negli Enti Territoriali in prospettiva organizzativa

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2 Il processo di riforma dell organizzazione e gestione del personale negli Enti Territoriali in prospettiva giuslavoristica: il quadro normativo di riferimento Il processo di riforma dell organizzazione e gestione del personale negli Enti Territoriali in prospettiva organizzativa

3 Le persone costituiscono la risorsa più importante delle organizzazioni; senza di loro le organizzazioni non possono raggiungere i loro obiettivi Le persone nella loro veste di prestatori di lavoro costituiscono componente essenziale del soggetto economico aziendale Queste considerazioni valide per qualsiasi organizzazione contano ancor di più per le PA dove le persone rappresentano la risorsa di gran lunga prevalente tra quelle necessarie alla realizzazione delle funzioni assegnate

4 Le pubbliche amministrazioni sono organizzazioni ad alta intensità di personale (labour intensive)

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7 Sono troppi i dipendenti pubblici in Italia?

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9 Distribuzione del personale pubblico per Regione e zona geografica nell anno 2013 (riferita al personale a tempo indeterminato) Nord... 34,95% Centro... 29,79% Sud e Isole. 35,03% Estero... 0,23% 12,72 % LOMBARDIA 12,31% LAZIO 9,09% CAMPANIA 8,74% SICILIA 6,95% VENETO 6,78% PIEMONTE 7,02% EMILIA ROMAGNA 6,45% PUGLIA 6,41% TOSCANA 3,51% CALABRIA 3,38% SARDEGNA 3,04% LIGURIA 2,66% FRIULI VENEZIA GIULIA 2,52% MARCHE 2,44% TRENTINO ALTO ADIGE 2,23% ABRUZZO 1,53% UMBRIA 1,07% BASILICATA 0,59% MOLISE 0,37% VALLE D'AOSTA 0,23% ESTERO

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12 Scuola Sanità Regioni, Province e Comuni (di cui 76% Comuni; 11% Province; 7% Regioni) Forze armate e Polizia

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15 Il quadro complessivo che deriva da questa fotografia mostra il progressivo addensamento del personale nelle fasce di anzianità più elevate e, quindi, più vicine all età pensionabile ( ), cui non consegue un adeguato ricambio generazionale (così Corte dei Conti, Relazione sul costo del lavoro pubblico 2013, p. 90)

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17 Il lavoro pubblico è stato interessato negli ultimi venti anni da una significativa riforma volta a conseguire l'obiettivo del miglioramento dell'efficienza della pubblica amministrazione e dell'unificazione con la disciplina del rapporto di lavoro privato. Questo processo di trasformazione ha reso necessaria la definizione di nuove regole relative al rapporto di lavoro pubblico, al sistema di relazioni sindacali, alla giurisdizione sulle controversie di lavoro che, oggi, viene attribuita al Giudice Ordinario.

18 Con l espressione rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione o rapporto di pubblico impiego si indica il rapporto giuridico che si instaura a titolo professionale tra la persona fisica, addetta ad un ufficio pubblico, e la persona giuridica pubblica alla cui organizzazione appartiene quell ufficio Rapporto organico o di ufficio Rapporto di servizio Macrorganizzazione della PA Microrganizzazione della PA Funzionario Lavoratore subordinato

19 La macro-organizzazione è la determinazione degli assetti di massima dimensione in funzione del conseguimento degli obiettivi strategici mentre la micro-organizzazione è la determinazione degli assetti organizzativi dell unità dei servizi e degli uffici all interno delle strutture di massima dimensione.

20 I pubblici uffici sono organizzati secondo le disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l imparzialità dell amministrazione Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari

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22 I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione. Se sono membri del Parlamento, non possono conseguire promozioni se non per anzianità. Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto d'iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all'estero

23 I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge

24 Legge 29 marzo 1983 n. 93 (Legge-quadro sul pubblico impiego) Inizio della lunga marcia verso la privatizzazione del pubblico impiego (contrattualizzazione del pubblico impiego) Avvicinamento tra settore pubblico e settore privato

25 Decreto Legislativo 3 febbraio 1993 n. 29 Decreto Legislativo 31 marzo 1998 n. 80 Prima privatizzazione del pubblico impiego (contrattualizzazione del pubblico impiego) La riforma distingue tra coperta da riserva di legge e che fa capo ad un potere organizzativo della PA del tutto simile a quello esercitato dal privato datore di lavoro (omogeneizzazione della disciplina giuridica del lavoro pubblico al lavoro privato)

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29 Decreto Legislativo n. 165/2001 (c.d. Testo Unico sul Pubblico Impiego ) Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche Seconda privatizzazione del pubblico impiego E la principale fonte di regolamentazione del rapporto di lavoro pubblico

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32 I vincoli posti al datore di lavoro pubblico a tutela degli interessi pubblici e a salvaguardia degli equilibri di bilancio Il sistema di accesso alla PA Il sistema di definizione degli organici Il sistema di negoziazione contrattuale

33 Il sistema di accesso alla PA L accesso alla PA avviene attraverso concorso pubblico (art. 97, 3 comma Costituzione; art. 35 D.Lgs. 165/2001) Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge Il concorso pubblico è lo strumento di attuazione del principio di imparzialità e di buon andamento della PA Lo scopo del concorso pubblico è quello di selezionare le persone maggiormente idonee a ricoprire un determinato posto

34 Il sistema di definizione degli organici nella PA Sono frequenti gli interventi legislativi di carattere strutturale o contingente tesi al contenimento degli organici, al fine di contenere i costi complessivi del personale pubblico Essendo il personale uno dei principali elementi di costo dei bilanci degli Enti Territoriali l organico degli Enti è sempre stato sottoposto a stretta sorveglianza ai fini delle politiche pubbliche di bilancio, attraverso i classici meccanismi del

35 Il sistema di negoziazione contrattuale L attività di definizione delle regole del rapporto di lavoro, per ciò che attiene agli aspetti giuridici ed economici, è delegata ad un attività di carattere negoziale tra PA e rappresentanti sindacali Passaggio da un modello unilaterale ed autoritativo (provvedimenti amministrativi) ad un modello relazionale pattizio e paritario (contratti collettivi ed individuali)

36 Decreto Legislativo n. 165/2001 (c.d. Testo Unico sul Pubblico Impiego ) Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche Articolo 2, comma 1, D.Lgs. 165/2001 Le amministrazioni pubbliche definiscono, secondo principi generali fissati da disposizioni di legge e, sulla base dei medesimi, mediante atti organizzativi secondo i rispettivi ordinamenti, le linee fondamentali di organizzazione degli uffici; individuano gli uffici di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarità dei medesimi; determinano le dotazioni organiche complessive

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38 Decreto Legislativo n. 165/2001 (c.d. Testo Unico sul Pubblico Impiego ) Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche Articolo 5, comma 2, D.Lgs. 165/2001 Nell'ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui all'articolo 2, comma 1, le determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro

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40 Decreto Legislativo n. 165/2001 (c.d. Testo Unico sul Pubblico Impiego ) Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche Articolo 2, comma 3, D.Lgs. 165/2001 I rapporti individuali di lavoro sono regolati contrattualmente

41 Le determinazioni per l organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dagli organi preposti alla gestione cioè dai Dirigenti, ai quali sono attribuite le capacità e i poteri giuridicamente riconosciuti al privato datore di lavoro sulla base del Codice Civile Attribuzione del potere di organizzazione e di gestione del personale ai Dirigenti Articolo 4 D.Lgs. 165/2001

42 Art. 4, 1 comma: Gli esercitano le funzioni di, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti Art. 4, 2 comma: Ai spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati Art. 4, 3 comma: Le attribuzioni dei dirigenti indicate dal comma 2 possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative

43 Nelle PA il potere di organizzazione e di gestione del personale è una leva gestionale strumentale e funzionale agli obiettivi strategici e operativi, affidata al Dirigente Le decisioni di organizzazione e di gestione del personale vengono sviluppate non più in riferimento alla mera applicazione di norme ma soprattutto tramite le logiche classiche dell azione organizzativa

44 La responsabilità dell attività di organizzazione e gestione del personale (individuando soluzioni organizzative che creino condizioni favorevoli allo svolgimento efficiente ed efficace delle attività lavorative) è del Dirigente, il quale assume in sé le capacità e i poteri del privato datore di lavoro Progettare assetti organizzativi e sistemi di direzione del personale coerenti con le strategie

45 Al Dirigente, figura chiave per il raggiungimento dei risultati programmati, va garantita piena autonomia nella gestione delle risorse umane che devono essere impiegate nel modo migliore possibile Il Dirigente deve saper selezionare, saper formare, saper motivare (premi), saper punire se occorre

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52 La programmazione triennale del fabbisogno di personale E il documento programmatico che l organo di vertice della PA (organo di indirizzo politico) è tenuto ad adottare prima di poter procedere alla costituzione di rapporti di lavoro subordinato con la PA (art. 91 TUEL) Lo scopo del Programma triennale del fabbisogno di personale è quello di armonizzare l acquisizione di professionalità con gli obiettivi strategici che nel periodo di riferimento le PA intendono perseguire (art. 6 D.Lgs. 165/2001)

53 Testo Unico Enti Locali (D.Lgs. N. 267/2000) Articolo 91 Assunzioni Gli enti locali adeguano i propri ordinamenti ai principi di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il migliore funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie e di bilancio. Gli organi di vertice delle amministrazioni locali sono tenuti alla programmazione triennale del fabbisogno di personale La programmazione dei fabbisogni di personale rappresenta un importante leva per la gestione delle risorse umane ma anche un modello di controllo delle assunzioni

54 D.Lgs. 165/2001 Art.6, comma 4-bis Il documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale ed i suoi aggiornamenti sono elaborati su proposta dei competenti dirigenti che individuano i profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti istituzionali delle strutture cui sono preposti

55 Programmazione delle risorse umane Obbligo di programmazione del fabbisogno di personale Obbligo di riduzione della spesa di personale per rispettare i vincoli di bilancio La programmazione delle risorse umane (attività necessaria per qualsiasi organizzazione) è sottoposta negli Enti Pubblici ad una serie di vincoli che la rendono assai più complessa e assai meno efficiente di quella posta in essere dai soggetti privati che sono in grado di adattarsi meglio e in tempi assai più rapidi alle mutate condizioni di contesto

56 Programma triennale del fabbisogno di personale Piano annuale del fabbisogno di personale L approvazione del Programma triennale e del Piano annuale spetta alla Giunta; tali documenti vanno raccordati e coordinati con gli altri strumenti di programmazione operativa previsti dall ordinamento (Piano della Performance, PEG) e devono essere conformi ai documenti di programmazione approvati dal Consiglio Comunale

57 Decreto Legislativo n. 150 del 27 ottobre 2009 (c.d. Riforma Brunetta ) Attuazione della Legge 4 marzo 2009 n. 15 in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni Le persone all interno delle PA vanno valorizzate e motivate perché possono fare la differenza in termini di livello di raggiungimento dei risultati attesi

58 La leva manageriale su cui si fonda la Riforma Brunetta Premiare il merito Merito e premialità sono parole chiave della Riforma Brunetta del 2009

59 Decreto Legislativo 27 ottobre 2009 n. 150 Titolo I Principi generali Titolo II Misurazione, valutazione e trasparenza della performance Titolo III Merito e Premi Sistemi di Valorizzazione del merito/incentivazione Incentivi in busta-paga tarati sulla performance dei dipendenti

60 Art. 18 Decreto Legislativo n. 150 del 27 ottobre 2009 Criteri e modalità per la ed incentivazione della performance 1. e il miglioramento della performance organizzativa e individuale, anche attraverso l'utilizzo di sistemi premianti selettivi, secondo logiche meritocratiche, nonché valorizzano i dipendenti che conseguono le migliori performance attraverso l'attribuzione selettiva di incentivi sia economici sia di carriera. 2. E' vietata la distribuzione in maniera indifferenziata o sulla base di automatismi di incentivi e premi collegati alla performance in assenza delle verifiche e attestazioni sui sistemi di misurazione e valutazione adottati ai sensi del presente decreto.

61 La retribuzione come tema istituzionale strettamente connesso alle riforme della PA Le modalità di retribuzione dei pubblici dipendenti dipendono fortemente dal modello di pubblica amministrazione che si vuole adottare Modello burocratico di PA: la retribuzione è basata esclusivamente sulla mansione e sull anzianità e si limita la parte di retribuzione legata alle performance Modello manageriale di PA: la parte variabile della retribuzione è fortemente ancorata alla performance attraverso strumenti formalizzati di valutazione delle prestazioni

62 Da sistemi retributivi basati sull anzianità e sul posto a sistemi retributivi variabili ancorati alla valutazione della performance dei dipendenti

63 La retribuzione incentivante La retribuzione è lo strumento principale attraverso il quale un organizzazione persegue l obiettivo di motivare i lavoratori. In tal senso la retribuzione assume una forte valenza istituzionale, in quanto rappresenta uno strumento non neutrale nel rapporto di scambio esistente tra lavoratori e organizzazione e influisca in maniera significativa sui livelli di cooperazione e fiducia interni all azienda, fattori fondamentali per garantire livelli soddisfacenti di efficienza All interno del rapporto di scambio tra azienda e lavoratore la retribuzione è la forma più facilmente percepibile (poiché quantitativamente misurabile) del livello di equità esistente tra contributo reso dal lavoratore agli obiettivi dell azienda e ricompensa ricevuta (RUFFINI, Fondamenti di economia delle aziende e delle amministrazioni pubbliche, 2010, p. 326)

64 Il ruolo della contrattazione decentrata integrativa come leva fondamentale di gestione delle risorse umane e strumento per guidare il processo di cambiamento organizzativo e gestionale A livello di contrattazione integrativa si gioca in buona parte la possibilità del management pubblico di adottare le politiche del personale desiderate (così R.RUFFINI, Fondamenti di economia delle aziende e delle amministrazioni pubbliche, 2010, p. 337) Allo stato attuale la trattazione del tema della contrattazione integrativa come leva fondamentale per il cambiamento organizzativo e manageriale non è stata ancora supportata da un adeguato dibattito nella letteratura economico-aziendale che ne riconosca la centralità in un modello di gestione di tipo manageriale

65 Valorizzazione esperienza professionale acquisita da coloro che hanno avuto rapporti flessibili con PA Accentramento concorsi pubblici Soppressione voto minimo per concorsi Conoscenza lingue straniere Valorizzazione titolo di dottore di ricerca Sistema informativo nazionale Ricambio generazionale

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67 Unione o associazione intercomunale per l erogazione dei servizi

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72 L andamento delle retribuzioni dei pubblici dipendenti ha mantenuto fino al 2009 un trend espansivo, anche negli anni in cui il prodotto interno lordo segnava valori negativi. A partire dal 2010 le politiche di contenimento della spesa di personale, dettate dall emergenza finanziaria, hanno prodotto l effetto di una brusca e repentina inversione di tendenza.

73 DL 78/2010: blocco della contrattazione Fonte: ARAN

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75 STIPENDIO TABELLARE (TRATTAMENTO ECONOMICO FONDAMENTALE) STIPENDIO ACCESSORIO (TRATTAMENTO ECONOMICO ACCESSORIO) RETRIBUZIONE A CARATTERE FISSO E CONTINUATIVA (VOCI RETRIBUTIVE CARATTERIZZATE DA RICORRENZA E CONTINUITA ) RETRIBUZIONE A CARATTERE NON FISSO E NON RICORRENTE (VOCI RETRIBUTIVE NON FISSE E RICORRENTI)

76 RETRIBUZIONE TABELLARE (TRATTAMENTO ECONOMICO FISSO) RETRIBUZIONE ACCESSORIA (VARIABILE) RETRIBUZIONE DI POSIZIONE legata alla complessità dell incarico conferito e del connesso grado di responsabilità RETRIBUZIONE DI RISULTATO da corrispondere in esito alla verifica del raggiungimento degli obiettivi

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