Ricerca e innovazione negli investimenti e negli acquisti pubblici. 7 Novembre Trento Avv. Velia M. Leone Studio Legale Leone & Associati

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1 Ricerca e innovazione negli investimenti e negli acquisti pubblici 7 Novembre Trento Avv. Velia M. Leone Studio Legale Leone & Associati

2 Innovazione e intervento pubblico: gli strumenti Politiche industriali: creazione di condizioni adatte all insediamento ed allo sviluppo delle imprese innovative Politiche di incentivazione: aiuti mirati al superamento dei fallimenti di mercato Politiche di acquisto: volte a stimolare la concorrenza nell innovazione

3 Innovazione e intervento pubblico: le politiche industriali Strategia di Lisbona + SME Act ( ) migliore accessibilità del sistema delle norme tecniche e maggiore integrazione dei sistemi di tutela della proprietà industriale iniziative sul trasferimento di tecnologia sviluppo di una strategia di cluster semplificazione dell accesso ai risultati della ricerca svolta da organismi pubblici di ricerca

4 Innovazione e intervento pubblico: le politiche industriali MERCATI GUIDA: UN INIZIATIVA PER L EUROPA ( LMI ) COM (2007) 860, Facilitare l emergenza di mercati guida innovativi con: Legislazione => vd. riciclaggio e bioprodotti Appalti => reti di A.A. = massa critica Standardizzazione, etichettatura, certificazione => neutralità tecnologica, interoperabilità, standard dinamici Sostegno alle imprese => trasferimento di conoscenze, incubatori, accesso ai finanziamenti, consulenza e piattaforme di apprendimento, investimenti SM, BEI e FEI

5 Innovazione e intervento pubblico: gli incentivi Politiche di incentivazione Aiuti alla R&S&I: ruolo degli organismi di ricerca progetti di ricerca + studi di fattibilità, innovazione processi e organizzazione, nuove PMI innovatrici, diritti di proprietà industriale, poli d innovazione Aiuti sotto forma di venture capital: finanziamento maggiore ostacolo allo sviluppo di R&S analisi semplificata delle misure ove certe condizioni siano soddisfatte Aiuti alle PMI: investimenti, costi di brevetto, personale qualificato

6 Innovazione e intervento pubblico: gli incentivi GBER - Reg.(CE) 800/2008 Progetti di R&S e studi di fattibilità => imprese di qualsiasi dimensione PMI => costi di brevetto, consulenza e supporto in materia di innovazione, personale altamente qualificato, nuove imprese innovative Venture capital => fondo d investimento, orientato al profitto e gestito con criteri commerciali, importo max. 1,5 Meuro per anno per impresa, limitato a seed e start up, min. 70% equity e min. 50% capitali privati

7 Innovazione e appalti: le questioni fondamentali Amministrazione e innovazione Stimolare l innovazione senza bloccare il mercato => refreshing tecnologico Favorire la competitività delle imprese innovative e creare cluster tecnologici Assicurare value for money e soddisfacimento dell interesse pubblico

8 Appalti pubblici e innovazione: lo stato dell arte AMBITO DI APPLICAZIONE Deroga ex art. 16, lett. f, direttiva 2004/18/CE (la Direttiva ) + art. 19, comma 1, lett. f, del D.Lgs.163/2006 (il Codice ): appalti di servizi concernenti servizi di ricerca e sviluppo diversi da quelli i cui risultati appartengono esclusivamente all'amministrazione aggiudicatrice perché li usi nell'esercizio della sua attività, a condizione che la prestazione del servizio sia interamente retribuita da tale amministrazione

9 Appalti pubblici e innovazione: lo stato dell arte AMBITO DI APPLICAZIONE: norma già presente della direttiva 92/50/CEE, ma non erano considerati appalti di servizi => ora sì, anche se esclusi principi del Trattato CE

10 Appalti pubblici e innovazione: lo stato dell arte Deve essere un contratto di appalto pubblico specifiche dettate dalla PA esigenze individuate dalla PA responsabilità, anche economica, della PA + Controparte = operatore economico indipendente

11 Appalti pubblici e innovazione: lo stato dell arte Considerando 23 della Direttiva Due condizioni negative NO esclusiva della PA dei risultati della ricerca per il proprio uso NO finanziamento totale da parte della PA Second best SI cofinanziamento + SI esclusiva

12 Appalti pubblici e innovazione: lo stato dell arte AMBITO DI APPLICAZIONE: SOLO SERVIZI Ricerca Elaborazione di soluzioni Messa a punto di prototipi Sviluppo iniziale di quantità limitate di primi prodotti o servizi in forma di serie sperimentali

13 Appalti pubblici e innovazione: lo stato dell arte AMBITO DI APPLICAZIONE: SOLO R&S R&S non comprende attività di sviluppo commerciale produzione o fornitura in massa per stabilire la redditività commerciale o recuperare i costi di R&S per integrazione, personalizzazione, adattamento o miglioramento incrementale dei prodotti o dei processi esistenti

14 Appalti pubblici e innovazione: lo stato dell arte RATIO DELLA DEROGA: incoraggiare la promozione di R&S preservare la facoltà, per la PA, di erogare finanziamenti parziali a progetti di ricerca a cui le stesse sono interessate, senza essere assoggettate ai vincoli stringenti delle procedure di gara previste dalla Direttiva + incentivo all iniziativa anche finanziaria privata in questo campo => NO aiuti

15 Appalti pubblici e innovazione: lo stato dell arte SVILUPPO ESCLUSIVO PA => suo uso esclusivo i risultati ed i benefici dello sviluppo (compresi i diritti di proprietà intellettuale, i DPI ) Prezzo più elevato e costi di commercializzazione => PA non condividono i risultati con altre PA, potenzialmente interessate Imprese => NO incentivo ad investire Eccezioni: uso esclusivo può essere necessario per settori come la difesa o la sicurezza

16 Appalti pubblici e innovazione: sviluppo esclusivo CONSEGUENZE: frammentazione del mercato => diverse PA acquistano diversi prodotti/soluzioni e non li condividono ostacoli finanziari all aggiudicazione di appalti per soluzioni concorrenti => legame con unico fornitore opportunità perse di ottenere soluzioni più innovative => maggiori rischi a carico della PA

17 Appalti pubblici e innovazione: lo stato dell arte CONDIZIONI PERCHÉ NON VI SIA AIUTO Condivisione dei rischi e dei benefici Garanzia di massima concorrenza, trasparenza, apertura, correttezza e fissazione dei prezzi alle condizioni di mercato PA individua soluzioni migliori => non è succube del mercato

18 Innovazione e intervento pubblico: gli appalti pubblici Appalti Best practices PMI (SEC , ) Best practices innovazione (SEC , ) Appalti precommerciali (COM , ) INCIDENZA DEL SETTORE DEGLI ACQUISTI PUBBLICI COME STIMOLO AL MERCATO

19 Appalti pubblici e innovazione: PMI Best practices PMI <= rivoluzione culturale! ENTITÀ DEL CONTRATTO => lotti, avvalimento, subappalti ACCESSO ALLE INFORMAZIONI => e-procurement e centri d informazione QUALITÀ => formazione delle amministrazioni e delle PMI QUALIFICAZIONE => proporzionalità dei criteri di selezione e delle garanzie TAGLIO DEGLI ONERI BUROCRATICI => autocertificazione, formulari standard VALUE FOR MONEY => OEpV e specifiche funzionali come incentivo per l innovazione, agevolando le PMI innovative TEMPI => avviso di preinformazione e termini adeguati PAGAMENTI => lotta ai ritardi

20 Appalti pubblici e innovazione: best practices Best practices innovazione Uso degli appalti per stimolare l innovazione ottenere migliore qualità nei prodotti/servizi/lavori ottenere economie nel ciclo di vita del prodotto

21 Appalti pubblici e innovazione: best practices Best practices innovazione Agire con lungimiranza (the Intelligent customer) Informare il mercato il prima possibile => migliore preparazione e adattamento organizzativo Creare un circuito di conoscenza e collaborazione all interno delle diverse funzioni della PA => per individuare meglio le esigenze e sfruttare le competenze in maniera ottimale

22 Appalti pubblici e innovazione: best practices Best practices innovazione Consultazione del mercato in fase pre-gara Dialogo tecnico o altra forma di consultazione => per identificare le soluzioni innovative sul mercato (informazioni riservate) Discussione delle soluzioni possibili con gli operatori => senza creare ostacoli al pieno sviluppo della concorrenza ed alla parità di trattamento in fase di gara

23 Appalti pubblici e innovazione: best practices Best practices innovazione Coinvolgimento degli interessati in tutto il corso della procedura Identificare gli interessati => tecnici, legali, futuri manager del progetto o del contratto = garantire unità degli intenti e corretta esecuzione Consultare gli utenti =>per verificare la correttezza delle esigenze individuate ed evitare difficoltà attuative

24 Appalti pubblici e innovazione: best practices Best practices innovazione Dare spazio alle proposte innovative in fase di gara (out put specifications) Specifiche tecniche => esigenze funzionali + no all eccessivo dettaglio Varianti => necessaria una robusta descrizione delle specifiche tecniche di base => assicura conformità e comparabilità

25 Appalti pubblici e innovazione: best practices Best practices innovazione Ricerca del value for money =/= prezzo + basso! Elementi di valutazione delle offerte => premiare qualità, affidabilità ed economicità dell intero ciclo di vita, tramite una migliore efficienza Modalità di valutazione degli elementi => NO arbitrarietà => commissioni di gara adeguate per competenza

26 Appalti pubblici e innovazione: best practices Best practices innovazione Uso dei mezzi elettronici Garantire informazione più rapida e sicura Uso non discriminatorio dei mezzi prescelti Allocazione dei rischi Individuazione dei rischi => l innovazione comporta maggiori rischi che occorre prevedere Allocazione dei rischi => le parti contrattuali devono assumersi i rischi che ciascuna può meglio sopportare

27 Appalti pubblici e innovazione: best practices Best practices innovazione => oltre la procedura! Contratto Incentivi e penali => per stimolare innovazioni ulteriori Diritti di proprietà intellettuale => titolarità e sfruttamento devono essere disciplinati Piano di esecuzione Meccanismi di monitoraggio e risoluzione delle controversie => per non perdere i benefici dell innovazione Apprendimento => meccanismi di valutazione per futuri miglioramenti

28 Appalti pubblici e innovazione: gli appalti precommerciali Comunicazione appalti precommerciali FINALITÀ: garantire servizi pubblici sostenibili e di elevata qualità in Europa promuovere l innovazione e la competitività delle imprese europee CONTENUTI: chiarimenti sulla deroga = ambito di applicazione suggerimenti operativi per un migliore utilizzo

29 Appalti pubblici e innovazione: gli appalti precommerciali PREMESSA il settore pubblico deve sviluppare strategie di appalto che non si limitino all acquisizione di prodotti e servizi già presenti sul mercato, ma includano contratti di R&S per lo sviluppo di nuove soluzioni più efficienti rispetto a quelle disponibili sul mercato => telecomunicazioni, energia, salute, trasporti, sicurezza e difesa USA => spesa per R&S 20 volte superiore all UE

30 Appalti pubblici e innovazione: gli appalti precommerciali FINALITÀ OBIETTIVI SOCIALI il settore pubblico deve fare fronte a importanti sfide sociali, tra le altre: cure sanitarie di elevata qualità a prezzi accessibili affrontare l impatto dell invecchiamento della popolazione lottare contro i cambiamenti climatici accrescere l efficienza energetica migliorare l accesso ad un insegnamento di elevata qualità gestire più efficacemente le minacce alla sicurezza

31 Appalti pubblici e innovazione: gli appalti precommerciali FINALITÀ COMPETITIVITÀ Necessarie nuove e migliori soluzioni capacità di innovazione competitività delle imprese europee

32 Appalti pubblici e innovazione: gli appalti precommerciali DEFINIZIONE: Appalto relativo alla ricerca e sviluppo in una fase anteriore alla commercializzazione Non può ostacolare la concorrenza nella fase di commercializzazione, dove si applicano pienamente le direttive

33 Appalti pubblici e innovazione: gli appalti precommerciali Ciclo tradizionale di innovazione del prodotto: Appalti precommerciali Appalti competitivi R&S (ricerca di soluzioni, orientata al prodotto + sviluppo pre-commerciale di prototipi) Adozione/Commercializzazione

34 Appalti pubblici e innovazione: gli appalti precommerciali CONTENUTI: 1. Condivisione dei rischi e dei benefici 2. Sviluppo competitivo in fasi 3. Separazione tra fase di R&S e commercializzazione

35 Appalti precommerciali: condivisione rischi/benefici 1) CONDIVISIONE DEI RISCHI E DEI BENEFICI: PA non riserva al suo uso esclusivo i risultati delle attività di R&S ma condivide con altre PA imprese MERCATO PA e imprese condividono i rischi e i benefici delle attività di R&S necessarie allo sviluppo di soluzioni innovative, più efficienti di quelle disponibili sul mercato => esempi concreti: GPS e protocollo Internet

36 Appalti precommerciali: condivisione rischi/benefici Quando i benefici condivisi includono DPI: evitare vantaggi ingiusti in eventuali appalti futuri PA avrà accesso ad una catena di approvvigionamento sufficientemente ampia e competitiva => può imporre alle imprese partecipanti di concedere in licenza i DPI ai terzi a condizioni di mercato o richiedere la licenza gratuita per lo sfruttamento ad uso interno dei risultati delle attività di R&S procedura di appalto => non discriminatoria nei confronti di nessuno dei potenziali fornitori, specie PMI

37 Appalti precommerciali: condivisione rischi/benefici Prezzo di mercato =>compensazione dei vantaggi da parte dell impresa, anche mediante riduzione dei costi di sviluppo commerciale, MA condivisione dei rischi e dei benefici non alle condizioni di mercato, e prezzo pagato per i servizi più elevato del prezzo di mercato AIUTO DI STATO notificato e valutato dalla Commissione, ex art. 87 e 88 del trattato CE + Disciplina R&S&I o GBER

38 Appalti precommerciali: condivisione rischi/benefici ANALOGIA CON DISCIPLINA R&S&I Collaborazione impresa-organismo di ricerca, condizioni per non aiuto: costi del progetto => integralmente a carico delle imprese risultati =/= DPI => possono avere larga diffusione e l'organismo di ricerca è titolare di tutti i DPI sui risultati della sua R&S organismo di ricerca riceve dalle imprese partecipanti un compenso equivalente al prezzo di mercato per i DPI, derivanti dalla propria attività e trasferiti alle imprese partecipanti. Il contributo delle imprese sarà dedotto da tale compenso Diversamente => esame dell accordo da cui risulti che la ripartizione è adeguata ai rispettivi contributi

39 Appalti precommerciali: condivisione rischi/benefici CONDIVISIONE FIN DALL INIZIO CONSENTE DI: valutare i prototipi per adeguare lo sviluppo dei prodotti alle priorità del cliente in una fase in cui è ancora possibile influire sui piani delle imprese e sugli standard in preparazione => l impresa prevede meglio la domanda evidenziare in una fase iniziale potenziali problemi di politica e normativi => garantire l introduzione tempestiva delle nuove soluzioni nei servizi pubblici e in altri mercati massimizzare l efficacia del processo di R&S rispetto alle esigenze degli acquisti pubblici => ottimizzare la spesa in R&S

40 Appalti precommerciali: sviluppo competitivo in fasi 2) SVILUPPO COMPETITIVO IN FASI: Direttive non si applicano => si potrebbe affidare direttamente è consigliata l aggiudicazione di appalti in fasi, nell arco di un certo periodo di tempo, assicurando la concorrenza tra le imprese per creare una gamma di opzioni ogni fase comporta l elaborazione di attività di R&S, che è valutata dalla PA

41 Appalti precommerciali: sviluppo competitivo in fasi SVOLGIMENTO DELLA PROCEDURA PER FASI: invitare un certo numero di imprese a elaborare, in concorrenza, le migliori soluzioni possibili per risolvere il problema analizzare e confrontare pro e contro di soluzioni alternative => apprendimento reciproco tra acquirenti pubblici e imprese => conferme su: esigenze funzionali, sul lato della domanda, e capacità e limitazioni dei nuovi sviluppi tecnologici, sul lato dell offerta valutazione dopo ogni fase di R&S => selezionare le soluzioni migliori e orientare lo sviluppo nel corso del processo

42 Appalti precommerciali: sviluppo competitivo in fasi SVOLGIMENTO DELLA PROCEDURA PER FASI (segue): garantire l interoperabilità delle soluzioni => standard aperti per il futuro, fissati gradualmente e non a posteriori => garanzia di futura concorrenza mantenere almeno due imprese partecipanti fino alla fase finale per garantire condizioni di concorrenza sul futuro mercato => pressione concorrenziale positiva sui fornitori per ottenere le soluzioni migliori, evitando di essere legati ad un solo fornitore; l impresa che ha accettato la sfida dello sviluppo competitivo è meglio preparata ad affrontare i mercati mondiali e ad attirare investimenti esterni => aspetto particolarmente importante per le PMI.

43 Appalti precommerciali: sviluppo competitivo in fasi Appalti precommerciali Appalti (gara) Impresa A Impresa A Impresa C Imprese A, B,C, D, X, Z Impresa B Impresa C Impresa D Impresa C Impresa D Impresa D Fase 1 Elaborazione soluzione Fase 2 Messa a punto prototipi Fase 3 Sviluppo iniziale quantità limitate/servizi in serie sperimentale Fase 4 commercializzazione prodotti/servizi Idea di prodotto Elaboraz. soluzione Prototipo Primi prodotti test Prodotti finali

44 Appalti precommerciali: sviluppo competitivo in fasi Nel breve periodo => un processo per fasi può richiedere maggiori investimenti rispetto all acquisizione presso un unico fornitore di una soluzione sperimentale di R&S limitata Tuttavia, nel lungo periodo => il rapporto qualità/prezzo e il tasso di successo del processo di sviluppo sono più elevati Riduzione costi => si può ottenere consolidando la domanda

45 Appalti precommerciali: separazione tra R&S e commercializzazione Alto rischio => solo alla fine dell appalto precommerciale la PA dispone di elementi di confronto che permettono di stabilire se le soluzioni sviluppate siano realmente migliori di quelle disponibili sul mercato al momento Esercizio preparatorio per filtrare i rischi inerenti alle soluzioni innovative L impresa che ha fornito la soluzione in fase precommerciale non deve avere la garanzia dell affidamento futuro => standard aperti CAVEAT: tutela segreti commerciali

46 Appalti precommerciali: separazione tra R&S e commercializzazione Separazione rispetto agli appalti pubblici per la produzione commerciale consente di: concentrare gli appalti precommerciali sull acquisizione delle conoscenze necessarie per individuare le migliori soluzioni nella fase della produzione commerciale cofinanziare la ricerca delle soluzioni senza comportare aiuti di Stato superare l obbligo di trattamento nazionale (ex AAP) perché in una fase pre-competitiva a cui non si applica => possibilità di favorire le imprese europee

47 Appalti precommerciali: pro e contro dell approccio Gli appalti precommerciali integrano gli strumenti tipici di politica industriale e di incentivazione riducono i tempi di commercializzazione e favoriscono la diffusione commerciale di nuove tecnologie PERÒ la spesa pubblica opera spesso secondo scadenze più brevi rispetto all innovazione tecnologica costi diretti sulla gestione corrente a fronte di vantaggi di lungo periodo => incidenza sulle decisioni degli enti locali e regionali

48 Appalti precommerciali e innovazione Costituzione di reti sugli appalti precommerciali, a livello nazionale od europeo Settori LMI: sanità on line costruzione sostenibile tessili di protezione bioprodotti riciclaggio energie rinnovabili Spesa <=> risultato non immediatamente percepibile, ma un amministrazione lungimirante può porsi obiettivi di medio/lungo termine per lo sviluppo

49 CONCLUSIONI Appalti e R&D sono il futuro dell Europa Direttive e soft law non sono un ostacolo, ANZI! PA è regina e non suddita in un mercato innovativo YES, YOU CAN!

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