Terre, rocce e materiali di scavo: riutilizzo, abbandono e il problema del recupero del territorio Raffaella Quitadamo Milano, Sala Congressi via Corridoni, 16 16 dicembre 2013
1.Introduzione Sommario 2. Le nozioni di recupero e di cessazione della qualifica di rifiuto 3. Art. 184-ter -criteri specifici- metodi di adozione 4. La focalizzazione: disciplina di dettaglio relativa al recupero dei rifiuti inerti 5. Profili problematici 6. I diversi punti di vista: Ministero, Regione Lombardia, operatori 7. La posizione del Giudice Amministrativo: come applicarla 8. Conclusione
1. Introduzione Normativa a tratti nebulosa e dai contenuti non sempre nitidi (estratto da ordinanza TAR Milano 16 Settembre 2013)
2. Le nozioni di recupero e di cessazione della qualifica di rifiuto Recupero obiettivo principale è che i rifiuti possano svolgere una funzione utile, sostituendosi all uso di altri materiali che avrebbero dovuto essere utilizzati per svolgere tale funzione, il che consente di preservare le risorse naturali (sentenza 27 febbraio 2002, causa C- 6/00, pagg. 68-69)
2. Le nozioni di recupero e di cessazione della qualifica di rifiuto Recupero La ricostruzione del recupero in termini di «funzione utile» non ha comunque nulla a che vedere con le conseguenze sull ambiente che le operazioni di recupero possono di per se produrre
2. Le nozioni di recupero e di cessazione della qualifica di rifiuto Cessazione della qualifica di rifiuto Definizione introdotta con il D. Lgs. N. 205/2010 in accordo allo spirito riformatore della recepita direttiva 98/2008/CE
2. Le nozioni di recupero e di cessazione della qualifica di rifiuto Cessazione della qualifica di rifiuto Un rifiuto cessa di essere tale, quando è stato sottoposto a un operazione di recupero, incluso il riciclaggio e la preparazione per il riutilizzo e soddisfi i criteri specifici, da adottare nel rispetto delle seguenti condizioni: a) la sostanza o l oggetto è comunemente utilizzato per scopi specifici; b) esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto; c) la sostanza o l oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti; d) l utilizzo della sostanza o dell oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull ambiente o sulla salute umana
3. Art. 184-ter -criteri specifici- metodi di adozione Ai sensi del comma 2 dell art.184-ter sono adottati in conformità a quanto stabilito dalla disciplina comunitaria ovvero, in mancanza di criteri comunitari, caso per caso per specifiche tipologie di rifiuto attraverso uno o più decreti del Ministro dell ambiente e della tutela del territorio e del mare, ai sensi dell articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400
3. Art. 184-ter -criteri specifici- metodi di adozione Due metodi di adozione di tali criteri differenti: - uno principale e di origine comunitaria - uno sussidiario e di matrice statale, limitato, caso per caso, a diverse tipologie di rifiuto (in caso di mancanza di criteri comunitari)
3. Art. 184-ter -criteri specifici- metodi di adozione Nelle more dell adozione di uno o più decreti di cui al comma 2, si continuano ad applicare i seguenti decreti: - il DM 5 febbraio 1998, recante Individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero ai sensi degli artt. 21 e 33 del D.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 - Art. 9-bis, lettere a) e b) della legge 30 dicembre 2008, n. 210 che, in materia di autorizzazione ordinaria, riconosce all atto autorizzatorio la funzione di fissare, caso per caso, le caratteristiche dei materiali da considerare MPS
4. La focalizzazione : disciplina di dettaglio relativa al recupero dei rifiuti inerti. La parte IV del D. Lgs. 152/2006 prevede come principio generale che tutte le attività di smaltimento e di recupero dei rifiuti devono essere preventivamente autorizzate Vi è una deroga a tale principio prevista dal legislatore comunitario (art. 24 Dir 2008/98/CE): alcune specifiche attività possono essere dispensate dall'autorizzazione se sono rispettati specifiche condizioni e requisiti preventivamente determinati Il legislatore nazionale a tale scopo ha introdotto un regime semplificato previsto dall'art. 214 e ss del D. Lgs 152/2006 e e dal D.M. 5/2/1998, che costituisce appunto una deroga al regime ordinario di autorizzazione per le attività di recupero rifiuti.
4. La focalizzazione : disciplina di dettaglio relativa al recupero dei rifiuti inerti. Punto 7.1 dell'allegato 1, sub Allegato 1 al D.M 5/2/1998: 7.1. Tipologia: rifiuti costituiti da laterizi, intonaci e conglomerati di cemento armato e non, comprese le traverse e traversoni ferroviari e i pali in calcestruzzo armato provenienti da linee ferroviarie, telematiche ed elettriche e frammenti di rivestimenti stradali, purché privi di amianto [101303] [170101] [170102] [170103] [170104] [170701] [200301]. 7.1.1. Provenienza: attività di demolizione, frantumazione e costruzione; selezione da RSU e/o RAU; manutenzione reti; attività di produzione di lastre e manufatti in fibrocemento. 7.1.2. Caratteristiche del rifiuto: materiale inerte, laterizio e ceramica cotta anche con presenza di frazioni metalliche, legno, plastica, carta e isolanti escluso amianto.
4. La focalizzazione : disciplina di dettaglio relativa al recupero dei rifiuti inerti. 7.1.3. Attività di recupero a) messa in riserva di rifiuti inerti (R13) per la produzione di materie prime secondarie per l'edilizia, b) utilizzo per recuperi ambientali c) utilizzo per la realizzazione di rilavati e sottofondi stradali
4. La focalizzazione : disciplina di dettaglio relativa al recupero dei rifiuti inerti. 7.1.4 Caratteristiche delle materie prime e/o dei prodotti ottenuti: materie prime secondarie per l'edilizia con caratteristiche conformi all'allegato C della Circolare del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio 15 Luglio 2005 n. UL 2005/5205
5.Profili problematici Questa specifica disposizione del D. M. 5/02/1998 è stata oggetto di un ampio dibattito interpretativo che ha condotto più Enti a chiedere chiarimenti al Ministero competente, in particolare: - nell Aprile 2011 da parte della Provincia di Mantova - nel Dicembre 2012 da parte della Provincia di Cremona
5.Profili problematici Le richieste attengono alla corretta applicazione dei riferimenti contenuti nelle succitate lettere b) e c): non si comprende appieno se l'ottenimento delle caratteristiche delle materie prime e/o prodotti ottenuti consente qualunque utilizzo (materia per l'edilizia, recuperi ambientali o sottofondi stradali) o se, invece, l'attività di recupero nei casi di cui alle lett. b) e c) si sostanzi proprio nell'utilizzo dei materiali per tali finalità, e quindi tali fasi andrebbero appositamente autorizzate
6. I diversi punti di vista: Ministero, Regione Lombardia, operatori Il Ministero si è pronunciato sul punto in due occasioni: -con nota del 31 Agosto 2011 -con nota del 7 Marzo 2013
6. I diversi punti di vista: Ministero, Regione Lombardia, operatori Orientamento Ministeriale La disciplina descritta, dato il carattere derogatorio e di eccezione rispetto alla regola della autorizzazione preventiva, prevede tre distinte ipotesi di recupero che devono necessariamente applicarsi solo ai casi considerati, senza interpretazioni estensive o analogia
6. I diversi punti di vista: Ministero, Regione Lombardia, operatori Orientamento Ministeriale Considerando l'operazione di recupero di cui al punto 7.1.3 lett. a), questa si completa con la produzione di materie prime secondarie solo se i materiali così ottenuti sono conformi all'allegato C della Circolare del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio 15 luglio 2005, n. UL/2005/5205, sono idonei ad essere utilizzati nell'edilizia e sono destinati a questo specifico utilizzo in modo effettivo ed oggettivo (art. 3, co. 3 DM 5/2/1998)
6. I diversi punti di vista: Ministero, Regione Lombardia, operatori Orientamento Ministeriale Nei casi relativi ai punti 7.1.3 lett. b) e c), l'attività di recupero si riterrà conclusa solo con utilizzo dei materiali ottenuti dal trattamento esposto al punto 7.1.3 lett. a) nella realizzazione di rilevati e sottofondi stradali e ferroviari e aeroportuali, piazzali industriali e per recuperi ambientali Tale utilizzo costituisce operazione di recupero rifiuti: fino a tale operazione e durante l'utilizzo nella stessa, il materiale trattato resta soggetto al regime dei rifiuti L'utilizzatore è tenuto agli adempimenti di cui alla parte IV del D.Lgs 152/2006, compreso l'onere di presentare la comunicazione prevista dall'art. 216 dello stresso decreto
6. I diversi punti di vista: Ministero, Regione Lombardia, operatori Orientamento Regionale La Regione evidenzia una certa illogicità dell'interpretazione ministeriale in quanto comportante la previsione di una fase di recupero di un materiale già idoneo all'uso, in quanto conforme alle caratteristiche della Circolare del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio 15 luglio 2005, n. UL/2005/5205 e quindi già rispettoso dell'art. 184 ter del D. Lgs. 152/06
6. I diversi punti di vista: Ministero, Regione Lombardia, operatori Orientamento Regionale Detta Circolare, al punto 1. Materiale riciclato, definisce Aggregato riciclato e categoria prodotti, i prodotti realizzati utilizzando rifiuti da costruzione e demolizione, iscrivibili al Repertorio del riciclaggio, che comprendono: 1)aggregato riciclato per la realizzazione di corpo di rilavati di opere in terra dell'ingegneria civile 2) aggregato riciclato per la realizzazione di sottofondi stradali, ferroviari, aeroportuali e di piazzali civili e industriali
6. I diversi punti di vista: Ministero, Regione Lombardia, operatori Operatori Il percorso autorizzativo e i tempi che lo contraddistinguono impediscono di fatto l'effettivo reimpiego in contrasto con i criteri comunitari e nazionali di priorità nella gestione dei rifiuti che privilegiano il recupero prevedendo anche un obbligo di inserimento nei capitolati di appalti di lavori pubblici di utilizzo di materiali inerti riciclatid il percorso autorizzativo e i tempi che lo contraddistinguono, impedisce di fatto l'effettivo reimpiego per sottofondi del rifiuto/materiale proveniente da costruzione e demolizione (90 gg di attesa per la comunicazione in semplificata + 90
7. La posizione del Giudice Amministrativo: come applicarla Ordinanza depositata il 16 settembre 2013 il provvedimento impugnato si fonda su una normativa a tratti nebulosa e dai contenuti non sempre nitidi non emerge immediatamente dalla menzionata normativa una differenza rigorosa tra recupero dei materiali che devono essere utilizzati per l edilizia e quelli per la realizzazione di sottofondi stradali emerge una sostanziale irragionevolezza nel discriminare l attività di trattamento dei rifiuti di cui alle lett. a) e c) dell art. 7.1.3. del D.M. 5.2.1998
8.Conclusione Necessità di Decreto che individui criteri specifici con indicazione delle operazioni idonee al raggiungimento delle individuate caratteristiche tecniche, atti a definire puntualmente il momento in cui il rifiuto cessa di essere tale e può finalmente svolgere un ruolo utile in quanto risorsa di valore economico e ambientalmente positivo
8.Conclusione <<in claris non fit interpretatio>> (non è data interpretazione laddove vi è chiarezza; codificato dall art. 12 delle disposizioni preliminari al C.C.)
Grazie per l attenzione