Dipartimento di Giurisprudenza Corso di laurea triennale in Scienze dei servizi giuridici. Nozioni generali. I diritti sociali

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1 Nozioni generali 1

2 Diritti sociali e diritti di libertà L eguaglianza appare una condizione necessaria ed imprescindibile della libertà. «non sono affatto, per loro natura, in contrasto intrinseco con i diritti di libertà. In quanto tendono ad attuare l eguaglianza giuridica, essi sono anzi in armonia con la libertà» (M. Mazziotti di Celso, R. Cavallo Perin, P. Costa). 2

3 Diritti sociali e diritti di libertà Dal punto di vista storico i diritti sociali hanno finito per situarsi in una situazione di minorità a causa del fatto che essi si sono affermati dopo i diritti di libertà. «Solo i diritti di libertà erano contemplati, statu nascenti, dai documenti fondativi del costituzionalismo moderno; solo i diritti di libertà erano stati inscritti nel cerchio, sacro e magico, di quella Dichiarazione universale dei diritti dell uomo e del cittadino che, allo spirare del diciottesimo secolo, vedeva la luce per segnare per sempre insieme al Bill of Rights americano, anch esso però disattento nei confronti dei diritti sociali la storia delle istituzioni e del pensiero politico. Solo i diritti di libertà, in una parola, sembravano esprimere l essenza della nuova fase storica che gli eventi rivoluzionari avevano aperto» (M. Luciani). 3

4 Diritti sociali e diritti di libertà Ci sono ancora prospettazioni dottrinali che tengono distinti i diritti sociali dai diritti di libertà affermatasi già nella tradizione liberale in quanto la garanzia dei primi, diversamente dai secondi, necessiterebbe del positivo intervento dei poteri pubblici. «Una volta garantiti, soltanto i diritti di libertà sono, per definizione selfexecuting. Tuttavia ciò è dovuto, non già al diverso valore o alla diversa garanzia apprestata a questi diritti dalla Costituzione, ma alla particolare struttura giuridica da essi posseduta, trattandosi di diritti il cui svolgimento, una volta che siano stati effettivamente garantiti, dipende innanzitutto da comportamenti o condotte del titolare» (A. Baldassarre; contra, M. Luciani). 4

5 Diritti sociali e diritti di libertà Tale immediata applicazione caratterizza anche alcuni diritti sociali c.d. di libertà (c.d. incondizionati ), quali, in particolare, la libertà di scelta di una professione, alcuni dei diritti di famiglia, la libertà di istituire e gestire scuole, il diritto di sciopero, il diritto all integrità psico-fisica. Per gli altri diritti sociali (c.d. condizionati ) l intervento dei pubblici poteri è presupposto, giacché solo quando sono state poste in essere le condizioni di fatto necessarie per il loro godimento, questi danno luogo a pretese giuridicamente azionabili. 5

6 Diritti sociali e diritti di libertà La mancanza dell intervento del presupposto di fatto incide non sull esistenza del diritto, stabilita dalla Costituzione e non revocabile dal legislatore ordinario, ma sulle modalità di garanzia dello stesso. 6

7 Diritti sociali e Corte costituzionale La Corte costituzionale è chiamata a sindacare le scelte del legislatore riguardo all attuazione dei diritti sociali, all interno del bilanciamento con altri interessi primari garantiti dalla Costituzione e con i vincoli costituiti dalle risorse pubbliche. 7

8 Diritti sociali e Corte costituzionale - Il secondo è espresso da quelle sentenze nelle quali la Corte rileva l insufficienza della disciplina legislativa di un determinato diritto sociale e, pur rimettendo alla discrezionalità del legislatore l adozione di soluzioni più appropriate al fine di assicurarne una piena implementazione, ne stimola un intervento riformatore (le c.d. sentenze monito): così, ad es., le pronunce in ordine al sistema di gratuito patrocinio per i non abbienti (art. 24, comma 3, Cost.), più volte ritenuto inadeguato dalla Corte e successivamente riformato con un sistema che oggi addossa allo Stato la relativa spesa. 8

9 Diritti sociali e Corte costituzionale - Il terzo, infine, attiene al sindacato esercitato dalla Corte sulla ragionevolezza delle scelte del legislatore relative a discipline discriminatorie che riconoscono certi diritti di carattere economico a determinate categorie soggettive e non ad altre che si trovano in situazioni analoghe, con la conseguenza, in caso di accertata irragionevolezza (e dunque incostituzionalità) della scelta legislativa, di obbligare lo Stato a far fronte alle maggiori spese dovute all ampliamento della platea dei titolari dei relativi diritti. 9

10 Diritti sociali e Corte costituzionale «Fra esigenze economico-finanziarie ed esigenze sociali il bilanciamento va comunque compiuto, e la nostra Costituzione impone che si tratti di un bilanciamento ineguale, o meglio ancora che non si tratti di un vero e proprio bilanciamento (che è sempre fra eguali), perché il fine (il soddisfacimento dei diritti sociali della persona) non può essere posto sullo stesso piano del mezzo (l efficienza economica)» (M. Luciani). Legge cost. n. 1 del 2012: nuovo art. 81 Cost. e principio dell equilibrio di bilancio. 10

11 Diritti sociali e Corte costituzionale Deve quindi affermarsi la sicura intangibilità, da parte del legislatore, quantomeno del contenuto minimo-essenziale dei diritti sociali, ancorché nella giurisprudenza costituzionale non poche incertezze sussistano in ordine alla sua concreta individuazione (C. Salazar). Tale incertezza è cresciuta da quando, a partire dall inizio degli anni novanta, la Corte costituzionale ha mostrato una crescente preoccupazione per le conseguenze finanziarie delle proprie pronunce: da qui, l espansione delle sentenze di rigetto «con accertamento di incostituzionalità» o di «costituzionalità provvisoria». 11

12 I livelli essenziali delle prestazioni Nuovo Titolo V della Costituzione e diritti sociali Rientra nella potestà legislativa esclusiva dello Stato la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civile e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» (art. 117, comma 2, lett. m). Il titolo di legittimazione di cui all art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., non può essere invocato se non in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione (sentenze n. 383 e n. 285 del 2005), mediante la determinazione dei relativi standard strutturali e qualitativi, da garantire agli aventi diritto su tutto il territorio nazionale in quanto concernenti il soddisfacimento di diritti civili e sociali tutelati dalla Costituzione stessa (da ultimo, sentenze n. 92 e n. 8 del 2011). 12

13 I livelli essenziali delle prestazioni Tale competenza esclusiva, per sua natura trasversale, consente allo Stato una forte restrizione dell autonomia legislativa delle Regioni allo scopo appunto di assicurare un livello uniforme di godimento dei diritti civili e sociali tutelati dalla Costituzione stessa (sentenza n. 387 del 2007). 13

14 I livelli essenziali delle prestazioni Secondo la giurisprudenza di questa Corte, con tale titolo di legittimazione è stato attribuito al legislatore statale «un fondamentale strumento per garantire il mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di autonomia regionale e locale decisamente accresciuto» (sentenza n. 134 del 2006). Non si tratta, infatti, di una «materia» in senso stretto, bensì di una competenza trasversale, idonea cioè ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore statale deve poter predisporre le misure necessarie per attribuire a tutti i destinatari, sull intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle (sentenze n. 322 del 2009 e n. 282 del 2002). 14

15 I livelli essenziali delle prestazioni Siffatto parametro costituzionale consente, quindi, una restrizione dell autonomia legislativa delle Regioni, giustificata dallo scopo di assicurare un livello uniforme di godimento dei diritti civili e sociali tutelati dalla stessa Costituzione (sentenza n. 387 del 2007) e, appunto per questo, esso, da un lato, non permette allo Stato di individuare il fondamento costituzionale della disciplina di interi settori materiali (sentenze n. 383 e n. 285 del 2005). Dall altro, può, invece, essere invocato anche nei particolari casi in cui la determinazione del livello essenziale di una prestazione non permetta, da sola, di realizzare utilmente la finalità di garanzia dallo stesso prevista (espressiva anche dello stretto legame esistente tra tale parametro ed i principi di cui agli artt. 2 e 3, secondo comma, Cost.). 15

16 I livelli essenziali delle prestazioni In particolare, la ratio di tale titolo di competenza e l esigenza di tutela dei diritti primari che è destinato a soddisfare consentono di ritenere che esso può rappresentare la base giuridica anche della previsione e della diretta erogazione di una determinata provvidenza, oltre che della fissazione del livello strutturale e qualitativo di una data prestazione, al fine di assicurare più compiutamente il soddisfacimento dell interesse ritenuto meritevole di tutela (sentenze n. 248 del 2006 e n. 383 e n. 285 del 2005), quando ciò sia reso imprescindibile, come nella specie, da peculiari circostanze e situazioni, quale una fase di congiuntura economica eccezionalmente negativa. 16

17 I livelli essenziali delle prestazioni Un tale intervento da parte dello Stato deve, in altri termini, ritenersi ammissibile, nel caso in cui esso risulti necessario allo scopo di assicurare effettivamente la tutela di soggetti i quali, versando in condizioni di estremo bisogno, vantino un diritto fondamentale che, in quanto strettamente inerente alla tutela del nucleo irrinunciabile della dignità della persona umana, soprattutto in presenza delle peculiari situazioni sopra accennate, deve potere essere garantito su tutto il territorio nazionale in modo uniforme, appropriato e tempestivo, mediante una regolamentazione coerente e congrua rispetto a tale scopo (sent. n. 10 del 2010). 17