi siano i presupposti per avviare il procedimento deve comunicare all interessato L AVVIO DEL PROCEDIMENTO, ai sensi degli artt. 7 e 8 della L. 241/1990 inviando una racc. A.R. all indirizzo di iscrizione anagrafica La comunicazione è valida anche se non viene ricevuta dal destinatario o dai suoi familiari; in tal caso si considera eseguita dopo la compiuta giacenza.

65 Modalità operative Durante la fase istruttoria verranno disposti ripetuti accertamenti, opportunamente intervallati, mirati ad ottenere la dimostrazione che l interessato è effettivamente irreperibile. Quanti accertamenti occorre fare? LA FASE ISTRUTTORIA Con quali modalità devono essere eseguiti? Il numero, la natura e la durata, le modalità in genere e gli intervalli degli accertamenti sono rimessi alla motivata valutazione e responsabilità dell ufficiale d anagrafe.

66 La durata dell irreperibilità La durata dell irreperibilità Perché l irreperibilità deve perdurare per almeno 1 anno? Questo termine non è fissato dalla legge, ma è stato indicato dall Istat con circ. n. 70/1989: Le cancellazioni per irreperibilità dei cittadini italiani o stranieri devono essere effettuate quando sia stata accertata l irreperibilità al loro indirizzo da almeno un anno e non si conosca l attuale dimora abituale In sostanza, l ufficiale d anagrafe d deve accertarsi che la condizione di irreperibilità duri da almeno 1 anno Gli accertamenti non devono necessariamente protrarsi per 1 anno, ma l ufficiale d anagrafe deve acquisire la prova e formarsi il convincimento (tramite notizie o elementi probatori idonei) che l irreperibilità dura da almeno un anno

67 Presupposti per la cancellazione per irreperibilità L irreperibilità deve essere costante e ininterrotta Gli accertamenti che l ufficiale d anagrafe deve compiere devono essere ripetuti e opportunamente intervallati La dimora della persona resasi irreperibile deve essere totalmente sconosciuta Queste condizioni devono essere tutte presenti per procedere alla cancellazione per irreperibilità

68 Nelle more della cancellazione.. Blocco della certificazione? No, grazie! Nessuna norma legittima o prevede il c.d. blocco della certificazione. La certificazione assolve alla funzione di attestare le risultanze delle registrazioni anagrafiche (ossia si certifica che nel registro della popolazione risulta ), ma non garantisce la perfetta ed assoluta corrispondenza della registrazione anagrafica con la situazione effettiva. Naturalmente il blocco può essere usato come uno strumento interno per tenere sotto controllo la posizione anagrafica del cancellando per irreperibilità

69 Nelle more della cancellazione.. Rilascio della carta d identità L interessato ne ha diritto fino al momento in cui verrà cancellato! La ricomparsa fa cessare il procedimento di cancellazione per irreperibilità; questo non potrà essere ripreso ma dovrà essere archiviato! La richiesta della carta di identità, (come la richiesta di certificati avanzata dal diretto interessato) oltre ad interrompere la condizione di irreperibilità, costituirà occasione per regolarizzare la posizione anagrafica

70 Il provvedimento finale LA FASE DECISORIA Quando l uff. d anagrafe avrà maturato il convincimento, fondato su prove solide, che la persona sia irreperibile da almeno 1 anno, dovrà concludere il procedimento adottando il provvedimento finale di cancellazione che dovrà essere adeguatamente motivato. LA FASE INTEGRATIVA DELL EFFICACIA Comunicazione del provvedimento E una fase obbligatoria che viene adempiuta tramite la NOTIFICA del provvedimento, da eseguirsi sotto la responsabilità del messo notificatore, ai sensi dell art. 143 c.p.c. (deposito del provvedimento per 20 giorni nella casa comunale No affissione all albo pretorio!)

71 ATTENZIONE! I provvedimenti anagrafici sono validi ed efficaci dal momento della loro adozione. Perciò, anche il provvedimento di cancellazione per irreperibilità è immediatamente eseguibile ed esecutivo. La decorrenza della cancellazione è provvedimento di cancellazione. dalla data del I nominativi delle persone risultate irreperibili devono essere comunicati, a cura dell'ufficiale di anagrafe, al Prefetto entro 30 giorni dall'avvenuta cancellazione per irreperibilità; entro pari termine devono essere segnalate anche le eventuali reiscrizioni. Per le cancellazioni dei cittadini stranieri la comunicazione è effettuata al Questore. Art. 11 comma 2 d.p.r. n. 223/1989

72 Cancellazione per violazione degli obblighi di soggiorno (mancato rinnovo dich. dimora abituale) E riservata ai soli cittadini extracomunitari e apolidi per effetto del mancato rinnovo della dichiarazione di dimora abituale da rendersi entro 60 giorni dal rinnovo del permesso di soggiorno, trascorsi sei mesi dalla scadenza, previo avviso da parte dell ufficio, con invito a provvedere nei successivi 30 giorni (Art. 11 comma 1 lett. c come modificato dall art. 1 comma 28 della Legge n. 94/2009).

73 Cancellazione per violazione degli obblighi di soggiorno L ufficiale d anagrafe, TRASCORSI SEI MESI dalla scadenza del titolo di soggiorno, deve invitare il cittadino straniero, con raccomandata AR, a rinnovare la dichiarazione di dimora abituale, corredata dal permesso di soggiorno rinnovato Se lo straniero non provvede nei 30 giorni successivi all invito l ufficiale d anagrafe deve cancellarlo con apposito provvedimento ATTENZIONE! Se il cittadino straniero si è attivato per il rinnovo NON si potrà procedere alla cancellazione!!!

74 Cancellazione per violazione degli obblighi di soggiorno Dalla lettura coordinata dell' art. 7, nella sua nuova formulazione, e dell' art. 11 del medesimo DPR 223/89, si desume che il termine di un anno (ORA SEI MESI) vada riferito all' ipotesi di omessa attivazione delle procedure di rinnovo del titolo di soggiorno, mirando, tale ultima disposizione, alla definizione delle posizioni anagrafiche dei cittadini stranieri che non abbiano presentato tale richiesta (ad esempio per mancanza di requisiti), e non di quelli, invece, che abbiano prodotto regolare domanda. (circ. DCSD n. 12/2005).

75 Irreperibilità o violazione degli obblighi di soggiorno? Questo dubbio amletico attanaglia molti ufficiali d anagrafe e deriva dal fatto che molto spesso coesistono le due condizioni e cioè l irreperibilità dello straniero e il mancato rinnovo del titolo di soggiorno. Come procedere? La cancellazione verrà effettuata per irreperibilità se maturano prima i presupposti per l adozione del relativo provvedimento. Se invece maturano prima i presupposti per la cancellazione per violazione degli obblighi di soggiorno si procederà in tal senso.

76 La cancellazione a seguito di provvedimento di espulsione E un motivo di cancellazione introdotto dall art. 18, c. 2, del D.lgs. n. 30/2007 (come modificato dall art. 1, lett. b) del D.lgs. n. 32/2008): La continuità del soggiorno è interrotta dal provvedimento di allontanamento adottato nei confronti della persona interessata che costituisce causa di cancellazione anagrafica.

77 La cancellazione a seguito di provvedimento di espulsione Questa tipologia di cancellazione, pur riguardando esplicitamente i cittadini comunitari, di fatto introduce un motivo di cancellazione dall anagrafe applicabile anche ai cittadini extracomunitari: l espulsione L adozione del provvedimento di allontanamento o di espulsione è condizione necessaria e sufficiente per la cancellazione anagrafica, anche in caso di ricorso, salvo il caso in cui il giudice conceda una misura sospensiva della cancellazione anagrafica. In tal caso l ufficiale d anagrafe dovrà valutare attentamente la situazione.

78 Riepiloghiamo le diverse fasi Nei procedimenti di cancellazione per irreperibilità (al censimento e dopo ripetuti accertamenti), per mancato rinnovo del titolo di soggiorno e per effetto del provvedimento di espulsione/allontanamento, l ufficiale ufficiale d anagrafe dovrà: 1)inviare la comunicazione di avvio del procedimento all interessato, ex artt. 7 e 8 L. n. 241/1990, 2)adottare il provvedimento di cancellazione dall anagrafe anagrafe della popolazione residente 3)notificare all interessato il provvedimento di cancellazione 4)comunicare alla Prefettura (o Questura) l avvenuta l cancellazione anagrafica

79 Considerazioni conclusive La cancellazione decorre dalla data del provvedimento I provvedimenti anagrafici sono validi ed efficaci dal momento della loro adozione La cancellazione per irreperibilità accertata si effettua alle stesse identiche condizioni sia per i cittadini italiani, sia per i comunitari, sia per gli stranieri! Il provvedimento finale deve essere comunicato. E una fase obbligatoria che viene adempiuta tramite la NOTIFICA del provvedimento, da eseguirsi sotto la responsabilità del messo notificatore, ai sensi dell art. 143 c.p.c. (deposito del provvedimento per 20 giorni nella casa comunale No affissione all albo pretorio!).

80 Il procedimento anagrafico: la fase istruttoria e decisionale, anche alla luce dell iscrizione dei cittadini stranieri, senza fissa dimora e dei soggetti a protezione internazionale Il procedimento di iscrizione dei cittadini stranieri senza fissa dimora 30 Convegno Nazionale Anusca 2010 Romano Minardi 80

81 Una condizione particolare I cittadini stranieri sono un elemento di forte criticità per l ufficiale d anagrafe Le persone senza fissa dimora sono, da sempre, una vera e propria anomalia nel sistema anagrafico che, come è noto, si fonda sul requisito della residenza e cioè della dimora abituale Risultato: L iscrizione anagrafica dei cittadini stranieri senza fissa dimora può rappresentare un problema molto delicato e complesso nella gestione anagrafica 81

82 Il procedimento di iscrizione anagrafica dei cittadini stranieri In materia di stranieri il nostro ordinamento si fonda sul principio della REGOLARITÀ DEL SOGGIORNO Inizialmente essere regolarmente soggiornanti significava possedere un permesso di soggiorno valido Solo chi aveva un permesso di soggiorno in corso di validità poteva iscriversi all anagrafe. Oggi non è sempre così! Tuttavia, il possesso del titolo di soggiorno resta la regola generale 82

83 Il procedimento di iscrizione anagrafica dei cittadini stranieri Art. 6 comma 7 D. l.gs , n. 286 Art. 15 comma 1 d.p.r , n. 394 FISSANO UN PRINCIPIO FONDAMENTALE Le iscrizioni e le variazioni anagrafiche dello straniero regolarmente soggiornante sono effettuate alle medesime condizioni dei cittadini italiani, nei casi e secondo i criteri previsti dalla legge e dal regolamento anagrafico 83

84 Il procedimento di iscrizione anagrafica delle persone senza fissa dimora Chi è la persona senza fissa dimora? E colui che non ha una dimora stabile ed effettiva per cause particolari: condizioni di disagio sociale (ad es. clochards, emarginati con problemi di lavoro, familiari, di salute, ecc. ) svolgimento di una particolare attività lavorativa (giostrai, ambulanti, ecc.) appartenenza ad etnie nomadi 84

85 Il procedimento di iscrizione anagrafica delle persone senza fissa dimora Se la registrazione anagrafica, come regola generale, è fondata sul legame fra cittadino e territorio (residenza = luogo di dimora abituale), perché iscrivere in anagrafe anche persone che non hanno dimora abituale in un luogo ben determinato? 85

86 Il procedimento di iscrizione anagrafica delle persone senza fissa dimora La risposta si trova nei principi generali dell ordinamento anagrafico: tutti coloro che dimorano in maniera non occasionale sul territorio nazionale debbono essere iscritti in anagrafe. Questo principio risponde ad una duplice finalità: garantire il DIRITTO all iscrizione anagrafica di tutti i cittadini assolvere all INTERESSE PUBBLICO alla registrazione di tutta la popolazione stabilmente presente sul territorio nazionale 86

87 Il procedimento di iscrizione anagrafica delle persone senza fissa dimora Questo principio è rimasto immutato anche dopo l entrata in vigore della Legge n. 94/2009; con la riforma sono cambiate solo i criteri e le modalità di iscrizione delle persone senza fissa dimora Non è più sufficiente la semplice dichiarazione di elezione di domicilio, ma dovranno essere indicati anche gli elementi necessari ad accertare l effettiva sussistenza del domicilio 87

88 Cittadini stranieri senza fissa dimora Riassumendo Tutti coloro che dimorano in maniera non occasionale sul territorio nazionale e, quindi, stabiliscono la loro residenza in Italia, debbono essere iscritti in anagrafe, sulla base dei seguenti criteri: per residenza, nel comune e nel luogo di stabile dimora per domicilio, in mancanza di stabile dimora, nel comune in cui si dimostri l esistenza di propri affari o interessi 88

89 Cittadini stranieri senza fissa dimora L iscrizione anagrafica, per residenza o per domicilio, è un DIRITTO/DOVERE che riguarda: Tutti i cittadini italiani Tutti i cittadini comunitari in regola con le norme del d.lgs. n. 30/2007 Tutti i cittadini stranieri regolarmente soggiornanti 89

90 Cittadini stranieri senza fissa dimora Pertanto L iscrizione anagrafica è un DIRITTO/DOVERE anche: Per tutti i cittadini stranieri senza fissa dimora regolarmente soggiornanti, e cioè: Con regolare permesso di soggiorno In possesso di una delle condizioni e dei relativi requisiti previsti dalle cosiddette circolari Amato che, a particolari condizioni, consentono l iscrizione anagrafica anche di cittadini stranieri che si trovano nelle more del rilascio o del rinnovo del permesso di soggiorno 90

91 Cittadini stranieri senza fissa dimora fasi del procedimento l ufficiale d anagrafe l iniziativa deve SEMPRE consentire la presentazione dell istanza di iscrizione anagrafica da parte di tutti, anche di coloro che appaiano palesemente privi dei requisiti necessari (è un principio generale del diritto amministrativo!) deve accogliere le istanze di iscrizione dei cittadini stranieri che dichiarino l intenzione di stabilire la loro dimora abituale in Italia, che però non hanno fissa dimora ma dimostrano di avere il proprio domicilio nel comune 91

92 Cittadini stranieri senza fissa dimora fasi del procedimento l ufficiale d anagrafe la fase istruttoria Dispone gli indagini necessarie (qualora sia possibile) intese ad accertare una eventuale dimora abituale del dichiarante. Non sono infrequenti i «falsi» senza fissa dimora; persone (soprattutto cittadini italiani) che, per motivi poco nobili e, spesso decisamente illegali (evadere il fisco, sfuggire alla giustizia o ai creditori, ottenere benefici legati all iscrizione anagrafica, ecc.) pur avendo una dimora abituale, dichiarano il falso al fine di rendersi, di fatto, irreperibili mediante l iscrizione in un indirizzo fittizio 92

93 Cittadini stranieri senza fissa dimora fasi del procedimento la fase istruttoria Si rammenta che, qualora una persona abbia una dimora abituale, non può invocare il criterio del domicilio che, in questo caso, non avrebbe alcuna rilevanza anagrafica Tuttavia, smascherare una falsa dichiarazione di mancanza della dimora abituale, per l ufficiale d anagrafe, spesso si rivela un impresa molto ardua, se non impossibile 93

94 Cittadini stranieri senza fissa dimora fasi del procedimento l ufficiale d anagrafe la fase istruttoria Stabilito che il richiedente è una persona senza fissa dimora, dispone gli accertamenti ritenuti necessari al fine di verificare la sussistenza del domicilio, sulla base degli elementi probatori forniti dallo stesso richiedente (art. 2 legge n. 1228/1954, come modificato dalla legge n. 94/2009) 94

95 Cittadini stranieri senza fissa dimora fasi del procedimento l ufficiale d anagrafe la fase decisoria Qualora, la persona risulti senza fissa dimora e con un domicilio nel comune, avrà un diritto soggettivo pieno e incondizionato all iscrizione anagrafica Come hanno ripetutamente affermato sia la giurisprudenza che la dottrina, qualora la persona abbia i requisiti previsti dalla legge per l iscrizione anagrafica, l ufficiale d anagrafe NON possiede alcuna discrezionalità decisionale questo principio vale sia nel caso della dimora abituale sia nel caso del domicilio per le persone senza fissa dimora 95

96 Cittadini stranieri senza fissa dimora fasi del procedimento la fase integrativa dell efficacia Fanno parte di questa fase, la comunicazione o la pubblicazione, in varie forme, dell'atto, quando questo è recettizio, ossia quando la sua efficacia è condizionata alla conoscenza da parte del destinatario Si può senz altro ritenere che si tratti di una fase NON indispensabile ai fini dell efficacia del provvedimento Tuttavia, il problema delle comunicazioni o delle notifiche alle persone senza fissa dimora si pone seriamente, per le implicazioni che comporta, e dovrebbe essere risolto 96

97 Cittadini stranieri senza fissa dimora in alternativa all iscrizione nel luogo di domicilio Il cittadino straniero regolarmente soggiornante senza fissa dimora che non fornisce gli elementi necessari a dimostrare il domicilio, avrà diritto, esattamente come i cittadini italiani all iscrizione nel comune di nascita, o di nascita del padre o della madre, ma se è nato all estero, non avrà altra scelta se non: l iscrizione nel registro appositamente istituito presso il Ministero dell interno 97

98 pertanto Cittadini stranieri senza fissa dimora A seguito della riforma dell art. 2 della legge n. 1228/1954, da parte della legge n. 94/2009, il registro istituito presso il Ministero dell interno è destinato alla registrazione: di tutte le persone iscritte nelle Apr dei comuni in qualità di «senza fissa dimora». A tal fine i comuni hanno trasmesso i dati tramite il sistema INA-SAIA e, con lo stesso mezzo, terranno aggiornato il registro ministeriale delle persone senza fissa dimora (italiani, comunitari e stranieri regolarmente soggiornanti) che, pur dimorando abitualmente in Italia, non hanno diritto all iscrizione in nessun comune (mancanza assoluta di domicilio e del requisito della nascita in Italia) 98

99 domanda Cittadini stranieri senza fissa dimora Ma può esistere una persona in condizione tanto svantaggiata da non avere alcuna possibilità di iscrizione in nessun comune tanto da essere costretto all iscrizione nel registro del Ministero dell interno e ancora Se si escludono i comuni di maggiori dimensioni o le richieste di iscrizione «guidate» da organismi assistenziali (Caritas Comunità di Sant Egidio), siamo certi che gli ufficiali d anagrafe siano disponibili ad iscrivere cittadini stranieri senza fissa dimora, se è vero che molti comuni non lo fanno nemmeno per i cittadini italiani 99