s Iv. Ct. ZG. Ripristino della sovranità cantonale su questioni elettorali. Modifica della Costituzione federale

Transcript

1 Nationalrat Conseil national Consiglio nazionale Cussegl naziunal s Iv. Ct. ZG. Ripristino della sovranità cantonale su questioni elettorali. Modifica della Costituzione federale s Iv. Ct. UR. Sovranità in materia elettorale Rapporto della Commissione delle istituzioni politiche del 15 gennaio 2016 Riunitasi il 5 novembre 2015, la Commissione delle istituzioni politiche (CIP) del Consiglio nazionale ha esaminato le iniziative depositate dai Cantoni di Zugo e di Uri rispettivamente il 28 marzo 2014 e il 7 luglio Le iniziative chiedono di modificare la Costituzione federale affinché i Cantoni siano liberi di definire il proprio diritto elettorale. Proposta della Commissione La Commissione propone, con 14 voti contro 9, di non dare seguito alle iniziative. La minoranza della Commissione (Pfister Gerhard, Amaudruz, Brand, Fehr Hans, Humbel, Miesch. Pantani, Romano, Rutz Gregor) propone di dare seguito alle iniziative. Relatori: Glättli (ted.), Moret (franc.) In nome della Commissione: Il presidente Heinz Brand Contenuto del rapporto: 1 Testo e motivazione 2 Stato dell'esame preliminare 3 Considerazioni della Commissione /14.316s/SPK--CIP

2 1 Testo e motivazione 1.1 Testo [14.307] Fondandosi sull'articolo 160 capoverso 1 della Costituzione federale, il cantone di Zugo presenta la seguente iniziativa: La Costituzione federale del 18 aprile 1999 (RS 101) va modificata in modo tale da lasciare liberi i cantoni di determinare il proprio diritto elettorale. [14.316] Fondandosi sull'articolo 160 capoverso 1 della Costituzione federale, il cantone di Uri presenta la seguente iniziativa: Occorre modificare la Costituzione federale in modo tale che i cantoni siano liberi di concepire il proprio diritto elettorale. 1.2 Motivazione [14.307] Il principio secondo cui il diritto federale prevale sul diritto cantonale è un principio giuridico del diritto federale ed è pertanto intrinsecamente legato alla forma dello Stato. Esso è iscritto implicitamente nell'articolo 3 della Costituzione che sancisce la sovranità dei cantoni fatte salve le competenze federali previste nel diritto costituzionale (messaggio del Consiglio federale concernente la revisione della Costituzione federale del 20 novembre 1996, FF 1997 I 1, qui 202). Inoltre anche l'articolo 49 della Costituzione sancisce il principio della preminenza e del rispetto del diritto federale. Questa disposizione garantisce l'unità interna e la coerenza dell'ordinamento giuridico svizzero, realizzando così aspetti basilari dello Stato di diritto e della certezza del diritto (Alexander Ruch, St. Galler Kommentar zu Art. 49 BV, Zurigo/San Gallo 2008, n. marg. 3 con altre indicazioni). Per l'elezione del Consiglio nazionale ogni cantone forma un circondario elettorale (art. 149 cpv. 3 della Costituzione). Dato che la popolazione viaria notevolemente da un cantone all'altro e, quindi, anche il numero di seggi loro attribuiti in Consiglio nazionale, i circondari elettorali sono fra loro molto diversi. Secondo la prassi consolidata anche i cantoni sono ampiamente liberi di organizzare il proprio sistema politico e la procedura d'elezione (cfr. DTF 136 I 376 consid. 4.1; DTF 136 I 352 consid. 2 con rinvii), cioè le elezioni e le votazioni devono tenere conto dell'articolo 34 della Costituzione. La constatazione che a livello cantonale esistono svariati sistemi per l'elezione dei legislativi mostra che anche in questo ambito i cantoni dispongono di una certa autonomia. Occorre comunque constatare che la recente giurisprudenza del Tribunale federale nell'ambito del diritto elettorale cantonale tende sempre più a limitare l'operato dei cantoni e a rendere impossibile la loro autonomia. Ma è proprio espressione di un federalismo effettivo accettare e consentire determinate differenze fra i cantoni. Non per niente la Costituzione impone alla Confederazione di tutelare l'autonomia dei Cantoni (art. 47 cpv. 1 della Costituzione). In virtù della Costituzione tutte le autorità federali, anche quelle giudiziarie, sono tenute a rispettare l'autonomia cantonale garantita costituzionalmente e quindi il federalismo. Una certa autonomia dei cantoni nel determinare il proprio diritto elettorale appare quindi evidente nel quadro dell'articolo 34 della Costituzione. Non si capisce perché non si debba accordare una certa autonomia ai cantoni che tengono in considerazione le particolarità regionali o le minoranze linguistiche: l'articolo 3 della Costituzione sancisce la sovranità dei cantoni per quanto non sia limitata dalla Costituzione. Anche 2

3 se garantisce i diritti politici, l'articolo 34 capoverso 2 della Costituzione è tuttavia formulato in senso generale in modo che la protezione costituzionale comprenda la libera formazione della volontà e l'espressione fedele del voto. Col tempo il Tribunale federale ne ha sviluppato una prassi focalizzandosi su aspetti fondamentali come la protezione del diritto di eleggere e di essere eletti, il principio della parità di trattamento o le pari opportunità. I principi valgono per le votazioni e per le elezioni. L'iniziativa cantonale non vuole mettere in discussione il collaudato sistema dello Stato federale, ma persegue una formulazione più precisa dell'articolo 34 della Costituzione e quindi una riaffermazione delle autonomie cantonali. Essa manifesta il proprio disaccordo nei confronti della giurisprudenza del Tribunale federale in materia di diritto elettorale cantonale. L'interpretazione estensiva che il Tribunale federale dà dell'articolo 34 della Costituzione è problematica anche perché alcune modifiche del diritto elettorale cantonale non seguono più la via della democrazia diretta, non essendo effettuate mediante gli strumenti politici nel rispetto delle decisioni della maggioranza. Direttive di tribunali nell'ambito del diritto elettorale cantonale sono facilmente percepite come ingerenze nella sovranità cantonale e suscitano conflitti politici e reazioni di difesa. L'iniziativa cantonale intende innanzitutto mandare un segnale affinché il Tribunale federale interpreti con cautela la Costituzione in questioni di diritto elettorale senza mettere in discussione il modello dello Stato federale della Confederazione svizzera. [14.316] Recentemente, sulla base di un ricorso, il Tribunale federale ha criticato il sistema elettorale dei parlamenti dei cantoni di Zugo, Nidvaldo e Svitto in cui vige il sistema proporzionale. Il Tribunale federale ha contestato il diverso peso che hanno i singoli voti nei piccoli circondari elettorali. Nei cantoni menzionati occorre ora trovare un sistema elettorale che rispetti la decisione del Tribunale federale. Nei comuni più grandi del cantone di Uri si vota con il sistema proporzionale e in quelli più piccoli con il sistema maggioritario. Non si esclude tuttavia che, su ricorso, anche il cantone di Uri potrebbe essere sollecitato ad adeguare o a cambiare il proprio sistema. Tuttavia, il cantone è molto soddisfatto del suo attuale sistema elettorale, dimostratosi finora valido, e non vuole che gliene venga imposto un altro. In base alla Costituzione tutte le autorità federali, anche quelle giudiziarie, sono tenute a rispettare l'autonomia dei cantoni garantita dalla Costituzione. Una certa autonomia dei Cantoni nell'ambito dell'articolo 34 della Costituzione è perciò naturale quando si tratta di determinare il diritto cantonale. Anche il Tribunale federale conferma, nella sua prassi, che i cantoni hanno ampio margine di manovra nel concepire il proprio sistema politico. L'articolo 39 capoverso 1 della Costituzione li obbliga unicamente ad assicurare che i diritti politici siano esercitati secondo forme repubblicane (rappresentative o democratiche). Per il Tribunale federale sia il sistema maggioritario sia il sistema proporzionale soddisfano in linea di principio questi requisiti costituzionali. Rappresentano tuttavia un impedimento alla concezione della procedura elettorale la libertà di voto iscritta nell'articolo 34 della Costituzione e il principio dell'uguaglianza giuridica di cui all'articolo 8 capoverso 1 della Costituzione che garantisce la parità di diritti politica. Ora, nella sua giurisprudenza più recente il Tribunale federale ha continuato a inasprire i requisiti posti ai sistemi elettorali. Mentre ancora fino a un paio di anni fa riteneva sufficienti deroghe per motivi oggettivi (storici, federalistici, culturali, linguistici, etnici o religiosi) che avessero lo scopo di proteggere delle minoranze o di salvaguardare un'identità territoriale specifica, storica e ancora viva, oggi il Tribunale federale non è più di questo avviso. Ciò limita sempre di più il raggio d'azione dei cantoni e ostacola le loro autonomie. È tuttavia espressione di un federalismo vissuto ammettere e rendere possibili certe differenziazioni tra i cantoni. Non a caso nella Costituzione federale è iscritto che la Confederazione ha l'obbligo di salvaguardare l'autonomia dei cantoni (art. 47 cpv. 1 della Costituzione). 3

4 Occorre ripristinare la sovranità dei cantoni in materia elettorale. A livello cantonale dev'essere il popolo a poter stabilire il proprio sistema elettorale. Con la presente iniziativa il cantone di Uri intende dare un segnale forte contro le limitazioni inadeguate imposte dal Tribunale federale ai cantoni quando si tratta di scegliere il loro sistema elettorale. La presente iniziativa cantonale è finalizzata perciò a trovare una formulazione più precisa dell'articolo 34 della Costituzione e a tornare quindi alle autonomie cantonali. È espressione del disaccordo con una giurisprudenza del Tribunale federale in materia di diritto elettorale cantonale. L'interpretazione estensiva dell'articolo 34 della Costituzione da parte del Tribunale federale è problematica anche perché oggi modifiche e concezioni di diritti elettorali cantonali non avvengono più per via democratica diretta o tramite procedura legislativa, bensì mediante direttive giudiziarie. È per questa ragione che occorre modificare la Costituzione federale in modo tale che i cantoni siano liberi di concepire il proprio diritto elettorale. 2 Stato dell'esame preliminare La Commissione delle istituzioni politiche (CIP) del Consiglio degli Stati ha dato seguito alle due iniziative il 23 giugno 2015 con 7 voti a 4. Nella seduta del 5 novembre 2015, la CIP del Consiglio nazionale ha pertanto dovuto decidere se aderire alla decisione della sua omologa oppure se proporre alla sua Camera di non dare seguito alle iniziative. 3 Considerazioni della Commissione La Commissione si è già occupata approfonditamente del diritto elettorale nei Cantoni due anni fa, quando aveva dovuto esprimersi sul conferimento della garanzia federale alla Costituzione del Cantone di Svitto. Al termine di accesi dibattiti in entrambe le Camere, il Parlamento rifiutò di conferire la garanzia al paragrafo 48 capoverso 3 della Costituzione del Cantone di Svitto (Boll. Uff N 187 segg. e 342 segg., Boll. Uff pag. 957 segg. e 2013 pag. 176 segg.). La disposizione prevedeva elezioni secondo il sistema proporzionale all interno dei circondari elettorali. Siccome i circondari erano definiti dai Comuni, nei Comuni piccoli il quorum per ottenere un seggio sarebbe stato ben al di sopra del limite del 10 per cento definito dal Tribunale federale (cfr. p. es. DTF 136 I 376). Con questo rifiuto, l Assemblea federale ha appoggiato la prassi del Tribunale federale secondo cui il sistema proporzionale, laddove sia previsto, deve essere attuato con coerenza. In altri termini occorre evitare che vengano designati «proporzionali» sistemi che di fatto sono maggioritari. Il rischio è di violare i principi che scaturiscono dagli articoli 34 e 8 della Costituzione federale, ad esempio il principio di uguaglianza in materia di diritto di voto. Per favorire l adozione del sistema proporzionale non è necessario creare circondari elettorali più grandi: grazie a meccanismi di compensazione fra quelli esistenti si può rinunciare a formare nuovi circondari che, dal punto di vista storico, non avrebbero ragion d essere. Ad esempio si possono costituire gruppi di circondari oppure prevedere una distribuzione centralizzata dei mandati secondo il metodo «doppio Pukelsheim». Recentemente diversi Cantoni hanno adeguato i loro sistemi elettorali ai requisiti fissati dal Tribunale federale, fra cui il Cantone di Zugo che ha optato per il «doppio Pukelsheim». Nei Cantoni si è quindi assistito a un evoluzione verso un applicazione più coerente dei principi alla base del sistema proporzionale. Sulla scorta di questa constatazione la Commissione ritiene poco sensato fare un passo nella direzione opposta. Occorre rammentare che i Cantoni dispongono ancora di un ampio margine di libertà nel definire il loro diritto elettorale. I sistemi maggioritari e misti sono tuttora possibili e l autonomia in materia di organizzazione è garantita nell ambito delle norme federali. 4

5 La minoranza della Commissione ritiene invece che l autonomia dei Cantoni in materia di organizzazione sia eccessivamente limitata dalla giurisprudenza del Tribunale federale. Le modifiche del diritto elettorale dovrebbero scaturire ed essere decise dai Cantoni anziché imposte dal Tribunale federale. In tal modo si terrebbe maggiormente conto delle peculiarità locali. La minoranza ritiene che la giurisprudenza del Tribunale abbia creato molta incertezza riguardo a quanto sia consentito dalla legge, incertezza che è stata ulteriormente alimentata da una nuova sentenza del Tribunale federale che mette in dubbio anche il sistema maggioritario (DTF 140 I 396). 5