Funzioni e competenze dell Ispettorato Nazionale del Lavoro

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1 Articolo pubblicato sul numero del 06/03/2017 Funzioni e competenze dell Ispettorato Nazionale del Lavoro di Gesuele Bellini Il focus sull azione ispettiva e sull attività di conciliazione dell INL, che dal 1 gennaio 2017 ha assunto le competenze Direzione Generale dell Attività Ispettiva del Ministero del Lavoro e della Politiche Sociali, in attuazione delle disposizioni previste dal cd. Jobs Act. Lavoro : Rapporto di lavoro : Ispezioni sul lavoro D.Lgs. n. 149 del 2015, art. 2 D.Lgs. n. 149 del 2015, art. 7 D.L. n. 463 del 1983, art. 3 D.Lgs. n. 124 del 2004, art. 6 D.Lgs. n. 124 del 2004, art. 8 D.Lgs. n. 124 del 2004, art. 13 Il Jobs Act, come noto, ha fatto proprio l indirizzo generale del Governo, volto ad un processo di centralizzazione tendente a una redistribuzione di competenze fra Stato e Regioni, a tutto favore dello Stato. Il processo è evidente visto che ha interessato alcuni istituti che costituiscono punti nevralgici essenziali dell ordinamento pubblico statale e tra questi in tema di presenza pubblica sul mercato del lavoro l Ispettorato nazionale del lavoro, che, secondo il D.Lgs. n. 149/2015, integra il complesso dei servizi ispettivi, del Ministero del lavoro, dell INPS e dell INAIL. Sotto il profilo sostanziale l ispettorato si configura in un agenzia, ai sensi dell art. 8, D.Lgs. n. 300/1999, istituita in base al D.Lgs. n. 149 dal 14 settembre Precisamente nasce come agenzia unica per le ispezioni del lavoro, ossia come soggetto pubblico che assume in sé tutte le funzioni di vigilanza in materia di lavoro, previdenza sociale e assicurativa in materia infortunistica, già esercitare dagli ispettori del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dell INPS e dell INAIL. Il legislatore con l istituzione di tale struttura ha voluto così adottare inizialmente misure di coordinamento fra ispettori del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, INPS e INAIL, per arrivare successivamente alla definitiva integrazione in un unica struttura dei relativi servizi ispettivi, prevedendo anche strumenti e forme di coordinamento con quelli delle aziende sanitarie locali e delle agenzie regionali per la protezione ambientale. pagina 1 di

2 Struttura L ispettorato, che ha sede centrale in Roma ed un limite massimo di 80 sedi territoriali, è dotato di autonomia organizzativa e contabile; è sottoposto alla vigilanza del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, nonché al controllo della Corte dei conti. Il personale dell Ispettorato, alla data di inizio operatività, è pari a unità divise in diverse qualifiche L organizzazione dell Ispettorato, a norma del D.P.C.M. 23 gennaio 2016 comprende il Direttore, denominato Capo dell Ispettorato, il Collegio dei Revisori, il Consiglio d Amministrazione, il Comitato operativo. Esso si avvale dell Organismo indipendente di valutazione della performance e del Comitato unico di garanzia per le pari opportunità del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Presso la Direzione Generale, con sede in Roma, sono costituite le strutture di vertice della Direzione centrale vigilanza, affari legali e contenzioso, della Direzione centrale risorse umane, bilancio e affari generali e vi opera il Comando Carabinieri per la tutela del lavoro, i cui Nuclei (N.I.L.) sono assegnati ad articolazione territoriale dell INL, con dipendenza funzionale dal Direttore di sede, che ha il compito di dettare le linee di condotta e i programmi ispettivi periodici per l attività di vigilanza svolta dall Arma in coordinamento con l Ispettorato. La competenza dei militari dell Arma, a differenza di quella del personale ispettivo civile, si estende ad ogni ambito previsto dal Testo Unico in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro. L articolazione territoriale si scompone negli Ispettorati Interregionali, che sono in numero di quattro: Ispettorato interterritoriale di Milano, che sovraintende agli Ispettorati territoriali delle regioni Lombardia, Piemonte, Valle d Aosta e Liguria; Ispettorato interterritoriale di Venezia, che sovraintende agli Ispettorati territoriali delle regioni Veneto, Friuli Venezia Giulia, Emilia-Romagna e Marche; Ispettorato interterritoriale di Roma, che sovraintende agli Ispettorati territoriali delle regioni Lazio, Toscana, Umbria, Abruzzo e Sardegna; Ispettorato interterritoriale di Napoli, che sovraintende agli Ispettorati territoriali delle regioni Campania, Molise, Basilicata, Puglia e Calabria. Non sono costituiti Ispettorati nelle regioni a statuto speciale del Trentino Alto Adige e della Sicilia, in quanto i relativi statuti autonomi prevedono che la competenza in materia sia attribuita alle rispettive regioni. Dotazione organica e funzioni La dotazione organica dell Ispettorato, ripartite tra le diverse qualifiche, dirigenziali e non, è definita con i decreti di organizzazione in misura comunque non superiore a 6357 unità. Nella dotazione organica sono comunque previste due posizioni di livello dirigenziale generale e 88 posizioni dirigenziali di livello non generale (i cui titolari saranno individuati nell ambito del personale dirigenziale già in servizio presso le sedi centrali e territoriali del Ministero del lavoro e delle politiche sociali) nonché un ulteriore numero di unità di personale tale da ricomprendere pagina 2 di

3 quello già in servizio presso le direzioni interregionali e territoriali del lavoro e la direzione generale per l attività ispettiva del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Si prevede inoltre il trasferimento presso la sede centrale e le sedi territoriali di Roma dell Ispettorato del personale ispettivo in sevizio presso le sedi centrali del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, fatta salva la possibilità di rimanere, a domanda, nei ruoli dello stesso Ministero con inquadramento nei corrispondenti profili amministrativi. Il personale ispettivo già appartenente all INPS e all INAIL inizialmente viene inserito in un ruolo provvisorio ad esaurimento dei predetti Istituti con il mantenimento del trattamento economico e normativo in vigore e sarà sottoposto all esclusiva dipendenza funzionale dell Ispettorato. Saranno i D.P.C.M. di cui all art. 5 a dettare le modalità di esercizio dell attività ispettiva in regime di dipendenza funzionale. Inoltre, a partire dal 2017 la dotazione organica dell Ispettorato sarà incrementata, ogni 3 anni, di un numero di unità di personale ispettivo pari all 80% del personale cessato dal servizio. Per la Regione Sicilia e le Province autonome di Trento e Bolzano è previsto che l Ispettorato provveda alla stipulazione di appositi protocolli d intesa tesi ad assicurare l uniformità di svolgimento dell attività di vigilanza ed evitare sovrapposizione di interventi ispettivi. Funzioni Le funzioni dell Ispettorato nazionale del lavoro nonché le sue attribuzioni sono quelle previste dall art. 2, D.Lgs. n. 149/2015. Segnatamente, le funzioni e attribuzioni ad esso riconosciute consistono, ai sensi dell art. 2, comma 2, nell esercizio e nel coordinamento, sulla base di direttive emanate dal Ministro del lavoro, della vigilanza in materia di lavoro, contribuzione e assicurazione obbligatoria, legislazione sociale, ivi compresa la vigilanza su salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, quest ultima nei limiti delle competenze già attribuite al personale ispettivo del Ministero del lavoro e delle politiche sociali ai sensi del D.Lgs. n. 81/2008 (lett. a). L agenzia provvederà ad emanare circolari interpretative e direttive operative volte ad uniformare l attività di tutto il personale ispettivo (lett. b), di cui è chiamata a curare altresì la formazione e l aggiornamento professionale (lett. d), anche avvalendosi delle risorse a ciò finalizzate trasferite dal Ministero del lavoro, dall INPS e dall INAIL (art. 8, comma 1). Rientrano ancora nei suoi poteri gli accertamenti sul riconoscimento del diritto alle prestazioni per gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali (lett. a), così come sopravvivrà la vigilanza sui rapporti di lavoro nel settore dei trasporti su strada (lett. f), mentre resta ferma la competenza delle Asl e delle Arpa, con i cui servizi ispettivi dovrà coordinarsi (lett. m). Il che impedisce evidentemente di considerare l Ispettorato come l unico soggetto titolare, a regime, della generalità dei controlli in materia di lavoro e legislazione sociale. Proprio per questo, al fine di evitare possibili sovrapposizioni, ogni altro organo di vigilanza che svolge accertamenti nella stessa materia sarà tenuto a raccordarsi con le sue sedi (art. 11, comma 6). pagina 3 di

4 Il coordinamento tra strutture ispettive viene realizzato anche attraverso l esplicita previsione, in capo ad INPS, INAIL ed Agenzia delle entrate, dell obbligo la cui inosservanza configura una forma di responsabilità dirigenziale di mettere a disposizione dell Ispettorato dati e informazioni utili alla programmazione e all esercizio dell azione di vigilanza e di difesa in giudizio (art. 11, comma 5), così da orientarne l operato verso soggetti ad alto rischio di elusione. I funzionari dei servizi ispettivi dell INAIL e dell INPS confluiscono nel ruolo particolare previsto dall art. 7 del D.Lgs. n. 149/2015, ma conservano il rapporto di lavoro subordinato con i rispettivi enti autonomi di appartenenza, dai quali dipendono sia dal punto di vista funzionale sia dal punto di vista del trattamento economico-contrattuale, in base a quanto previsto dal Contratto collettivo nazionale del comparto enti pubblici non economici. In aggiunta ai poteri e alle prerogative già possedute, i funzionari ispettivi dei due enti pubblici, assumono la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria (in precedenza non spettante) con l acquisizione di tutti i poteri già conferiti agli ispettori ministeriali, in modo da assicurare omogeneità all attività di vigilanza, Funzioni ispettive Per rendere possibile l esercizio unificato dell attività di vigilanza, il legislatore ha dovuto espressamente disciplinare, all art. 7, D.Lgs. n. 149/2015, i poteri e le modalità di gestione del personale ispettivo appartenente agli Istituti di previdenza, che, fino ad ora, erano titolari di autonome competenze in materia di vigilanza. In particolare, l art. 1 prevede espressamente che, al fine di assicurare l omogeneità operativa di tutto il personale che si occupa di vigilanza in materia di lavoro, ai funzionari ispettivi dell INPS e dell INAIL vengano attribuiti i poteri ispettivi già assegnati al personale ispettivo del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, ivi compresa la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria. La disciplina di riferimento si trova nell art. 3, D.L. n. 463/1983, convertito in legge n. 638/1983, il quale riconosce a questi ultimi il potere di accesso ai luoghi di lavoro, dopo essersi debitamente qualificati, per l esame di tutta la documentazione avente pertinenza diretta e indiretta con l assolvimento di obblighi contributivi e l erogazione di prestazioni e quello di assumere dichiarazioni e notizie da parte dei lavoratori, dei datori di lavoro e delle rappresentanze sindacali sempre inerenti i rapporti di lavoro e il rapporto assicurativo con l Istituto di previdenza. Ulteriori disposizioni in materia si ritrovano nel D.Lgs. n. 124/2004, il quale, all art. 8, comma 5, attribuisce anche agli Enti previdenziali, mediante il proprio personale ispettivo, la possibilità di esercitare sia attività di prevenzione e promozione, presso i datori di lavoro, su questioni di ordine generale riguardanti la normativa lavoristica e previdenziale e le relative novità, sia attività di informazione in merito alle modalità per una corretta applicazione della suddetta normativa, da fornirsi nel corso dell attività di vigilanza, a patto che non emergano ipotesi di illecito penale o amministrativo. Lo stesso decreto, all art. 13, attribuisce al personale in esame, per le inadempienze da esso rilevate in materia previdenziale e contributiva, il potere di diffida ed estende le disposizioni in tema di verbalizzazione unica. pagina 4 di

5 Al contempo, tale disciplina all art. 6, comma 3, esclude espressamente la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria, con ciò precludendo agli ispettori previdenziali tutta l attività di accertamento prevista dal codice di procedura penale, e non prevede la competenza in materia di conciliazione monocratica e diffida accertativa, due strumenti tipici degli ispettori del lavoro introdotti per la prima volta nel nostro ordinamento dal D.Lgs. n. 124/2004, con il preciso compito di consentire l estinzione dell ispezione in maniera agevolata con l utilizzo di strumenti alternativi alla contestazione dell illecito amministrativo. Altro potere sinora precluso e riservato agli ispettori del lavoro è quello di adozione del provvedimento di sospensione dell attività imprenditoriale di cui all art. 14, D.Lgs. n. 81/2008, che si sostanzia in un ordine di interruzione dell attività dell azienda ispezionata nel caso di impiego di personale in nero in misura pari o superiore al 20% del totale dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro. Gli ispettori degli Enti Previdenziali, nell ambito dell attività istituzionale espletata, rivestono la qualifica di Ufficiali di Polizia Giudiziaria con poteri differenti rispetto ai colleghi del Ministero del Lavoro. Relativamente ai poteri procedurali dell ispettore del lavoro, fermo restando quello di accesso in tutti i luoghi di lavoro (D.P.R. n. 520/1955) e il potere di accertamento, gli ulteriori poteri conferiti al personale ispettivo del Ministero del lavoro possono essere conglobati in ambito amministrativo e in ambito penale precisando che taluni poteri sono estesi anche al personale ispettivo appartenente ad altri Organi di vigilanza. Nell ambito amministrativo sono compresi il potere di riqualificazione (art. 7, D.Lgs. n. 124/2004), il potere sanzionatorio attraverso la contestazione/notifica di illecito amministrativo (art. 14, legge n. 689/1981), il potere di conciliazione in sede di conciliazione monocratica (art. 11, D.Lgs. n. 24/2004), il potere di diffida accertativa per crediti patrimoniali (art. 12, D.Lgs. n. 124/2004), il potere di diffida obbligatoria (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004), il potere di disposizione (art. 14, D.Lgs. n. 124/2004), Il potere di sospensione dell attività imprenditoriale (art. 14, D.Lgs. n. 81/2008), il potere di inchiesta amministrativa sugli infortuni sul lavoro (art. 236, D.Lgs. n. 51/1998). Altre funzioni non ispettive: l attività di conciliazione Tra le altre funzioni non ispettive riveste un ruolo di primordine l attività di conciliazione. Questa veniva svolta dalla Direzione territoriale del lavoro (DTL) con competenza in ambito provinciale del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, che aveva sostituito la vecchia Direzione provinciale del lavoro, istituita con la L. 24 dicembre 1993, n. 538 (legge Finanziaria per l anno 1994). A seguito dell istituzione dell Ispettorato nazionale del lavoro ai sensi del D.Lgs. n. 149/2015 le DTL sono state soppresse e le relative funzioni sono attualmente svolte dagli Ispettorati territoriali del lavoro, che sono strutture periferiche il cui indirizzo e coordinamento afferisce alla Direzione Generale per le Attività Territoriali, in raccordo con le direzioni generali competenti per materia. Tuttavia tra le funzioni attribuite al neo costituito Ispettorato Nazionale del lavoro sono pagina 5 di

6 esplicitamente menzionate quelle ispettive (di cui si è trattato prima) non si rileva alcun riferimento alle altre funzioni tra cui quelle in tema di conciliazione di cui all art. 410 c.p.c., L assenza di richiami espliciti a tali funzioni nei testi normativi (D.Lgs. n. 149/2015, istitutivo dell Ispettorato nazionale del lavoro e D.P.R. n. 109/2016 di approvazione dello Statuto dell INL), pone alcune incertezze sulla competenza del nuovo Ente ad essere sede delle commissioni di conciliazioni in cui, per legge, vanno esperiti i tentativi obbligatori di conciliazione, tra cui quello propedeutico alle risoluzioni per giustificato motivo oggettivo e, più in generale, ogni accordo transattivo con i lavoratori ai sensi dell art c.c. Incertezza che non può essere certo colmata con un provvedimento di delega di secondo grado posto che le funzioni statali possono essere trasferite ad un ente di altra natura solo per disposizione di legge. Dunque, se si accertasse tale condizione, cioè che in capo all Ispettorato non sussiste la competenza, atteso che non può sussistere in capo alle DTL poiché sono state soppresse e nemmeno al Ministero del lavoro che non presenta più articolazioni dirette sul territorio, ciò metterebbe a rischio la legittimità delle attività conciliative comunque svolte a decorrere dal 1 gennaio 2017 dall INL tramite le sue sedi territoriali. Al riguardo, va rilevato come la stessa Commissione della Camera ha formulato delle osservazioni che sono state accolte con riferimento alle disposizioni di cui all art. 6, commi 2 e 6, lett. a), e all art. 10, in cui si è chiesto di valutare l esigenza di chiarire in modo univoco se l Ispettorato sarà chiamato a svolgere le funzioni attualmente attribuite alle Direzioni interregionali e territoriali del lavoro dagli artt. 15 e 16 del regolamento di organizzazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali di cui al D.P.C.M. 14 febbraio 2014, n. 121, e non ricomprese tra le attribuzioni di cui all art. 2, comma 2, dello schema, con particolare riferimento a quelle in materia di conciliazione nelle controversie di lavoro e di certificazione dei rapporti di lavoro. In ogni caso ad oggi non risulta esservi alcun chiarimento in merito né dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, né dall INL nelle prime circolari da esso pubblicate, e quindi si spera che, in tempi brevi, possa pervenire un provvedimento che faccia chiarezza sul punto ed espliciti la competenza in materia di conciliazione, prima attribuita alla Direzione territoriale del lavoro, all attuale INL. Nelle more e nell ottica di una maggior prudenza, sarebbe opportuno, formalizzare eventuali accordi sindacali presso le altre sedi cd. protette per evitare di vanificare le stesse per una potenziale sopraggiunta dichiarazione di illegittimità. Criticità in tema di figure professionali Una delle prime perplessità manifestate direttamente dal personale interessato è la reale unificazione del corpo ispettivo (Min. Lavoro, INPS, INAIL), dal momento che pur svolgendo le stesse mansioni e disponendo dei medesimi poteri, godrà di un trattamento economico e normativo differente a seconda dell ente di provenienza. A tale disomogeneità si aggiunge, infine, la difficoltà di gestire ispettori, in particolare quelli degli pagina 6 di

7 istituti previdenziali non organicamente dipendenti dalla nuova agenzia. Al riguardo, nell ottica di individuare risorse e percorsi che consentono il miglioramento dei servizi, il 15 febbraio 2017 è stato sottoscritto un protocollo con il Direttore generale dell Agenzia - Ispettorato Nazionale del Lavoro, per istituire un tavolo di confronto permanente per affrontare le criticità tese alla ricerca delle possibili soluzioni che garantiscano la piena operatività dell Agenzia. Tra gli altri elementi concordati si prevede di migliorare i servizi erogati ed i trattamenti economici garantiti al personale. Si stabilisce, inoltre, di approfondire le problematiche tecniche, giuridiche ed organizzative dell Agenzia in un apposito tavolo costituito dalle parti sociali e da rappresentanti dell Agenzia, dell INPS e dell INAIL, nonché di avviare la contrattazione integrativa su progetti economici, nuovi profili professionali, riqualificazione del personale, formazione ed orario di lavoro e valorizzare tutte le professionalità esistenti garantendo, altresì, idonei percorsi formativi finalizzati, tra l altro, ad uniformare le competenze degli ispettori. Si tratta certamente di un punto di partenza il cui risultato da perseguire, sicuramente molto impegnativo, dovrà essere una piena ed efficace operatività dell Agenzia in linea con le esigenze dei cittadini e con le aspettative professionali del personale che vi opera. pagina 7 di