CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE. La Sezione Regionale di controllo per il Piemonte, composta dai sigg.

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1 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE Delibera n. 414/2012/SRCPIE/PRSE La Sezione Regionale di controllo per il Piemonte, composta dai sigg. Magistrati: Dott. Mario PISCHEDDA Presidente f.f. Dott. Giancarlo ASTEGIANO Consigliere Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Primo Referendario relatore Dott. Walter BERRUTI Primo Referendario Dott.ssa Alessandra OLESSINA Primo Referendario Nell adunanza del giorno 28 novembre 2012; Vista la delibera della Sezione delle Autonomie, n. 10/AUT/2012/INPR, che ha approvato le lineeguida cui devono attenersi, ai sensi dell art. 1, commi 166 e 167, della Legge 23 dicembre 2005 n. 266 (Legge finanziaria per il 2006), gli Organi di revisione economico-finanziaria degli Enti locali nella predisposizione delle relazioni sul bilancio di previsione dell esercizio 2012 e sul rendiconto dell esercizio 2011 ed i relativi questionari; Vista la relazione sul bilancio di previsione per l'esercizio 2012, redatta dall Organo di revisione della Provincia di Torino, ai sensi del citato art. 1, commi 166 e seguenti, della Legge 23 dicembre 2005, n. 266; Vista la richiesta di deferimento del Magistrato istruttore; Vista l ordinanza con la quale il Presidente f.f. di questa Sezione di controllo ha convocato la Sezione per l odierna seduta; Pagina 1 di 10

2 Udito il Magistrato Istruttore Dott. Giuseppe Maria Mezzapesa; PREMESSO La legge n. 266 del 2005, all art. 1, commi 166, 167 e 168 prevede che, "ai fini della tutela dell'unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica", le Sezioni regionali di controllo, qualora accertino, anche sulla base delle relazioni trasmesse dagli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali (c. 166) "comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto, adottano specifica pronuncia e vigilano sull'adozione da parte dell'ente locale delle necessarie misure correttive e sul rispetto dei vincoli e limitazioni posti in caso di mancato rispetto delle regole del patto di stabilità interno". Questo controllo è stato valorizzato dal D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149, (il cui art. 6, comma 2, prescrive che, qualora dalle pronunce delle Sezioni regionali di controllo emergano comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata e irregolarità contabili o squilibri strutturali del bilancio dell'ente locale in grado di provocarne il dissesto finanziario e lo stesso Ente non abbia adottato le necessarie misure correttive, la Sezione regionale competente, accertato l'inadempimento, trasmetta gli atti al Prefetto e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica) e dal recentissimo D. L. 10 ottobre 2012 n. 174, in corso di conversione, che ha ulteriormente potenziato la vigilanza sull'adozione delle misure correttive. Giova precisare che si tratta di un controllo con funzione collaborativa, ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità, che ha la caratteristica, in una prospettiva non più statica (com era il tradizionale controllo di legalità-regolarità), ma dinamica, di finalizzare il confronto tra fattispecie e parametro normativo all'adozione di effettive misure correttive. La natura collaborativa del controllo è evidenziata dalla circostanza che è rimessa all Ente l adozione delle necessarie misure correttive; la (potenziata) vigilanza sulla loro adozione, da parte degli enti interessati, non fa venir Pagina 2 di 10

3 meno la natura collaborativa, trattandosi di attività indispensabile per l effettività del controllo, nettamente separata dall attività amministrativa degli enti (Corte Cost. 7 giugno 2007, n. 179 e 9 febbraio 2011, n. 37). La natura collaborativa del controllo in questione suggerisce di segnalare agli Enti anche irregolarità contabili non gravi o meri sintomi di precarietà, soprattutto se accompagnate e potenziate da irregolarità a queste connesse, o da sintomi di criticità o da difficoltà gestionali. In ogni caso, l Ente è tenuto a valutare le segnalazioni effettuate, avuto riguardo alle proprie specifiche condizioni, e alla possibilità che eventuali irregolarità o criticità siano già state superate a seguito, ad esempio, di specifiche misure già adottate. Va infine precisato che l'esame è limitato ai profili di criticità ed irregolarità segnalati nella delibera, sicché l assenza di uno specifico rilievo su altri profili non può essere considerata quale implicita valutazione positiva. CONSIDERATO Dall analisi della relazione sul bilancio di previsione per l'esercizio 2012, redatta ai sensi del sopra richiamato art. 1, commi 166 e segg., della Legge 23 dicembre 2005, n. 266, dall Organo di revisione della Provincia di Torino e dalla relativa istruttoria sono emerse le seguenti criticità: 1. Si è rilevato un alto livello di indebitamento dell Ente (518,4 milioni nel 2012; 510,1 milioni nel 2013; 518,5 milioni nel 2014) unitamente alla previsione di rilevanti oneri finanziari per ammortamento prestiti e rimborso degli stessi in crescita (nel 2012, 38,9 milioni euro; nel 2013, 39,9 milioni; nel 2014, 41,7 milioni). Una situazione critica, già rilevata nelle precedenti delibere di questa Sezione (da ultimo nella del. n. 248/2011 sul preventivo 2011 e nella del. n.255/2012 sul rendiconto 2010), resa ancora più grave dalla presenza di nove contratti derivati con previsioni fortemente negative sui saldi ed un valore di estinzione, alla data del 31 dicembre 2011, pari a - 57,4 milioni. Pagina 3 di 10

4 2. A fronte del quadro fortemente critico sopra rilevato, è apparsa incongrua la previsione di un incremento delle spese per investimenti (spese del titolo II per 90 milioni, a fronte di 45,6 milioni rendicontate nel 2011). 3. Non risulta adottato il programma di cui all art. 3, comma 55, della legge finanziaria 2008, da approvarsi dal Consiglio ai sensi dell'articolo 42, comma 2, del TUEL. 4. Si sono rilevate previsioni di sanzioni amministrative per violazione al codice della strada pari a euro), che sono apparse inattendibili non risultando indicati nel questionario accertamenti e riscossioni negli anni precedenti. Le suddette criticità sono state formalmente segnalate all'ente, invitandolo a fornire le proprie deduzioni ed ulteriori chiarimenti, che sono pervenuti con nota prot /12 del 13 novembre 2012, sottoscritta dal Sindaco e dall Organo di revisione. In sede di contraddittorio, inoltre, considerato che con gli artt. 6 e 16 del D.L. n. 95 del 6 luglio 2012, convertito dalla Legge 7 agosto 2012, n. 135, e con il d.l. 10 ottobre 2012 n. 174, in corso di conversione, sono state previste modifiche alla disciplina finanziaria applicabile agli Enti locali già nel corso dell esercizio 2012, si è invitato l Organo di revisione, nell esercizio delle sue funzioni, a verificare l attuazione da parte dell Ente delle previsioni contenute nei suddetti atti normativi, nonché la loro incidenza sugli equilibri di bilancio e sull osservanza del Patto di stabilità interno, segnalando alla Sezione le eventuali criticità. A riguardo non è stato comunicato nulla. Il Magistrato Istruttore, valutate le complessive risultanze dell attività istruttoria, ha ritenuto sussistenti i presupposti per l attivazione della procedura prevista dal comma 168 della sopracitata Legge n. 266/2005 ed ha chiesto al Presidente della Sezione di fissare apposita camera di consiglio per l esame collegiale della situazione. RITENUTO 1. Le precedenti delibere di questa Sezione, sopra richiamate, hanno già evidenziato le criticità connesse ad un alto livello di indebitamento dell Ente, aspetto su cui la Sezione ritiene opportuno anche in questa sede formulare delle segnalazioni all Ente, avuto riguardo ai dati emersi nella Pagina 4 di 10

5 relazione del revisore, riservandosi di effettuare invece in corso di esame sul rendiconto 2011 ulteriori approfondimenti sulle misure consequenziali dall Ente adottate su tutti gli altri aspetti nelle stesse delibere rilevati. Le previsioni pluriennali, come rappresentate nella relazione del revisore, sembrano evidenziare una riduzione dell indebitamento totale in ciascun esercizio del triennio , rispetto al 2011 (nel 2011, euro; nel 2012 euro; euro; nel 2013, euro; nel 2014, euro), quale effetto di variazioni determinate da devoluzioni di mutui (contratti con cassa depositi e prestiti ed istituti privati e di prestiti obbligazionari) e da un estinzione anticipata di debito per euro nel Quest ultima sarebbe consentita dalla destinazione a riduzione dell indebitamento, nel 2012, di una quota, di pari importo, del complessivo valore (pari a ,25 euro) previsto quale plusvalenza derivante da alienazione. A fronte della descritta situazione, gli oneri finanziari per ammortamento prestiti e rimborso degli stessi in conto capitale, rientrando comunque nei limiti di cui all art. 204 del TUEL, continuano ad incrementarsi (nel 2011, euro; nel 2012, euro; nel 2013, euro; nel 2014, euro), anche in ragione della previsione di nuovi prestiti, per importi complessivi limitati nel 2012 ( euro), ma considerevoli negli esercizi successivi ( euro, nel 2013 e euro, nel 2014). Su detti importi incidono in maniera esigua le devoluzioni (per 5,6 milioni nel 2012, 8,9 nel 2013 e 8,9 nel 2014). Si ritiene opportuno sottolineare come gli importi degli oneri finanziari sopra indicati siano stati indicati al netto del "rimborso di quota capitale di debiti pluriennali" sopra evidenziato e contabilizzati senza tenere conto degli oneri finanziari relativi agli swap. La situazione finanziaria dell Ente risulta infatti ulteriormente aggravata dall evoluzione degli strumenti finanziari derivati in essere. Si tratta di 9 contratti, di cui uno rinegoziato, che, fatta eccezione per quest ultimo, presentano previsioni fortemente negative sui saldi. Il valore complessivo di estinzione alla data del 31 dicembre 2012 è pari a ,66 euro. L esercizio di tale opzione inciderebbe in maniera rilevante sulle previsioni di bilancio. Sul complesso quadro appena descritto si rileva quanto segue. Pagina 5 di 10

6 1.1. L Ente dichiara di aver accentuato una politica già avviata negli esercizi precedenti, finalizzata al contenimento dell indebitamento attraverso l estinzione anticipata di indebitamento pregresso e il ricorso a devoluzioni di quota parte dei mutui. Sotto il primo profilo, in sede istruttoria, l Amministrazione non ha dato atto dell effettivo realizzo della plusvalenza, ma ha fornito un prospetto dal quale si evince il rispetto dei limiti di cui all art. 204 del TUEL, anche in caso di mancata riduzione del debito per estinzione anticipata. Restano pertanto perplessità per lo meno sul quantum della riduzione dell indebitamento prevista In merito alle devoluzioni di quota parte di mutui, l Ente ha precisato che conseguono ad economie realizzate principalmente a seguito di ribassi conseguiti in sede di gara. Sul punto la Sezione ritiene opportuno segnalare quanto già peraltro rilevato in altra sede per fattispecie analoghe (cfr. del. 327/2012). Le devoluzioni, come noto consistono nell'impiegare, totalmente o parzialmente, il finanziamento per la realizzazione di opere diverse da quelle per le quali era stato originariamente concesso e possono essere causate da economie conseguenti alla realizzazione dell opera principale, o dalla sua mancata realizzazione. Trattandosi del diverso utilizzo di un mutuo già in ammortamento la devoluzione non soggiace ai limiti previsti dall art. 204 del TUEL che si riferiscono espressamente ai nuovi mutui. Osserva tuttavia la Sezione che la riduzione del debito pubblico costituisce uno degli obiettivi primari del Paese, per il cui raggiungimento sono state emanate le numerose disposizioni restrittive della spesa pubblica, tra le quali l articolo 8, comma 1, della legge 12 novembre 2011, n. 183, che ha ridotto i limiti di indebitamento previsti dall'art. 204 ed ancor più recentemente l'art. 8 c. 3 del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, in corso di conversione, il quale prevede che per i comuni soggetti al patto di stabilità qual è l'ente in questione non si applica la riduzione del fondo sperimentale di riequilibrio ed il relativo importo è utilizzato esclusivamente per l'estinzione anticipata del debito. Ciò comporta che la devoluzione, essendo un'operazione alternativa alla riduzione del finanziamento, costituisce dal punto di vista economico un nuovo mutuo e non può essere disposta per eludere gli stringenti limiti stabiliti dal citato art 204 TUEL. In ogni caso, canoni di sana gestione finanziaria impongono che l'ente prima di procedere alla devoluzione valuti non solo la convenienza economica dell'operazione, ma anche la compatibilità con i limiti di indebitamento e la sostenibilità dello stesso nel lungo periodo. Pagina 6 di 10

7 1.3. Con riguardo agli strumenti finanziari derivati in essere, l Ente dichiara di avere un fondo oscillazione tassi swap che ammonta ad euro ,00, (superiore rispetto all ammontare positivo rilevato) che dovrebbe essere ulteriormente incrementato in sede di assestamento al bilancio di previsione Si osserva tuttavia che, allo stato, i flussi negativi superano i flussi positivi e il fondo oscillazione swap non risulta sufficiente a coprire il saldo negativo dei flussi dei contratti swap in essere, come previsto per il 2013 e il Non sembra pertanto conforme a criteri prudenziali la destinazione ad investimenti, piuttosto che a garanzia di rischi futuri, della differenza positiva relativa al triennio , registrata per il contratto swap dexia 3 rinegoziato. L Ente dichiara che i documenti programmatici prevedono gli occorrenti stanziamenti di bilancio per la copertura finanziaria del saldo fra flussi positivi e negativi del medesimo triennio, nel rispetto del principio di universalità del bilancio. Al riguardo non può non osservarsi come i richiamati documenti, in quanto approvati in data 24 aprile 2012 non abbiano tenuto conto dei tagli subiti dall Ente a seguito dell entrata in vigore del d.l. 95/2012 convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, peraltro modificata dal d.l. 10 ottobre 2012 n. 174, in corso di conversione, sulla cui attuazione l Ente non ha fornito alcun elemento Infine, in considerazione del quadro complessivo delineato, si muovono perplessità in merito alla previsione di ulteriori nuovi prestiti nel triennio che incidono su un livello di indebitamento già elevato e su oneri finanziari per ammortamento prestiti e rimborso degli stessi in conto capitale, già cospicui ed in incremento. Ciò, nonostante risultino rispettati i limiti di cui all art. 204 del TUEL. In particolare, per l anno 2014, si rileva che, qualora la prevista riduzione di interessi passivi per ,78 euro non dovesse realizzarsi, anche solo in parte, si sforerebbe il limite in parola. Ma soprattutto, occorre tener conto che agli importi relativi agli oneri per operazioni finanziarie si vanno ad aggiungere quelli relativi alle operazioni di indebitamento aggravando la situazione degli oneri in qualche modo riconducibili all indebitamento. In conclusione, si evidenzia un quadro complessivo che fa sorgere perplessità in ordine alla sostenibilità da parte dell Ente, negli esercizi successivi, del forte indebitamento previsto. Pagina 7 di 10

8 2. A fronte del quadro fortemente critico sopra rilevato, è apparsa incongrua la previsione di un incremento delle spese per investimenti (spese del titolo II per 90 milioni, a fronte di 45,6 milioni rendicontate nel 2011). Tale circostanza appare anche non conforme ai rilievi espressi da questa Sezione nella delibera 255/2012 sul rendiconto 2010, in particolare in merito all invito ad adeguarsi alla disciplina introdotta dal legislatore all art. 9 del d.l. n. 78/2009 convertito in legge 3/8/2009 n.112, adottando misure dirette ad assicurare un equilibrio tra l esigenza di garantire la tempestività dei pagamenti ed il rispetto del patto di stabilità. In tale sede, infatti, l Ente aveva dichiarato, in sede di contraddittorio, che nel bilancio di previsione 2012 si sarebbero previsti minori interventi afferenti al titolo II della spesa, finanziati con modalità di pagamento non rilevanti ai fini del patto di stabilità. Quanto alle previsioni, in sede istruttoria l Ente ha elencato per ogni intervento le entrate che lo finanziano e ha precisato la rilevanza ai fini del patto sia dell entrata che della spesa. Risulta che, su euro, euro rilevano ai fini del patto di stabilità, sia per le entrate che per le spese, mentre euro rilevano solo per le spese e euro non rilevano affatto. L Ente inoltre ha dichiarato che, essendo la concreta possibilità di realizzo di tali spese di investimento di molto inferiore rispetto allo stanziamento del titolo II, in sede di assestamento generale di bilancio quest ultimo verrà ridotto a euro. Per quanto attiene ai pagamenti 2012 delle spese in conto capitale, l Ente dichiara di prevedere, entro la fine del 2012, mandati per un ammontare complessivo (che sembrano riferirsi riferiti tanto alla gestione di competenza che alla gestione dei residui) pari a euro che, confrontati con gli stanziamenti di competenza ( euro) e con l ammontare dei residui passivi del titolo II al ( ,50 euro dato risultante dal SIRTEL), appaiono comunque modesti. Peraltro, dal rendiconto 2010, si rileva che, i residui del titolo II anteriori al 2007 ammontano a euro, e rappresentano circa il 72% dell ammontare totale dei residui in conto capitale al Il considerevole peso dei residui con anzianità superiore a 5 anni lascia ipotizzare che la loro formazione non sia del tutto giustificabile con il necessario raccordo tra tempistiche di pagamento ed incasso dei correlati contributi regionali, quindi con il versamento delle spettanze su presentazione degli stati di avanzamento lavori. Resta dunque Pagina 8 di 10

9 confermato quanto rilevato con l esame sul rendiconto 2010 in merito alle criticità nella gestione dei pagamenti ai fini del rispetto del patto di stabilità. Si ribadisce dunque quanto già a suo tempo segnalato in ordine alla necessità di adottare misure dirette ad assicurare un equilibrio tra l esigenza di garantire la tempestività dei pagamenti ed il rispetto del patto di stabilità. 3. La rilevata mancata adozione del programma di cui all art. 3, comma 55, della legge 244/2007, da approvarsi dal Consiglio ai sensi dell'articolo 42, comma 2, del TUEL, risulta incongrua con la previsione di spese per incarichi di collaborazione autonoma la cui attribuzione presuppone la necessaria programmazione secondo le previsioni citate. Nella relazione del revisore viene precisato che l'ente sta definendo il programma relativo agli incarichi di collaborazione da adottarsi entro il mese di ottobre. Successivamente, in sede istruttoria si è comunicata l adozione con deliberazione della Giunta Provinciale, sottoposta al Consiglio per la definitiva approvazione. Si tratta di un inadempimento già rilevato nel preventivo 2011, ed in tale sede si era chiarito come, fatta eccezione per le attività istituzionali stabilite dalla legge a seguito della modifica legislativa intervenuta con la Legge n. 133/2008, permanga, in tutti gli altri casi, la necessità dell approvazione di un Programma da parte del Consiglio, che deve previamente fissare i criteri ai quali la Giunta dovrà attenersi. Si sottolinea quindi l obbligo di porre in essere tale adempimento e la necessità che questo avvenga ad inizio dell esercizio. L Ente ha assicurato che non mancherà di assumere con ogni tempestività l atto di programmazione dal prossimo esercizio. 4. In merito alle entrate da sanzioni amministrative per violazione codice della strada l Ente riferisce che fornirà i dati relativi all accertato e riscosso nel 2011 in sede di rendiconto. Si rileva in ogni caso l inattendibilità dell importo previsto per il 2012 ( euro) tenuto conto che, dai dati forniti in istruttoria l accertato, interamente incassato, al momento della comunicazione della seconda istruttoria sopra richiamata, è pari a ,25 euro e che non risultano incassi dei residui attivi. Si richiama pertanto l Ente a tener conto di quanto evidenziato in sede di assestamento. Si constata anche come le entrate in parola risultino destinate a spesa ordinaria ripetitiva, si ribadisce pertanto la particolare attenzione che va prestata alla destinazione delle Pagina 9 di 10

10 entrate a carattere non ripetitivo, dovendo le stesse essere finalizzate a spese di investimento, ovvero a spese correnti di carattere straordinario (punto 20, principio contabile n. 2 gestione nel sistema del bilancio). P.Q.M. la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Piemonte invita l Ente: - ad assumere le dovute cautele nella gestione dell indebitamento, nel rispetto del principio della sana gestione finanziaria; - a dare piena attuazione alle disposizioni di cui all art. 3, comma 55, della legge finanziaria 2008, ai sensi dell'articolo 42, comma 2, del TUEL; - a valutare più compiutamente l attendibilità delle previsioni di bilancio; - ad adottare criteri di prudenza nell accertamento e nella gestione delle entrate non ripetitive; - a dare adempimento alle previsioni di cui al D.L. n. 95 del 6 luglio 2012, convertito dalla Legge 7 agosto 2012, n. 135 e al D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, in corso di conversione. Dispone che la presente deliberazione sia comunicata al Consiglio provinciale nella persona del suo Presidente, al Presidente, nonché all Organo di revisione economico-finanziaria della Provincia di Torino. Così deliberato in Torino nell adunanza del giorno 28 novembre IL RELATORE F.to (Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA) IL PRESIDENTE F.F. F.to (Dott. Mario PISCHEDDA) Depositata in Segreteria il 28/11/2012 Il Funzionario preposto F.to (Dott. Federico SOLA) Pagina 10 di 10