L economia italiana: tendenze e prospettive

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1 L economia italiana: tendenze e prospettive (06) La finanza pubblica Elena Gennari Università di Siena Anno accademico 2016/17

2 Le funzioni dell operatore pubblico Cosa fa l operatore pubblico? produce per la collettività servizi non destinabili alla vendita (difesa, ordine pubblico, giustizia, sanità, istruzione) opera una redistribuzione del reddito e della ricchezza attraverso i trasferimenti Le risorse principali sono versamenti obbligatori, nella forma di imposte e contributi, effettuati da famiglie e imprese.

3 Definizione di operatore pubblico Vi sono due ambiti: quello della Contabilità nazionale (CN), dove si guarda per ogni ente al tipo di attività economica, alla funzione svolta e alle relazioni economico-finanziarie con le altre istituzioni quello della Contabilità pubblica (CP), dove si guarda alla natura dell ente sotto i profili della proprietà, del controllo, del finanziamento

4 La contabilità nazionale Nella Contabilità nazionale l operatore pubblico è identificato con il settore istituzionale delle Amministrazioni pubbliche (PA). In base alla classificazione SEC95 si distinguono le unità istituzionali tra quelle che: producono beni e servizi destinabili alla vendita producono beni e servizi per proprio uso finale producono beni e servizi non destinabili alla vendita (include PA e Istituzioni senza scopo di lucro)

5 Unità istituzionale si È un'unità produttiva? no S14 Famiglie consumatrici si È controllata da unità pubbliche? si no S14 Famiglie produttrici o S11 Società non finanziarie o S12 Società finanziarie o S15 Istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie È un'unità non market? (criterio del 50%) no S11 Società non finanziarie S12 Società finanziarie si È un'unità non profit al servizio delle famiglie? no si S13 Amministrazioni pubbliche È finanziata prevalentemente da unità pubbliche? si no S15 Istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie

6 Il conto della PA Si ottiene consolidando i conti di 3 sottosettori: Amministrazioni centrali: enti con competenza nazionale come Ministeri, organi costituzionali, Agenzie fiscali, altri enti come Anas. Amministrazioni locali: enti con competenza su una porzione di territorio come Regioni, Province, Comuni, Asl, università, camere di commercio,... Enti di previdenza e di assistenza sociale: Inps, Inail, Inpdap, casse di previdenza

7 La contabilità pubblica Si procede per aggregazioni successive: la prima è il Settore statale (SS): ministeri e gli altri organi statali con autonomia contabile e finanziaria (organi costituzionali, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Corte dei Conti, TAR, Consiglio di Stato, Agenzie fiscali); La seconda è il Settore pubblico (SP), ottenuto aggregando al SS gli altri enti dell Amministrazione centrale, le Amministrazioni locali e gli enti previdenziali.

8 La Tesoreria statale La Tesoreria è il cassiere dello Stato e, come tale, provvede agli incassi e ai pagamenti relativi alla gestione del Bilancio dello Stato Con l introduzione della Tesoreria Unica, svolge anche le funzioni di banchiere degli Enti tenuti a depositare le loro disponibilità su conti di tesoreria La gestione è affidata alla Banca d Italia tramite una convenzione Viene svolta attraverso la Tesoreria centrale e le sezioni di Tesoreria provinciale nel rispetto del Regolamento di Contabilità Generale dello Stato e di direttive MEF

9 Raccordo tra CN e CP Nel tempo è cresciuta l importanza delle definizione di CN, anche per il rispetto dei vincoli europei. Le definizioni di PA e SP sono molto vicine, e nel tempo le differenze si sono attenuate, anche per l uscita dal perimetro pubblico di molti unità istituzionali (cfr. Censimento). La differenza sostanziale è la presenza nel SP di enti pubblici produttori di servizi destinabili alla vendita che invece sono esclusi dalla PA.

10 Raccordi tra le definizioni Figura 2.3 I raccordi tra varie definizioni di operatore pubblico AMMINISTRAZIONI CENTRALI BILANCIO dello STATO (inclusi enti dello Stato aventi autonomia contabile) e TESORERIA SETTORE STATALE Altri Enti dell'amministrazione Centrale (Anas, Enti di ricerca, ecc.) AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI LOCALI Regioni, Province, Comuni, Altri Enti SETTORE PUBBLICO ENTI PREVIDENZIALI INPS Altri Enti

11 Classificazione delle transazioni Le transazioni poste in essere da un operatore economico si possono raggruppare in due aree principali: quella che raccoglie le transazioni di natura non finanziaria (conto economico), che riguardano la produzione, la distribuzione e l impiego del reddito; composto da due sezioni: parte corrente e conto capitale quella che raccoglie le transazioni di natura finanziaria (conto finanziario), che riguardano la modifica del livello e della composizione delle attività e passività finanziarie

12 Le poste dell operatore pubblico Entrate Uscite Parte Imposte Personale corrente Contributi Beni e servizi Conto economico Conto Imposte Investimenti capitale Altre entrate Trasferimenti Attività Rimborso crediti Concessione crediti finanziarie Vendita partecipazioni Acquisto partecipazioni Conto finanziario Passività Accensione prestiti Rimborso prestiti finanziarie Emissione obbligazioni Rimborso obbligazioni

13 La contabilizzazione delle transazioni Registrazione per cassa: al momento in cui si svolge l effettivo passaggio dei fondi; misura pagamenti e incassi. Registrazione per competenza: al momento in cui sorge l obbligazione giuridicamente perfezionata; misura impegni di spesa e accertamenti di entrata.

14 La rappresentazione contabile Adottando il principio della partita doppia, entrate e uscite complessive sono necessariamente in pareggio. Possono non essere nulli i saldi di sottoinsiemi di transazioni. Vi sono due principali tipi di partizioni che si possono utilizzare.

15 Le principali partizioni Distinzione fra conto economico e conto finanziario: il saldo si chiama indebitamento netto o avanzo/disavanzo quando è calcolato come saldo del conto economico, saldo finanziario se scaturisce dal conto finanziario. Distinzione fra conto economico e attività finanziarie da un lato e conto della passività finanziarie dall altro: il saldo si chiama fabbisogno, che sia calcolato dal lato della formazione (spese e entrate) o dal lato della copertura (reperimento/accumulazione di risorse finanziarie nette).

16 Indebitamento vs. fabbisogno Parte Conto economico corrente saldo: indebitamento netto Conto Conto economico e delle capitale attività finanziarie saldo: fabbisogno Attività Conto finanziario finanziarie saldo: saldo finanziario Passività Conto delle passività finanziarie finanziarie saldo: fabbisogno

17 Indebitamento vs. fabbisogno L indebitamento netto delle PA costituisce il dato di riferimento per lo studio delle relazioni tra l attività dell operatore pubblico e il sistema economico (specialmente se calcolato secondo il criterio della competenza economica). Il fabbisogno è il flusso di risorse finanziarie assorbite nell anno dalla PA (calcolato con il criterio di cassa); è componente essenziale della variazione del debito pubblico e misura l impatto dell operatore pubblico sulla liquidità complessiva.

18 Il debito pubblico Il debito pubblico è lo stock di passività finanziarie della PA, nei confronti di soggetti interni o esteri; può essere emesso dallo Stato o da altri enti pubblici. L ammontare annuo del fabbisogno rappresenta la variazione del debito pubblico: in aumento se le entrate di parte corrente e gli aumenti delle attività finanziarie superano le uscite di parte corrente e le diminuzioni delle attività finanziarie in diminuzione nel caso contrario

19 Relazione Annuale BANCA D ITALIA La finanza pubblica nel 2014 Principali indicatori di finanza pubblica L indebitamento netto del 2014 è stato pari al 3,0 per cento del PIL, quasi invariato rispetto all anno precedente (2,9 per cento; fig. 11.1). La riduzione dell avanzo primario (dall 1,9 per cento del PIL nel 2013 all 1,6 nel 2014) è stata quasi interamente Indicatori di finanza pubblica (in percentuale del PIL) Figura 11.1 (a) saldi di bilancio delle Amministrazioni pubbliche (1) (b) debito delle Amministrazioni pubbliche '98 '00 '02 '04 '06 '08 '10 '12 ' '98 '00 '02 '04 '06 '08 '10 '12 '14 95 aldo complessivo aldo primario ebito ebito netto aiuti UEM ebito netto aiuti UEM e disponibilità liquide Fonte: Istat, per l indebitamento netto e per l avanzo primario. (1) Un saldo negativo indica un disavanzo (indebitamento netto); un saldo positivo indica un avanzo (accreditamento netto).

20 Principali indicatori di finanza pubblica (% PIL) Voci Entrate 45,6 45,7 47,8 48,1 48,2 47,9 Spese 49,9 49,1 50,8 51,0 51,2 50,5 Saldo primario 0,0 1,2 2,2 1,9 1,6 1,6 Indebitamento netto 4,2 3,5 2,9 2,9 3,0 2,6 Fabbisogno complessivo 4,3 3,9 4,1 4,8 4,1 3,1 Fabbisogno al netto delle dismissioni mobiliari 4,3 4,0 4,6 4,9 4,3 3,5 Debito 115,3 116,4 123,3 129,0 132,5 132,7 Fonte: Relazione Banca d Italia.

21 Le entrate: il quadro (% del PIL) Voci Imposte dirette 15,0 15,2 14,6 14,6 14,3 15,1 15,3 Imposte indirette 14,6 13,7 13,6 14,0 14,0 15,0 14,5 Imposte in c/capitale 0,0 0,0 0,8 0,2 0,4 0,1 0,3 Pressione tributaria 29,6 28,9 29,0 28,8 28,8 30,2 30,0 Contributi sociali 13,1 13,7 14,0 13,8 13,7 13,8 13,8 Pressione fiscale 42,7 42,6 43,0 42,6 42,5 44,0 43,8 Altre entrate correnti 3,5 3,6 3,8 3,9 3,8 3,8 4,0 Altre entrate in c/capitale 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 Totale entrate 46,5 46,5 47,1 46,7 46,5 48,1 48,2 Fonte: Relazione Banca d Italia.

22 La pressione fiscale Differenza tra pressione tributaria e pressione fiscale (inclusiva dei contributi): il 43,8 per cento del PIL è superiore di 2,1 punti percentuali alla media della UE. Da dove viene il divario? L aliquota legale sui redditi delle società è superiore alla media della UE di 6 punti percentuali (anche se in linea con Germania, Francia e Spagna). E superiore di 5,4 punti percentuali il cuneo fiscale, pari al rapporto tra imposte e i contributi sul lavoro e il costo del lavoro (47,8%).

23 Le entrate tributarie (mld di euro) Voci Imposte dirette Irpef di cui: dipendenti e pensioni di cui: lavoro autonomo Imposta reddito società Imposte redditi attività fin Imposte indirette di cui: IVA di cui: fabbricazione oli min di cui: lotto e lotterie Fonte: Relazione Banca d Italia.

24 Le spese: il quadro (% del PIL) Voci Redditi da lavoro dipendente 10,6 10,8 11,3 11,1 10,7 10,5 10,5 Consumi intermedi 5,1 5,4 5,9 5,8 5,8 5,6 5,6 Prestazioni sociali in natura 2,7 2,7 2,9 2,9 2,8 2,8 2,8 Prestazioni sociali in denaro 17,0 17,6 19,2 19,2 19,3 19,9 20,5 Interessi 5,0 5,2 4,7 4,6 5,0 5,5 5,3 di cui: swap e forward rate agreement 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 Altre spese correnti 3,7 3,8 4,2 4,1 3,7 3,7 3,9 Totale spese correnti 44,1 45,4 48,1 47,8 47,2 48,0 48,5 di cui: spese al netto degli interessi 39,1 40,3 43,5 43,2 42,2 42,5 43,2 Investimenti fissi lordi (1) 2,3 2,2 2,5 2,2 2,0 1,9 1,7 Altre spese in conto capitale 1,7 1,5 1,9 1,3 1,1 1,2 1,0 Totale spese in conto capitale (1) 4,0 3,8 4,4 3,4 3,1 3,1 2,7 Totale spese (1) 48,2 49,2 52,5 51,2 50,3 51,1 51,2 di cui: spese al netto degli interessi (1) 43,2 44,0 47,9 46,6 45,3 45,6 46,0 Relazione Banca d Italia. (1) Include cessioni di beni del patrimonio pubblico con segno negativo.

25 La dinamica. Nel 2014 l incidenza del debito delle Amministrazioni pubbliche sul prodotto è aumentata di 3,6 punti percentuali, al 132,1 per cento (fig. 11.4). L incremento ha riflesso per 4,1 punti il divario tra l onere medio del debito e la crescita nominale del PIL (risentendo La variazione della sostanziale invarianza del debito del prodotto nominale) e per 1,1 punti l impatto di fattori non considerati nel calcolo dell indebitamento netto; in senso opposto ha operato l avanzo primario (1,6 punti). Debito delle Amministrazioni pubbliche (in percentuale del PIL) Figura 11.4 (a) andamento e determinanti delle sue variazioni 12 (b) andamento per sottosettore contributo interessi contributo crescita Amministrazioni centrali Amministrazioni locali avanzo primario var. rapporto debito/pil cassa-competenza Enti di previdenza var. rapporto debito/pil Tra i fattori che incidono sul debito ma non sull indebitamento netto hanno assunto particolare rilievo l incremento delle disponibilità liquide del Tesoro (0,5 punti

26 dismissioni immobiliari sono state pari a 1,0 miliardi (1,2 miliardi nel 2012), di alla cessione di immobili pubblici a un fondo immobiliare (Fondo investimenti per controllato dalla Cassa depositi e prestiti, perfezionata a dicembre per complessivi se alle regole statistiche, 0,3 miliardi L onere sono stati medio classificati del tra i prestiti). debito er interessi è scesa o, risentendo dell onere medio del al 4,0 per cento l paragrafo del carcato dei titoli pubù che compensato passività. settembre, con l entra- 2010, i flussi netti di a swap e forward rate ottoscritti dalle Ammihe non avranno più per interessi e sul diinistrazioni pubbliche ttati come operazioni o dei flussi generati da o favorevole (riducenressi e l indebitamento il Dal 2006 l efnel corso degli anni è Figura 13.2 Rendimento lordo dei BTP decennali, tasso medio lordo sui BOT e onere medio del debito (valori percentuali) '14 onere medio (1) rendimento lordo dei BTP benchmark decennali tasso medio lordo sui BOT (1) Rapporto fra la spesa per interessi e la consistenza media del debito

27 Saldi e debito della PA (mld euro) Voci Indebitamento netto Fabbisogno complessivo Dismissioni mobiliari Fabbisogno netto dism Debito Vita media residua debito (anni) 7,7 7,8 7,5 7,1 6,9 6,8 Fonte: Relazione Banca d Italia.

28 L aumento del rapporto debito/pil: 2012 L incidenza del debito delle PA sul prodotto è salita dal 120,8% al 127,0%. L incremento, che riflette quello del debito delle Amministrazioni centrali, è stato principalmente determinato dagli effetti dell ampio divario tra onere medio del debito e crescita nominale del PIL (6,5 punti) e dal sostegno finanziario ai paesi della UEM (1,9 punti) solo in parte compensati dall avanzo primario (2,5 punti).

29 L aumento del rapporto debito/pil: 2013 L incidenza del debito delle Amministrazioni pubbliche sul prodotto è salita dal 127,0% nel 2012 al 132,6; per circa un sesto, l aumento delle passività ha finanziato la riduzione dei debiti commerciali delle Amministrazioni pubbliche (non compresi nel debito pubblico, ad eccezione di quelli ceduti pro soluto agli intermediari finanziari). Escludendo il sostegno finanziario ai paesi della UEM, l aumento dell incidenza è stato di 4,8 punti; ha riflesso principalmente il divario tra l onere medio del debito e la crescita nominale del PIL (per 5,7 punti) e quello tra cassa e competenza (per 1,0), fattori solo in parte compensati dall avanzo primario (2,2 punti).

30 L aumento del rapporto debito/pil: 2014 Nel 2014 l incidenza del debito delle Amministrazioni pubbliche sul prodotto è aumentata di 3,6 punti percentuali, al 132,1 per cento. L incremento ha riflesso per 4,1 punti il divario tra l onere medio del debito e la crescita nominale del PIL (risentendo della sostanziale invarianza del prodotto nominale) e per 1,1 punti l impatto di fattori non considerati nel calcolo dell indebitamento netto; in senso opposto ha operato l avanzo primario (1,6 punti).

31 Le componenti del debito (% PIL) Voci Amministrazioni pubbliche 112,5 115,3 116,4 123,1 128,5 132,1 Amministrazioni centrali 108,8 111,8 113,3 119,6 125,7 129,6 Amministrazioni locali 7,6 7,5 7,4 7,3 7,0 6,3 Enti di previdenza 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Fonte: Relazione Banca d Italia.

32 L aumento del debito nominale: 2012 In termini nominali l aumento del debito è stato di 81,2 miliardi; esso è attribuibile al fabbisogno della PA (65,7 miliardi), all incremento delle disponibilità liquide del Tesoro (da 24,3 a 34,4 miliardi), e agli scarti di emissione su titoli (5,8 miliardi); l apprezzamento dell euro ha ridotto di 0,4 miliardi il controvalore delle passività in valuta. Nel 2012 le emissioni lorde sono ammontate a 481 miliardi.

33 L aumento del debito nominale: 2013 L aumento del debito in termini nominali (79,8 miliardi) è stato superiore al fabbisogno delle Amministrazioni pubbliche (77,0 miliardi) per l accumulo delle disponibilità liquide del Tesoro (da 34,4 a 37,6 miliardi); gli scarti di emissione su titoli hanno invece contenuto l incremento del debito per 0,5 miliardi. Il debito delle Amministrazioni locali si è ridotto da 115,1 a 108,5 miliardi, anche per effetto del calo (di 2,5 miliardi) dei debiti commerciali ceduti pro soluto agli intermediari finanziari; includendo anche le passività finanziarie verso le altre Amministrazioni pubbliche, il debito è invece aumentato di 6,2 miliardi, a 137,7. Nel 2013 le emissioni lorde complessive di titoli di Stato ammontavano a 472,3 miliardi, in linea con il valore del 2012.

34 La composizione del debito (mld euro) Voci Monete e depositi di cui: raccolta postale Titoli a breve termine Titoli a medio e lungo termine di cui: a cedola variabile Altre passività di cui: prestiti di IFM di cui: EFSF di cui: debiti comm. ceduti Fonte: Relazione Banca d Italia.

35 Un fabbisogno pubblico è negativo? Uno squilibrio tra entrate e uscite produce la necessità di accrescere l indebitamento. Gli interessi che ne conseguono si ripercuotono sulle generazioni future, la cui capacità di spesa corrente è compromessa. In astratto, un fabbisogno maggiore di zero può rispondere all esigenza di stabilizzare l attività economica in periodi recessivi e spalmare costi come quelli derivanti da eventi eccezionali. Pertanto, un fabbisogno maggiore di zero deve essere sostenibile, ovvero non ripetersi per lunghi periodi.

36 Il Trattato di Maastricht (1992) In base principio della sostenibilità del debito pubblico e dell assenza di squilibri macroeconomici, i parametri per l ingresso nell Unione monetaria furono stabiliti in: rapporto tra deficit pubblico e PIL non superiore al 3% rapporto tra debito pubblico e PIL non superiore al 60% (esenzione per Belgio e Italia) tasso d inflazione non superiore dell 1,5% rispetto ai tre paesi più virtuosi tasso d interesse a lungo termine non superiore del 2% rispetto ai tre paesi più virtuosi

37 Il Patto di stabilità e crescita (1997) Rende permanente tra gli aderenti alla UEM i principi di controllo delle politiche pubbliche di bilancio. Conferma i due principi del rapporto deficit/pil < 3% e debito/pil < 60% (o comunque, tendente al rientro sotto quella soglia). Stabilisce una serie di sanzioni in caso di mancata osservanza dei parametri (fino allo 0,5% del PIL). Ammorbidito nel 2005 e poi nel 2008.

38 Il Patto di bilancio europeo (2012) Approvato da 25 dei 27 membri della UE (eccetto UK e Repubblica Ceca); conosciuto anche come fiscal compact. Inasprimento dei principi del patto di stabilità, con il recepimento nelle normative nazionali di clausole: obbligo del perseguimento del pareggio di bilancio obbligo di non superamento della soglia di deficit strutturale dello 0,5% del PIL (1% se debito/pil < 60%) riduzione del rapporto debito/pil fino al 60% da conseguire un ventesimo all anno impegno a coordinare i piani di emissione del debito

39 Il rapporto deficit/pil (%) Voci Austria Belgio Danimarca Finlandia Francia Germania Giappone Grecia Irlanda Italia Olanda Portogallo Regno Unito Spagna Stati Uniti Svezia Svizzera Fonte: OECD.

40 Il rapporto debito/pil (%) Voci Austria Belgio Danimarca Finlandia Francia Germania Giappone Grecia Irlanda Italia Olanda Portogallo Regno Unito Spagna Stati Uniti Svezia Svizzera Fonte: OECD.

41 Come si riduce il rapporto debito/pil? Due sono gli elementi da considerare: l esistenza o meno di un avanzo primario (A) il rapporto tra interesse medio sul debito (r) e crescita nominale del PIL (g) ( ) D Y ( ) D Y = (1 + r g) t = 0 t ( ) D Y t 1 ( ) A = (r g) Y t ( ) A Y t ( ) D Y t 1

42 Dinamica del rapporto debito/pil In sostanza serve un avanzo primario (su PIL) sufficiente per coprire la differenza tra r e g. Casi possibili: 1. avanzo primario < 0 e g > r: il rapporto debito / PIL converge a un valore di stato stazionario; 2. avanzo primario < 0 e g < r: il rapporto debito / PIL cresce gradualmente allontanandosi dai valori di equilibrio; 3. avanzo primario > 0 e g < r: se l avanzo è adeguato, pur in presenza di una crescita del prodotto insufficiente il rapporto debito/pil si riduce; 4. avanzo primario > 0 e g > r: caso più favorevole, il rapporto debito/pil converge verso l equilibrio;

43 E il fiscal compact? Lasciare invariato il rapporto debito/pil, se superiore al 60%, non è più sufficiente; con il fiscal compact deve essere riportato alla soglia in un ventennio. Il vincolo diventa: ( ) (( ) ) D D = % Y t Y t 1 ( ) ( ) (( ) ) A D D = (r g) % Y t Y t 1 Y t 1 Esempio: con PIL = 1500, r = 4%, g = 3% e debito/pil = 1.30 mantenere costante il rapporto debito/pil implica un avanzo pari a circa 20 mld di euro; applicando il fiscal compact l avanzo richiesto passa a 72 mld di euro.