Il futuro del personale delle Province

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1 LexItalia.it Rivista internet di diritto pubblico Il futuro del personale delle Province NICOLA NIGLIO, Le assunzioni di personale nella P.A. e il ricollocamento del personale in esubero delle Province, in attuazione della legge n. 56/2014 e della legge di stabilità 2015*. NICOLA NIGLIO Le assunzioni di personale nella P.A. e il ricollocamento del personale in esubero delle Province, in attuazione della legge n. 56/2014 e della legge di stabilità 2015 (Un commento delle disposizioni concernenti il personale delle Province contenute nella legge di stabilità n. 190/2014, e alla luce della recente circolare n. 1/2015 del 29/1/2015 dei Ministri per la Semplificazione e la pubblica amministrazione e per gli Affari regionali e le autonomie). SOMMARIO: 1. Premessa. 2. Le facoltà assunzionali delle amministrazioni pubbliche nel triennio a) Le assunzioni nelle amministrazioni dello Stato e negli Enti pubblici. b)le assunzioni di personale nelle Forze armate e nei Corpi di polizia. c). Le assunzioni nei Regioni e negli enti locali soggetti al rispetto del patto di stabilità interno. d) Le assunzioni di personale negli enti locali non soggetti al patto di stabilità. e) I limiti di spesa per l utilizzo delle forme flessibili d impiego. Le disposizioni concernenti il personale in esubero delle Province. a) La legge n. 56/2014 di riordino delle Province. b)la riduzione della spesa delle province. c)le eccezione in materia di proroga dei contratti di lavoro e degli incarichi di collaborazione. d)la riduzione degli organici. e) Il ricollocamento del personale delle province in esubero. e) Utilizzo di forme contrattuali a tempo parziale ed eccedenza e messa in disponibilità. 1. Premessa. La legge 23 dicembre 2014, n. 190, legge di stabilità 2015, contiene diverse norme in materia di personale nella pubblica amministrazione, prima tra tutte quelle riguardanti il personale delle Province, le cui funzioni, in attesa della definitiva approvazione della Riforma del Titolo V Cost., sono state recentemente modificate e in gran parte trasferite dalla legge n. 56/2014 agli enti locali e alle costituende città metropolitane. Ciò determinerà un notevole numero di esuberi di personale che dovranno essere ricollocati presso altre amministrazioni, nel rispetto delle procedure stabilite dalla medesima legge di stabilità 2015 e delle Linee guida contenute nella recente Circolare n. 1/2015 del 29/1/2015 dei Ministri per la Semplificazione e la pubblica amministrazione e per gli Affari regionali e le autonomie. Com è noto, la materia delle assunzioni e della mobilità di personale nella P.A., è stata ampiamente trattata e ridefinita nell ambito del decreto legge n. 90/2014 convertito nella legge n. 114/2014, i cui termini sono stati in gran parte prorogati con il decreto legge 31 dicembre 2014, n. 192, il cd decreto mille proroghe, in fase di conversione in Parlamento. Il regime del turn over resta caratterizzato dalla facoltà riconosciuta alle singole pubbliche amministrazioni di avviare procedure assunzionali di personale sulla base di una determinata percentuale legata esclusivamente alla spesa del personale cessato verificatesi nell anno precedente. Ogni settore della pubblica amministrazione resta caratterizzato dai suoi limiti, vincoli e dalle sue specificità, previsti dalla suindicata normativa. Nell ambito di tale regime s inserisce la complessa problematica del personale delle Province che sicuramente condizionerà le politiche assunzionali delle amministrazioni pubbliche nei prossimi anni. 1 / 17

2 Il presente contributo si pone, tra l altro, l obiettivo di dimostrare l impatto che avranno le procedure di mobilità finalizzate a ricollocare il personale in esubero delle province a seguito del processo di riorganizzazione previsto dalla legge n. 56/2014, e le politiche assunzionali che le pubbliche amministrazioni potranno seguire nel prossimo triennio, compatibilmente con il rispetto dei vincoli e dei limiti previsti dalla normativa vigente in materia. Le ipotesi di soluzione della citata problematica non possono prescindere dall attenta analisi delle previsioni contenute nella recente riforma della pubblica amministrazione approvata con il decreto legge n. 90/2014 convertito nella legge n. 114/2014, e nella medesima legge di stabilità Le facoltà assunzionali delle amministrazioni pubbliche nel triennio a) Le assunzioni nelle amministrazioni dello Stato e negli Enti pubblici. La normativa attualmente vigente in materia di assunzione di personale nella pubblica amministrazione è prevista dall articolo 3 del decreto legge n. 90/2014 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114/2014. Tale normativa contiene una disciplina di semplificazione e di coordinamento delle assunzioni di personale a tempo indeterminato nel settore pubblico. Il merito di tale disciplina normativa è quello di aver semplificato la disciplina vigente in materia di turn over nelle pubbliche amministrazioni concernente gli anni dal 2014 al 2018, unificandola in un unico articolo e di aver introdotto il criterio unico della spesa, anziché delle persone, nei vincoli del medesimo turn over. Il comma 1 del predetto articolo 3 del citato decreto legge n. 90/2014 ha previsto che: le amministrazioni dello Stato, le agenzie e gli enti pubblici non economici, con esclusione di quelle che rientrano nel comparto scuola e università, i Corpi di polizia e quello nazionale dei vigili del fuoco che restano disciplinati dalle specifiche disposizioni di settore, possono avviare le assunzioni di personale a tempo determinato nell anno 2014 nei limiti di un contingente di personale complessivamente corrispondente a una spesa pari al 20 per cento di quella relativa al personale di ruolo cessato l anno precedente.. Tale quota sale al 40 per cento nel 2015, al 60 per cento nel 2016, all 80 per cento nel 2017 e, infine, al 100 per cento a decorrere dal Il recente decreto legge n. 192/2014 (il cd. decreto mille proroghe), all articolo 1, comma 2, ha prorogato al 31 dicembre 2015 i termini per procedere alle assunzioni di personale a tempo indeterminato relative alle cessazioni verificatesi nell anno 2013, mentre le relative autorizzazioni ad assumere, ove previste, possono essere concesse entro il 31 dicembre Il Dipartimento della funzione pubblica con il Ministero dell Economia e delle Finanze hanno definito, mediante alcune direttive (1), i criteri da applicare per il calcolo dei risparmi realizzati per le cessazioni dal servizio che dovrebbero valere anche per le assunzioni previste dal medesimo decreto legge 90/2014. Innanzitutto, tali risparmi vanno calcolati sempre sui 12 mesi, pertanto, prescindendo dalla data di cessazione dal servizio e dei relativi costi. In conformità a tali direttive non sono da considerarsi risparmi tutte le voci retributive che ritornano al fondo destinato alla contrattazione integrativa (es. RIA, fascia o livello economico acquisiti e finanziati dal fondo). Anche ai fini del calcolo dell onere individuale annuo sono da considerarsi le sole voci retributive che non sono finanziate dal medesimo fondo, mentre per le assunzioni si dovrà tener conto del trattamento economico di ingresso nella qualifica. Per la dirigenza il trattamento retributivo va calcolato sulla sola voce stipendio senza tenere conto delle rimanenti voci che al momento della cessazione affluiscono al fondo. Tale criterio si applica sia per il calcolo dei risparmi, sia per il calcolo degli oneri. Inoltre, sia sui risparmi quanto sui costi, gli importi vanno calcolati al lordo degli oneri riflessi. Per il dipendente cessato che era titolare di un incarico dirigenziale conferito ai sensi dell articolo 19, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001 e s.m.i. si considera risparmio solo il trattamento retributivo corrispondente alla qualifica posseduta. Nell ambito delle cessazioni dovrebbe essere confermata l orientamento secondo cui non vanno conteggiate le 2 / 17

3 mobilità verso enti o amministrazioni sottoposte a un regime assunzionale vincolato, mentre possono essere considerate quelle verso amministrazioni che non hanno vincoli assunzionali (2). Infine, il comma 5 del medesimo art. 3 del decreto n. 90/2014 ha riconosciuto alle amministrazioni interessate la possibilità di cumulare le risorse destinate alle assunzioni per un arco temporale non superiore a tre anni, nel rispetto della programmazione del fabbisogno e di quella finanziaria e contabile. Il medesimo articolo 3, comma 3 del decreto n. 90, ha previsto che le relative assunzioni saranno autorizzate nel rispetto delle procedure di cui all articolo 35, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001 e s.m.i., su richiesta della medesima amministrazione, sulla base della programmazione del fabbisogno, correlata a un analitica dimostrazione delle avvenute cessazioni riferite all anno precedente, nonché delle conseguenti economie e delle relative unità da assumere con i relativi oneri. Una volta delineati i vincoli assunzionali in termini di risparmio della spesa del personale cessato, l autorizzazione delle nuove procedure concorsuali di cui all art. 35, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001, resta subordinata, ai sensi dell articolo 4, comma 3, del decreto legge n. 101/2013 convertito nella legge n. 125/2013, alla previa verifica: a) dell'avvenuta immissione in servizio, nella stessa amministrazione, di tutti i vincitori collocati nelle proprie graduatorie vigenti di concorsi pubblici per assunzioni a tempo indeterminato per qualsiasi qualifica, salve comprovate non temporanee necessità organizzative adeguatamente motivate; b) dell'assenza, nella stessa amministrazione, di idonei collocati nelle proprie graduatorie vigenti e approvate dall 1º gennaio 2007, relative alle professionalità necessarie anche secondo un criterio di equivalenza. Come si vedrà in seguito, con l entrata in vigore della legge di stabilità 2015, detta verifica sarà fortemente condizionata dalle disposizioni concernenti l obbligo di assumere prioritariamente il personale in esubero delle province. Limitatamente alle facoltà assunzionali riconosciute dall ordinamento agli enti di ricerca, il successivo comma 2 dell articolo 1 del medesimo decreto legge n. 90 ha previsto che, per gli anni 2014 e 2015, i medesimi enti possano effettuare le assunzioni di personale a tempo indeterminato nei limiti di un contingente di personale con rapporto a tempo indeterminato corrispondente a una spesa pari al 50 per cento di quella relativa al personale cessato nell anno precedente. La medesima disciplina ha specificato che dal predetto calcolo non è possibile considerare il maturato economico delle retribuzioni del personale cessato. Nei successivi anni 2016, 2017 e 2018 la predetta facoltà ad assumere sale rispettivamente al 60, all 80 e al 100 per cento. Anche per detti enti, l articolo 1, comma 2, del decreto legge n. 192/2014 ha prorogato al 31 dicembre 2015 i termini per procedere alle assunzioni di personale a tempo indeterminato, mentre le relative autorizzazioni ad assumere, ove previste, possono essere concesse entro il 31 dicembre La citata normativa prevede un vincolo ulteriore a dette assunzioni. Infatti, rientrano in questa facoltà assunzionale solo gli enti la cui spesa per il personale di ruolo del singolo ente non superi l 80 per cento delle proprie entrate correnti complessive, risultanti dal bilancio consuntivo dell anno precedente. Dunque, nel fissare il limite del turn over per gli enti di ricerca, il legislatore ha previsto un ulteriore misura volta a razionalizzare e ridurre la spesa per il personale che deve rientrare entro determinati parametri nell ambito dei risultati di bilancio. b) Le assunzioni di personale nelle Forze armate e nei Corpi di polizia. I commi 264 e ss. dell articolo unico della legge 23 dicembre 2014, n. 190 riguarda le assunzioni di personale nei Corpi di polizia e nelle Forze armate. La normativa vigente in materia è costituita dal decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 e dal decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n / 17

4 Le facoltà assunzionali dei Corpi di Polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco sono disciplinate dall articolo 66, comma 9-bis, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, ed è fissata, per il triennio , nella misura del venti per cento della spesa pari a quella relativa al personale cessato dal servizio nel corso dell anno precedente e per un numero di unità non superiore a quelle cessate dal servizio nel corso dell anno precedente. Tale percentuale è fissata al 50 per cento nell anno 2015 e al 100 per cento nell anno Il predetto comma 264 stabilisce che le citate assunzione di cui al predetto articolo 66, comma 9-bis, riguardanti il triennio , possono essere effettuate con decorrenza non anteriore al 1º dicembre 2015, ad eccezioni di quelle di cui all articolo 3, commi 3-quater e 3-sexies, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, nonché per quelle degli allievi ufficiali e frequentatori di corsi per ufficiali, degli allievi marescialli e del personale dei gruppi sportivi, per un risparmio complessivo non inferiore a 27,2 milioni di euro. Tali eccezioni riguardano le seguenti assunzioni: a) I vincitori del concorso per allievo agente della Polizia di Stato indetto nell anno 2014, ai sensi dell articolo 2199 del codice di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, e successive modificazioni. Essi sono assunti con decorrenza dal 1º gennaio 2015, nell ambito delle residue autorizzazioni alle assunzioni di cui al comma 3-ter dell articolo 3 del decreto legge n. 90/2014 e di quelle già previste, per l anno 2015, dall articolo 66, comma 9-bis, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive modificazioni; b) le assunzioni di personale nel Corpo di polizia penitenziaria, già previste per l anno 2015 dall articolo 66, comma 9-bis, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive modificazioni: Esse sono effettuate a decorrere dal 1º gennaio 2015 utilizzando la graduatoria dei concorsi indicati al comma 3-bis del predetto articolo 3 del dl n. 90 (3). Il successivo comma 265 contiene una normativa interpretativa dell articolo 3, comma 3- bis del decreto n. 90/2014, secondo cui: Al fine di incrementare i servizi di prevenzione e di controllo del territorio connessi allo svolgimento di Expo Milano 2015, le Forze di polizia, in deroga a quanto previsto dall articolo 2199 del codice dell ordinamento militare, di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, e successive modificazioni, sono autorizzate, in via straordinaria, per l immissione nei rispettivi ruoli iniziali, ai sensi del medesimo articolo 2199, allo scorrimento delle graduatorie dei concorsi indetti per l anno 2013 approvate entro il 31 ottobre 2014, ferme restando le assunzioni dei volontari in ferma prefissata quadriennale, ai sensi del comma 4, lettera b), dello stesso articolo 2199, relative ai predetti concorsi. Alle assunzioni di cui al presente comma si provvede nell ambito delle autorizzazioni previste dalla normativa vigente. In via interpretativa la nuova normativa chiarisce che per concorsi indetti nell anno 2013, sono ricompresi anche quelli banditi nell anno Trattasi un interpretazione estensiva della predetta normativa di carattere speciale in quanto, derogando alla normativa vigente in materia di ordinamento militare, autorizza, in via straordinaria, lo scorrimento delle graduatorie concorsuali per l assunzione di personale delle carriere iniziali delle Forze di polizia, anziché l indizione delle nuove procedure concorsuali previste dall articolo 2199 del citato decreto legislativo n. 66/2010 (4). In materia di requisiti richiesti nei concorsi per il reclutamento nelle Forze armate, nelle Forze di polizia e nel Corpo nazionale dei vigili del fuoco è da segnalare, altresì, l approvazione della recente legge 12 gennaio 2015, n. 2 (in G.U. n. 17 del 22 gennaio 2015; in vigore dal 6 febbraio 2015) recante Modifica all articolo 635 del codice dell ordinamento militare, di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, e altre disposizioni in materia di parametri fisici per l ammissione ai concorsi per il reclutamento nelle Forze armate, nelle Forze di polizia e nel Corpo nazionale dei vigili del fuoco. Infine, l articolo 1 del decreto legge n. 192/2014, il cd. decreto Mille proroghe, ha ulteriormente prorogato i termini fino al 31/12/2015 per effettuare le assunzioni di personale di cui al suindicato articolo 66, comma 9-bis e 13-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive modificazioni d.lgs. n. 66/2010, riguardanti le cessazioni dal servizio al 31/12/2013. Anche le relative autorizzazioni ad assumere, ove previste, possono essere concesse entro il 31 dicembre / 17

5 c. Le assunzioni nei Regioni e negli enti locali soggetti al rispetto del patto di stabilità interno. Le assunzioni di personale nelle Regioni e negli locali soggetti al patto di stabilità sono disciplinate dall articolo 1, commi 557 e ss. della legge n. 296/2006, dai commi 5 e ss. dell articolo 3 del decreto legge n.90/2014 e dall articolo 1, comma 424 della legge n. 190/2014. Tale disciplina riguarda le facoltà assunzionali delle regioni e degli enti locali sottoposti al patto di stabilità, nel periodo La predetta disciplina, nel richiamarsi ai commi 557 e ss. dell articolo 1 della legge n. 296/2006, ha previsto che le Regioni e gli enti locano possono avviare, negli anni 2014 e 2015, le assunzioni di personale nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 60 per cento di quella relativa al personale cessato nell anno precedente. Per gli anni 2016 e 2017 tale percentuale sale all 80 per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell anno Per l anno 2018 la citata percentuale è fissata al 100 per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell anno Tuttavia, il medesimo comma 5 dell articolo 3 del decreto legge n.90/2014, nel confermare la vigenza delle disposizioni di cui ai commi 557 e ss. dell articolo 1 della legge n. 296/2006, conferma la disciplina secondo cui l avvio di nuove assunzioni di personale presso le medesime amministrazioni nel periodo , è subordinato al conseguimento dell obiettivo della riduzione delle spese del personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell'irap, con esclusione degli oneri concernenti i rinnovi contrattuali, garantendo il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale. Il medesimo comma 557 dell articolo 1 della legge n. 296/2006 individua alcune azioni che i predetti enti, con azioni da modulare nell'ambito della propria autonomia, devono rivolgere, in termini di principio, ai seguenti ambiti prioritari di intervento: a) riduzione dell'incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso la parziale reintegrazione dei cessati e contenimento della spesa per il lavoro flessibile; b) razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con l'obiettivo di ridurre l'incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organico; c) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa, tenuto anche conto delle corrispondenti disposizioni dettate per le amministrazioni statali. Per il raggiungimento delle citate finalità i medesimi enti saranno tenuti ad assicurare, nell ambito della programmazione triennale dei fabbisogni di personale e a decorrere dall anno 2014, il contenimento delle spese di personale con riferimento al valore medio del triennio precedente alla data di entrata in vigore della medesima disposizione, cioè gli anni e Detta disposizione contenuta nel comma 5-bis del medesimo articolo 1 della legge n. 296, fissa, pertanto, come riferimento per determinare il limite delle assunzioni possibili di personale nel periodo , un parametro di riferimento invalicabile, costituito dal valore medio della spesa del personale, così come determinata dalla medesima normativa di cui alla citata normativa. Un altra condizione è prevista dal successivo comma 5-ter secondo cui anche alle Regione e alle autonomie locali soggette al rispetto del patto di stabilità, si applicano i principi di cui all articolo 4, comma 3, del decreto legge n. 101/2013 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 125/2013, attraverso la comunicazione al Dipartimento della funzione pubblica. Pertanto, anche per gli enti territoriali, come già trattato nel paragrafo 2 del presente contributo, trovano applicazione i principi generali concernenti le predette disposizioni vincolanti per le amministrazioni dello Stato e per gli enti pubblici, in materia di assunzione di personale, riguardanti la verifica da parte delle stesse amministrazioni circa l'avvenuta immissione in servizio di tutti i vincitori collocati nelle graduatorie vigenti di concorsi pubblici per assunzioni a tempo indeterminato per qualsiasi qualifica, salve comprovate e non temporanee 5 / 17

6 necessità organizzative adeguatamente motivate; nonché dell'assenza, nella stessa amministrazione, di candidati idonei collocati nelle graduatorie vigenti. Una deroga viene concessa agli enti colpiti dal sisma del 20 e 29 maggio 2012, per i quali, ai sensi dell art. 1, comma 4-ter del decreto 90/2014, a decorrere dal 2014 e per tutto il periodo dello stato di emergenza, il parametro di riferimento per operare la riduzione della spesa di personale imposta dal suindicato comma 557, sarà rappresentato dalla omologa voce di spesa dell anno Un altra eccezione o deroga rispetto ai limiti fissati dal citato comma 5, è stata prevista dal legislatore per alcune categorie di enti territoriali ritenuti virtuosi. Infatti, il successivo comma 5-quater dell art. 1 decreto legge n. 90/2014 ha previsto che per le Regioni e gli enti locali che hanno rispettato il patto di stabilità, la cui incidenza delle spese di personale sulla spesa corrente è pari o inferiore al 25 per cento, le facoltà assunzionali possono essere esercitate, fermi restando il rispetto dei vincoli generali sulla spesa di personale. Tali amministrazioni posso procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato: a) a decorrere dall anno 2014 nel limite dell 80 per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell anno 2013; b) a decorrere dall anno 2015 nel limite del 100 per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio al 31/12/2014. L aumento delle facoltà assunzionali riconosciute a tali enti è certamente motivata dal fatto che una bassissima incidenza delle spese del personale sulle spese corrente mette in condizione detti enti di incrementare la spesa per le nuove assunzioni. Tuttavia, le nuove assunzioni dovranno essere rispettose dei vincoli posti dai commi 557 e ss. dell articolo 1 della legge n. 296/2006, in materia di spese del personale. Al riguardo, i recenti pronunciamenti della Corte dei conti in sede di controllo hanno chiarito le seguenti problematiche: a) sono escluse dal calcolo della spesa del personale di cui ai commi 557 e ss. dell articolo 1 della legge n. 296/2006 quella derivante da assunzioni di personale totalmente a carico di finanziamenti comunitari e privati. Sono invece compresi nel predetto calcolo quelle la cui spesa e a carico di altri enti pubblici (5); b) sono escluse dal calcolo della spesa del personale di cui ai commi 557 e ss. dell articolo 1 della legge n. 296/2006 le risorse destinate alle assunzioni derivanti da cessazioni future ma già definite (per esempio, i pensionamenti già programmati) (6). L articolo 11, comma 4-quater del decreto legge n. 90/2014, nonché le linee guida annuali della Corte dei Conti, Sezione autonomie locali (7), elencano le componenti da considerare e da escludere per la determinazione della spesa di personale ai sensi dell art. 1, commi 557 e 562 della legge n. 296/2006 (8). Infine come verrà trattato nel prossimo paragrafo del presente contributo, i suddetti margini delle assunzioni di personale in favore delle citate amministrazioni sono stati fortemente attenuati dalle disposizioni contenute nella legge n. 190/2014, relativamente al personale in esubero delle province, in quanto è stato imposto alle regioni ed agli enti locali che intendano effettuare le assunzioni un obbligo di assumere prioritariamente il personale in esubero delle province. d) Le assunzioni di personale negli enti locali non soggetti al patto di stabilità. Per gli enti locali non soggetti al patto di stabilità, cioè quelli con popolazione inferiore a 5000 abitanti, possono effettuare, ai sensi dell articolo 1, comma 562 della legge n. 296/2006 non modificato dalla normativa successiva, le assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite delle cessazioni verificatesi nell anno precedente e purché la spesa del personale non sia superiore a quella dell esercizio / 17

7 Per tali enti l articolo 3, comma 5, del decreto legge n. 90/2014 ha abrogato l articolo 76, comma 7, del decreto n. 112/2008 che imponeva il divieto ad effettuare assunzioni di personale a qualsiasi titolo qualora l incidenza della spesa del personale sul totale della spesa corrente fosse superiore al 50 per cento. Per i comuni istituiti a seguito di fusione e che abbiano un rapporto tra spesa di personale e spesa corrente inferiore al 30 per cento, il comma 450 dell articolo 1 della legge n. 190/2014 prevede che, al fine di promuovere la razionalizzazione e il contenimento della spesa degli enti locali attraverso processi di aggregazione e di gestione associata, ai comuni istituiti a seguito di fusione che abbiano un rapporto tra spesa di personale e spesa corrente inferiore al 30 per cento, fermi restando il divieto di superamento della somma delle spese di personale sostenute dai singoli enti nell anno precedente alla fusione e il rispetto del limite di spesa complessivo definito a legislazione vigente e comunque nella salvaguardia degli equilibri di bilancio, non si applicano, nei primi cinque anni dalla fusione, specifici vincoli e limitazioni relativi alle facoltà assunzionali e ai rapporti di lavoro a tempo determinato. Tale facoltà non può, tuttavia, prescindere dall osservanza dei seguenti limiti: a) il divieto di superamento della somma delle spese di personale sostenute dai singoli enti nell anno precedente alla fusione; b) il rispetto del limite di spesa complessivo compatibilmente con la salvaguardia degli equilibri di bilancio. Nei casi in cui detti enti dovessero superare il 30 per cento dell incidenza della spesa del personale sulla spesa corrente, sono tenuti al rispetto dei seguenti vincoli previsti dall articolo 1, comma 562 della legge n. 296/2006 e cioè: a) assunzioni nel limite delle cessazioni intervenute nell anno precedente; b) non superamento della spesa del personale dell anno 2008; c) assunzioni a tempo determinato e altre forme flessibili in misura non superiore al 50 per dento della spesa sostenuta nell anno In caso di mancato rispetto dei suindicati limiti, i predetti soggetti, ai sensi del comma 450 lettera a), dell articolo 1 della medesima legge n. 190/2014 sono sottoposti ai seguenti limiti: d) divieto di superare le spese di personale sostenute dai singoli enti nell anno precedente alla fusione; e) rispetto del limite di spesa complessivo definito a legislazione vigente e, comunque, nella salvaguardia degli equilibri di bilancio. e) I limiti di spesa per l utilizzo delle forme flessibili d impiego. I limiti alle spese del personale a tempo determinato e altre forme flessibili sono previsti dall articolo 9, comma 28 del decreto legge n. 78/2010 che ha previsto il duplice vincolo: limiti per le assunzioni di personale a tempo determinato e le collaborazioni coordinate e continuative e le altre forme di lavoro flessibili pari al 50 per cento della spesa impegnata per le stesse finalità nell anno 2009; la spesa complessiva non può essere superiore a quella sostenuta per le stesse finalità nel L art. 11 del decreto legge n. 90/2014 ha introdotto una prima deroga alla normativa previgente, secondo cui gli enti che risultano in regola con la riduzione del personale di cui ai commi 557 e 562 della legge n. 296/2006, sono esclusi dal rispetto dei limiti di cui al suindicato punto 1). In merito al punto 2), si è in attesa di un chiarimento chiesto alla Corte dei Conti, Sezione delle autonomie, alla quale è stato posto la questione di massima se gli enti locali che hanno rispettato l obbligo di riduzione della spesa di personale prevista dall articolo 1, comma 557 della legge n. 296/2006, debbano soggiacere anche ai limiti della 7 / 17

8 spesa sostenuta per le stesse finalità nell anno 2009 (art. 9, comma 28 del dl n. 78/2010). Un ulteriore deroga è contenuta nell art. 3, comma 9 lett. b), del decreto legge n. 90/2014, che esclude dal campo di applicazione dei citati limiti di spesa di cui all art. 9 del dl n. 78/2010, i lavori socialmente utili, i lavori di pubblica utilità e ai cantieri di lavoro, nel caso in cui il costo del personale sia coperto da finanziamenti specifici aggiuntivi o da fondi dell'unione europea; nell'ipotesi di cofinanziamento, i limiti medesimi non si applicano con riferimento alla sola quota finanziata da altri soggetti. 3. Le disposizioni concernenti il personale in esubero delle Province. a) La legge n. 56/2014 di riordino delle Province. I commi 418 e ss. dell articolo unico della legge di stabilità 2015 riguardano i divieti e i limiti previsti per le province e le città metropolitane (denominate enti di vasta area) che, com è noto, rientrano tra quelle amministrazioni pubbliche che stanno attraversando una fase di profondo riordino organizzativo e funzionale, alla luce della legge 7 aprile 2014, n. 56. In attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione in discussione attualmente in Parlamento e delle relative norme di attuazione, l articolo 1 della predetta legge n. 56/2014 ha introdotto una disciplina concernente il nuovo assetto e funzioni delle città metropolitane, province ed unioni e fusioni di comuni, al fine di adeguare il loro ordinamento ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. L articolo 1, commi 2 e 3 della legge n. 56/2014 prevede che le città metropolitane e le nuove province rientrano nell ambito degli enti territoriali di area vasta con le nuove funzioni fondamentali ed istituzionali. Le città metropolitane sono enti territoriali di area vasta con le funzioni di cui ai commi da 44 a 46 del citato articolo 1 l. n. 56/2014 e con le seguenti finalità istituzionali generali (9): - cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano; - promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione di interesse della città metropolitana; - cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, ivi comprese quelle con le città e le aree metropolitane europee. Le province sono enti territoriali di area vasta le cui funzioni fondamentali sono disciplinate ai sensi dei commi 85 e ss. del predetto art. 1 della legge n. 56 (10). Il successivo comma 89 del medesimo art. 1 riconosce allo Stato e alle regioni, secondo le rispettive competenze, l attribuzione delle funzioni non più appartenenti alle provincie, in attuazione dell'articolo 118 della Costituzione, ad altri enti territoriali secondo le modalità fissate da un apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri per le funzioni di competenza statale ovvero è stabilita dalla regione per le funzioni di competenza regionale. Entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della medesima legge n. 56, sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, lo Stato e le regioni individuano in modo puntuale, mediante accordo sancito nella Conferenza unificata, le funzioni di cui al citato comma 89 oggetto del riordino e le relative competenze. Entro il suindicato termine, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'interno e del Ministro per gli affari regionali, di concerto con i Ministri per la semplificazione e la pubblica amministrazione e dell'economia e delle finanze, sono stabiliti, previa intesa in sede di Conferenza unificata, i criteri generali per l'individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse all'esercizio delle funzioni che devono essere trasferite dalle province agli enti subentranti, garantendo i rapporti di lavoro a tempo indeterminato in corso, nonchè quelli a tempo determinato in corso fino alla scadenza per essi prevista. 8 / 17

9 Quest ultimo adempimento è stato attuato con il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 26 settembre 2014 (in G.U. n. 263 del 12 novembre 2014), recante: Criteri per l individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse con l esercizio delle funzioni provinciali. Detto decreto prevede, altresì, i criteri generali per l individuazione delle risorse umane delle province oggetto di trasferimento (11). Infine, la predetta legge n. 56/2014 ha previsto che, nei trasferimenti delle funzioni oggetto del riordino ai Comuni e alle Regioni interessate, il personale delle medesime province trasferito presso i suddetti Enti mantiene: la posizione giuridica ed economica, con riferimento alle voci del trattamento economico fondamentale e accessorio, in godimento all'atto del trasferimento; l'anzianità di servizio maturata. Le corrispondenti risorse sono trasferite all'ente destinatario. In particolare, le risorse destinate a finanziare le voci fisse e variabili del trattamento accessorio, nonché la progressione economica orizzontale, secondo quanto previsto dalle disposizioni contrattuali vigenti, vanno a costituire specifici fondi, destinati esclusivamente al personale trasferito, nell'ambito dei più generali fondi delle risorse decentrate del personale delle categorie e dirigenziale. I compensi di produttività, la retribuzione di risultato e le indennità accessorie del personale trasferito rimangono determinati negli importi goduti antecedentemente al trasferimento e non possono essere incrementati fino all'applicazione del contratto collettivo decentrato integrativo sottoscritto conseguentemente al primo contratto collettivo nazionale di lavoro stipulato dopo la data di entrata in vigore della predetta legge n. 56/2014. La recente Circolare n. 1/2015 del 29/1/2015 del Dipartimento della funzione pubblica e del Dipartimento degli affari regionali e delle autonomie locali ha ampiamento trattato la materia de qua, fornendo utili spiegazioni ed interpretazioni nella fase di attuazione delle medesime disposizioni della stessa legge n b) La riduzione della spesa delle province. La legge di stabilità 2015, al comma 420, è intervenuta nell ambito del predetto riordino delle amministrazioni provinciali, prevedendo a loro carico e con decorrenza 1/1/2015, il divieto di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato, anche nell ambito di procedure di mobilità. Tra i destinatari di tale disposizione rientrano anche le province con territorio interamente montano e confinante con paesi stranieri, delle Regioni a statuto ordinario. Tale divieto che determinerà una riduzione della spesa del personale è da collegare alla finalità prevista dal comma 418 del medesimo articolo 1 della legge n. 190, cioè quella di favorire una graduale e progressiva riduzione della complessiva spesa corrente concernente i suddetti enti di vasta area Tale riduzione della spesa corrente che riguarda sia le province e sia le città metropolitane, è quantificata in un miliardo di euro per l anno 2015, 2 miliardi di euro nel 2016 e 3 miliardi di euro nel Il conseguimento di tali risparmi sarà anche l effetto della graduale attuazione dei processi di mobilità del personale definititi dalla legge n. 56/2014, a seguito del trasferimento delle funzioni da parte delle province presso altre amministrazioni pubbliche e delle relative dotazioni organiche, della normativa sui prepensionamenti prevista dal decreto n. 90 e dalla stessa legge di stabilità 2015 che inciderà in modo determinante sulle cessazioni dal servizio, nonché di una serie di divieti previsti dal comma 420 dell articolo 1 della medesima legge n. 190/2014. Tali divieti previsti dal citato comma 420 riguardano l impossibilità per le medesime province di sostenere le seguenti spese e di svolgere le seguenti attività: a) le spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza; b) l acquisizione di personale attraverso l istituto del comando in quanto l onere grava nei confronti dell ente utilizzatore. I comandi in essere cessano alla naturale scadenza ed è fatto divieto di proroga degli stessi; 9 / 17

10 c) l attivazione di nuovi rapporti di lavoro ai sensi degli articoli 90 (presso gli Uffici di supporto degli Organi di direzione politica) e 110 (incarichi a contratto) del testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni. I rapporti in essere ai sensi del predetto articolo 110 cessano alla naturale scadenza ed è fatto divieto di proroga degli stessi; d) l instaurazione di rapporti di lavoro flessibile di cui all articolo 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni; e) l attribuzione di incarichi di studio e consulenza. In merito, la medesima Circolare n. 1/2015 del Dipartimento della funzione pubblica fa rientrare nell ambito di tali incarichi tutte le tipologie di incarico disciplinate dall articolo 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001 e s.m.i.. Il blocco delle assunzioni a tempo indeterminato per tali enti, in realtà, non costituisce una novità in quanto tale divieto, che si estende anche alle categorie protette e che riguarda anche le città metropolitane, era già previsto dall articolo 16, comma 9, del decreto legge n. 95/2012 e ribadito, in sede di controllo, anche dalla Corte dei conti (12. Tale blocco che dall 1/1/2015 si applica solo alle province e non anche alle città metropolitane, è certamente condivisibile tenuto conto che tali amministrazioni, da tempo, stanno attraversando una profonda riorganizzazione e trasformazione interna che non potrà non condizionare in futuro l intero sistema delle autonomie locali. c) Le eccezione in materia di proroga dei contratti di lavoro e degli incarichi di collaborazione. Nei medesimi enti di area vasta sono fatte salve le proroghe dei contratti di lavoro espressamente previste dalla medesima legge di stabilità 2015, cioè dall articolo 1, comma 429, legge n. 190/2014, e dall articolo 1, comma 6 del decreto-legge 31 dicembre 2014, n. 192 (il cd. decreto milleproroghe). Relativamente alla prima disciplina, il personale interessato alla proroga dei relativi rapporti di lavoro a tempo determinato e di collaborazione da lavoro autonomo, è quello adibito a servizi per l impiego e alle politiche attive di lavoro. Tale deroga è finalizzata ad assicurare per un anno il regolare funzionamento dei servizi per l impiego e trova la sua copertura finanziaria nelle risorse derivanti dai fondi comunitari destinati a tale finalità. Detto finanziamento esclude tale proroga dal rispetto dei limiti di spesa previsti per tali contratti dall articolo 9, comma 28 del DL n. 78/2010 e dall articolo 1, comma 557 della legge n. 296/2006. Relativamente la seconda disciplina le province e le città metropolitane possono prorogare i contratti a tempo determinato fino al 31/12/2015, ai sensi dell articolo 4, comma 9, terzo periodo del decreto legge n. 101/2013 cosi come novellato dall articolo 1, comma 6, del decreto legge n. 192/2014, secondo cui: Fermo restando il divieto previsto dall'articolo 16, comma 9, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, le province possono prorogare fino al 31 dicembre 2015 i contratti di lavoro a tempo determinato per le strette necessità' connesse alle esigenze di continuità dei servizi e nel rispetto dei vincoli finanziari di cui al presente comma, del patto di stabilità interno e della vigente normativa di contenimento della spesa complessiva di personale. Per le proroghe dei contratti di lavoro a tempo determinato del personale degli enti di ricerca possono essere, altresì, utilizzate, in deroga al presente comma, le risorse di cui all'articolo 1, comma 188, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, e successive modificazioni, esclusivamente per il personale direttamente impiegato in specifici progetti di ricerca finanziati con le predette risorse e limitatamente alla durata dei progetti medesimi. Pertanto, ai sensi della suindicata normativa sia le province e sia le città metropolitane possono prorogare i contratti di lavoro a tempi determinati per le suindicate finalità e nel rispetto dei citati limiti e vincoli entro e non oltre il 31/12/2015. d) La riduzione degli organici. Il successivo comma 421 riguarda la riduzione delle dotazioni organiche delle medesime amministrazioni provinciali e delle città metropolitane, rideterminate sulla base dei fabbisogni di personale da utilizzare per 10 / 17

11 l espletamento delle nuove funzioni previste dalla medesima legge n. 56/2014. A decorrere dall 1/1/2015, la dotazione organica delle citate amministrazioni nell ambito delle regioni a statuto ordinario è ridotta rispettivamente, tenuto conto delle funzioni attribuite ai predetti enti e previste dall articolo 1, commi 44 e ss, e 85 e ss., della medesima legge 7 aprile 2014, n. 56, in misura pari al 30 per le Città metropolitane e al 50 per cento per le amministrazioni provinciali della spesa del personale di ruolo in servizio alla data dell 8/4/2014, data di entrata in vigore della medesima legge 7 aprile 2014, n. 56. Per le province, con territorio interamente montano e confinanti con Paesi stranieri, di cui all articolo 1, comma 3, secondo periodo, della legge 7 aprile 2014, n. 56, detta riduzione è pari al 30 per cento. La medesima Circolare n. 1/2015 dei Ministri per la Semplificazione e la pubblica amministrazione e per gli Affari regionali e le autonomie chiarisce i criteri di calcolo della spesa di personale di ruolo che comprende il trattamento economico fondamentale ed accessorio, ivi incluso gli oneri riflessi a carico del datore di lavoro fotografato alla data dell 8/4/2014 e riferito al personale di ruolo che presta servizio a qualunque titolo presso le medesime amministrazioni. La spesa relativa al personale in soprannumero deve risultare dalle unità di personale che non svolge le funzioni ritenute non fondamentali, per esempio le funzioni presso i servizi per l impiego, nonché di polizia locale che saranno trasferite alle Regioni ed agli enti locali. Ciò sta a dimostrare che la riduzione della spesa del personale delle amministrazioni appartenenti all area vasta, ai sensi della legge n. 56/2014, è legata al rispetto dei vincoli di spesa ma anche alle nuove funzioni che dette amministrazioni dovranno svolgere in future. Inoltre il calcolo dei prepensionamento e la spesa del personale che sarà collocato a riposo entro il 31/12/2016, sarà utile e necessario nella procedura de qua, al fine dell avvio del percorso futuro che riguarderà il personale che sarà ricollocato presso alle amministrazioni, nonché per il conseguimento delle economia di spesa prevista dal citato comma 418 dell art. 1 della legge n Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della medesima legge di stabilità 2015 (31 gennaio 2015), è facoltà dei predetti enti deliberare una riduzione superiore della relativa dotazione organica. Per le unità di personale che a seguito di detta riduzione di organico dovessero risultare soprannumerarie ed in esubero, i successivi commi dal 422 al 428 del medesimo articolo 1 della legge n. 190 prevedono il seguente percorso/cronoprogramma relativo agli adempimenti da attuare: 1) entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge n. 190/2014 (entro il 31/3/2015) è individuato, mediante l accordo previsto dall articolo 1, comma 91, della legge 7 aprile 2014, n. 56 che dovrà fissare le modalità e i criteri per il trasferimento delle relative funzioni con il coinvolgimento delle Regioni e degli Osservatori regionali e nazionale, il personale che resta assegnato alle province e alle città metropolitane e quello da destinare alle procedure di mobilità, nel rispetto delle forme di partecipazione sindacale previste dalla normativa vigente; 2) nell ambito dell accordo di cui al precedente punto 1), sono definiti i piani di riassetto organizzativo, economico, finanziario e patrimoniale delle amministrazioni provinciali e delle città metropolitane, nonché le procedure di mobilità del personale interessato, i cui criteri saranno fissati con il decreto di cui al comma 2 dell articolo 30 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della medesima legge di stabilità 2015 (31/6/2015). e) Il ricollocamento del personale delle province in esubero. Il personale delle amministrazioni provinciali risultate in una situazione di esubero è destinatario delle procedure di mobilità ed è prioritariamente ricollocato secondo le modalità di cui alla seguente lettera a), e, in via subordinata, secondo la successiva modalità di cui alla lettera b): a) presso le regioni e gli enti locali che, per gli anni 2015 e 2016, destinano le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della citata legge di 11 / 17

12 stabilità 2015 e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità. Esclusivamente per le finalità di ricollocazione del personale in mobilità, le regioni e gli enti locali destinano, altresì, la restante percentuale della spesa relativa al personale di ruolo cessato negli anni 2014 e 2015, salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario. Fermi restando i vincoli del patto di stabilità interno e la sostenibilità finanziaria e di bilancio dell ente, le spese per il personale ricollocato non si calcolano, al fine del rispetto del tetto di spesa di cui al comma 557 dell articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n Le assunzioni effettuate in violazione della citata normativa sono nulle. b) presso le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie, le università e gli enti pubblici non economici, ivi compresi quelli di cui all articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, con esclusione del personale non amministrativo dei comparti sicurezza, difesa e Corpo nazionale dei vigili del fuoco, del comparto scuola, AFAM ed enti di ricerca, nel rispetto delle loro limiti assunzionali trattati al paragrafo 2, lett. a) del presente contributo. Tali amministrazioni, sulla base dei posti disponibili, possono avviare, negli anni 2015 e 2016 e nel rispetto dei limiti assunzionali, le assunzioni di personale a tempo indeterminato secondo la normativa vigente, al netto di quelle finalizzate all assunzione dei vincitori di concorsi pubblici collocati nelle graduatorie vigenti o approvate alla data del 31/12/2014, data di entrata in vigore della predetta legge di stabilità Tali assunzioni sono autorizzate con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri nel rispetto dei limiti percentuali concernenti il turn over previsti dalla normativa vigente. Il numero delle unità di personale ricollocato o ricollocabile di cui alla lett. a), dovrà poi essere comunicato al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e al Ministro dell economia e delle finanze nell ambito delle procedure di cui all accordo previsto dall articolo 1, comma 91 della legge n. 56. Il ricollocamento del personale in esubero delle province secondo la procedura di cui alla lett. a) è quello previsto dalla stessa legge n. 56/2014 e ampiamento spiegato dalla Circolare n. 1/2015 del Dipartimento della funzione pubblica. Infatti, qualora la Regione, sulla base del precedente assetto, avesse delegato alla provincia l esercizio di funzioni con trasferimento di risorse umane e finanziarie, allora il predetto personale adibito a funzioni non fondamentali è trasferito alla Regione con le relative risorse finanziarie, con possibilità, ove necessario, di ampliamento della dotazione organica della medesima amministrazione regionale. Viceversa, in assenza di un espressa delega, il medesimo personale è trasferito presso la Regione con l ampliamento della dotazione organica e a valere sulle risorse destinate alle assunzioni. Le medesime amministrazioni provinciale sono chiamate a compiere un grande sforzo organizzativo e di continua comunicazione ed interazione con le regioni interessate, nonché con gli Osservatori regionali e quello nazionale che cureranno l analisi dei dati sul personale che gradualmente affluiscono dalle stesse sedi provinciali. Le province e le città metropolitane sono chiamate ad avviare la rideterminazione degli organici nella percentuale fissata dal legislatore sulla base dei fabbisogni da riprogrammare, tenuto conto delle nuove e ridotte funzioni che sono chiamate a svolgere e della riduzione delle spese correnti che sono chiamate ad attuare, di cui la voce prevalente riguarda la spesa del personale con i suindicati blocchi e i divieti fissati dalla disciplina legislativa. Il personale che risulterà in una situazione di soprannumerario e di esubero a seguito della riduzione degli organici e delle nuove funzioni da svolgere sarà oggetto delle procedure di mobilità, mediante il loro ricollocamento presso le amministrazioni di cui alle suindicate lett. a), e b), che presenteranno le relative disponibilità dei posti da coprire. Per il collocamento presso le amministrazioni statali si porrà il problema dell equiparazione delle posizioni giuridiche ed economiche nell ambito delle singole categorie professionali previste dal vigente CCNL riguardante il comparto del personale delle Regione e delle autonomie locali, rispetto alle altre aree professionali di inquadramento previste dagli altri CCNL relativi agli altri comparti di contrattazione. Limitatamente al predetto comparto delle Regione e delle autonomie locali la predetta legge n. 56/2014 ha previsto che, nei trasferimenti delle funzioni oggetto del riordino ai Comuni e alle Regioni interessate, il personale delle 12 / 17