REPUBBLICA ITALIANA In nome del popolo italiano LA CORTE DEI CONTI Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio Composta dai seguenti Magistrati Dott. Salvatore Nottola Dott. Agostino Basta Dott. Silvio Benvenuto Presidente Consigliere Consigliere relatore ha pronunciato la seguente SENTENZA Sul giudizio iscritto al numero 68536 del registro di segreteria della Sezione, proposto dalla Procura regionale nei confronti del signor xxxxxxxx rappresentato e difeso dagli avvocati Marcello Molè e Emanuela Quici, presso il cui studio in Roma, via della Farnesina 272/274, è elettivamente domiciliato. Uditi, nella pubblica udienza del 2 luglio 2009, con l assistenza del segretario, dottoressa Antonella Cirillo, il relatore Cons. Silvio Benvenuto, il Sostituto Procuratore generale, dottoressa Rosa Francaviglia, l avvocato Marcello Molè. Esaminati gli atti e i documenti della causa. FATTO Il sig. xxx, con atto del 23.1.2003, presentava all Azienda Policlinico Umberto I di Roma una proposta di rinnovo di collaborazione come responsabile dell Ufficio Controllo Gestione per l anno 2003. La proposta prevedeva un periodo temporale di 12 mesi per l espletamento della consulenza ed un compenso complessivo di euro 80.000,00, oltre ad IVA e oneri previdenziali, per un totale di euro 99.840,00.
Il signor xxxxx, direttore generale dell Azienda Policlinico Umberto I, con annotazione posta in calce alla predetta nota di proposta, autorizzava la predisposizione dell atto deliberativo per il rinnovo dell incarico. Lo stesso direttore generale, con deliberazione n. 41 dell 11.3.2003, disponeva il rinnovo della consulenza, provvedendo, con apposita lettera, allegata alla delibera, a conferire al signor xxxx l incarico per un anno con un compenso netto di euro 80.000,00, oltre alla maggiorazione previdenziale del 4% e all IVA di legge, corrispondenti ad un compenso lordo complessivo di euro 99.840,00, e, quindi, impegnava la suddetta somma sul bilancio aziendale. Con atto del 18.2.2008, la Procura regionale ha formulato l invito a dedurre, di cui all art. 5 del D.L. 15.11.1993 n. 453 convertito in Legge 14.1.1994 n. 19, nei confronti del signor xxxxxx in relazione all ipotizzato danno complessivo di euro 99.840,00 conseguente all affidamento ad una persona, estranea all Amministrazione, di un incarico per lo svolgimento di mansioni, che potevano essere assolte da dipendenti del Policlinico Umberto I. Ad avviso della Procura regionale, l incarico conferito al signor xxxx, consistendo in un attività di direzione di un ufficio di pertinenza dell amministrazione ospedaliera, non richiedeva una particolare professionalità, cui non si potesse far fronte con il personale interno. La struttura ospedaliera era fornita di un numero di dipendenti comunque adeguato all espletamento di un attività di natura amministrativa strettamente connessa con la gestione e che rientrava pienamente nell attività ordinaria ed istituzionale propria della struttura pubblica, senza aggravio di spese per l amministrazione. La Procura regionale osserva, quindi, che la materia delle consulenze e degli incarichi ad estranei alle Amministrazioni pubbliche è disciplinata in via generale dall art. 7 comma 6 del Decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29 in materia di pubblico impiego, come modificato dall art. 5 del Decreto legislativo 23 dicembre 1993 n. 546 e successivamente recepita dall art. 7 comma 6 del Decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165, che statuisce: Per esigenze cui non
possono far fronte con personale in servizio, le Amministrazioni Pubbliche possono conferire incarichi individuali ad esperti di provata competenza. Quindi l attività, oggetto dell incarico, deve essere tale da eccedere le ordinarie competenze dei dipendenti, oppure avere come presupposto essenziale la mancanza oggettiva di personale all interno dell Amministrazione. Appare evidente, ad avviso della Procura regionale, che l incarico conferito al signor xxx non presentava alcuno dei requisiti richiesti dalla normativa, poiché il suo oggetto non eccedeva le ordinarie competenze del personale in servizio presso gli uffici amministrativi del Policlinico Umberto I, né sussisteva un assenza oggettiva di dipendenti. Conclusivamente le funzioni, di natura amministrativa, affidate al signor xxx, potevano e dovevano essere svolte da dipendenti della struttura pubblica sanitaria, non essendo consentito dalla normativa l affidamento delle stesse funzioni a persone estranee all amministrazione pubblica. La somma complessiva di euro 99.840,00, impegnata a favore del sig. xxx, costituisce un danno per l erario pubblico. L adozione di un provvedimento di consulenza, nonostante l inesistenza dei presupposti e dei requisiti richiesti dalla legge, è deliberatamente in contrasto con le severe disposizioni normative, che consentono l affidamento di incarichi e consulenze ad estranei alla P.A. soltanto in situazioni particolari di natura eccezionale. Il comportamento del signor xxx è stato, quindi, gravemente colposo e ha costituito la causa determinante per la produzione del danno consistente nella somma complessiva di euro 99.840,00, corrisposta in relazione all incarico di consulenza. Sulla base delle predette considerazioni l atto di citazione chiede che il signor xxxi sia condannato al pagamento della somma di euro 99.840,00, oltre a rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio.
In data 12 giugno 2009, in rappresentanza del signor xxx, hanno depositato memoria di costituzione e difensiva gli avvocati Marcello Molè e Emanuela Quici. In tale memoria si osserva che il convenuto non è stato il primo, e neppure l ultimo, a conferire l incarico di consulenza al signor xxx. Un incarico di consulenza a quest ultimo era già stato conferito il 15 luglio 1998 dall allora amministratore straordinario dell Azienda Policlinico Umberto I ( allora Azienda dell Università di Roma ). Tale delibera faceva riferimento ad altro incarico di consulenza conferito alla stessa persona in data 19 novembre 1996, incarico poi rinnovato il 14 luglio 2000 dal direttore generale del Policlinico Umberto I, signor xxx. Va poi tenuta in considerazione la particolare situazione che l amministratore straordinario si trovava ad affrontare in un periodo in cui, a seguito del d.lg. n. 507 del 1999, l azienda universitaria Policlinico Umberto I veniva trasformata in Azienda autonoma. Il controllo di gestione, conferito con l incarico attribuito dal signor xxx al signor xxx, concerneva attività non inserita nella pianta organica allora vigente. Si deve poi tener conto della circostanza che l azienda ospedaliera può fare ricorso, avvalendosi della norma speciale di cui all art. 15 septies, comma 2, del D.Lgs. 19 giugno 1999, n. 229, ad esperti esterni, senza che sia posta la condizione che la stessa azienda non possa far fronte all esigenza con personale in servizio, Si deve, poi, al signor xxx, se a fronte di una grave crisi gestionale, che aveva causato nel 2000 un deficit di oltre 120 miliardi di euro, nonché con 1200 miliardi di vecchie lire di ripiano complessivo da chiedere al Governo ( così è detto testualmente a pagina 6 della comparsa di costituzione), era stato messo in essere un sistema di controllo della gestione fondamentale per ogni valutazione qualitativa e quantitativa delle attività e per la successiva programmazione. Inoltre, considerato che, secondo quanto prevede l art. 1, comma 1 bis della legge n. 20/1994,
deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall amministrazione o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti soggetti al giudizio di responsabilità, non sussiste un danno a carico dell amministrazione dal momento che il convenuto aveva procurato, con la sua gestione, straordinari benefici all azienda da lui diretta, soprattutto patrimoniali, di entità di gran lunga superiori all asserito danno a lui contestato. Inoltre la delibera di conferimento dell incarico di consulenza di cui si discute era stata adottata su conforme parere dei massimi organi amministrativi e non aveva trovato opposizione da parte del collegio dei revisori. La memoria conclude chiedendo nel merito, e in via principale, la reiezione della domanda attrice, sia per assenza del danno erariale, sia per mancanza del nesso causale tra il comportamento del convenuto ed il danno stesso, e, in ogni caso, per l insussistenza degli elementi costitutivi della responsabilità erariale; in via di estremo subordine, che venga dichiarato che la responsabilità del convenuto risulta compensata dai vantaggi conseguiti dall amministrazione grazie alla sua opera, e, comunque, che sia esercitato il potere riduttivo nella misura più ampia. Discussa la causa nella pubblica udienza del 2 luglio 2009, dopo l esposizione dei fatti di causa da parte del relatore, Con. Silvio Benvenuto, il P.M. ha espresso l avviso che da tali fatti emerge evidente la responsabilità del signor Longhi e pertanto ha insistito per la sua condanna, affermando, però, di non opporsi all eventuale esercizio del c.d. potere riduttivo da parte del Collegio. In difesa del convenuto, l avvocato Marcello Molè ha sostanzialmente ribadito, illustrandole ulteriormente, le ragioni esposte nella memoria di costituzione e, quindi, ha confermato le richieste avanzate in tale memoria. DIRITTO
Ai fini della presente decisione vanno innanzitutto richiamate le norme in tema di conferimento nella pubblica amministrazione di consulenze a persone esterne, vigenti al momento in cui era stata adottata la delibera dell 11.3.2003, oggetto della contestazione da parte della Procura regionale. La materia era regolata dall art. 7 del d.lgs. n. 29 del 1993, modificato dall art. 5 del d. lgs. n. 546 del 1993, secondo cui per esigenze cui non possono far fronte con il personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali ad esperti di provata competenza determinando preventivamente durata, luogo, oggetto della collaborazione. Successivamente l art. 6, comma sesto, del decreto legislativo n. 165 del 2001, modificato poi dall art. 32 del decreto legge n. 223 del 2006, convertito nella legge n. 248 del 2006, ha disciplinato più specificamente la materia del conferimento di incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale e continuativa, ad esperti di comprovata competenza, in presenza dei seguenti presupposti : a) l oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall ordinamento all amministrazione conferente e ad obiettivi e progetti specifici e determinati; b) l amministrazione deve avere preliminarmente accertato l impossibilità oggettiva di utilizzare risorse umane disponibili al suo interno ; c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata; d ) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione. Sull interpretazione delle citate norme, la Corte dei conti, soprattutto attraverso la giurisprudenza delle Sezioni centrali d appello, si è pronunciata numerose volte, fissando alcuni principi fermi. E cioè: l incarico di consulenza deve presentare le caratteristiche della specificità e della temporaneità; non deve rappresentare uno strumento per ampliare in maniera fittizia i compiti istituzionali e gli organici dell ente; il conferimento dell incarico deve essere legato a problemi
che richiedono conoscenze ed esperienze eccedenti le normali conoscenze e non deve caratterizzarsi dallo svolgimento di attività continuative, ma anzi dalla soluzione di specifiche problematiche già preventivamente individuate ; l incarico non è consentito quando abbia ad oggetto attività che possono essere esplicate dal personale interno all amministrazione ( cfr. in particolare le recenti sentenze n.158 del 2009 della Prima sezione centrale d appello e n. 131 del 2008 della Seconda Sezione centrale d appello ) L effettiva sussistenza della circostanza di non poter far fronte alle esigenze di funzionamento dell ente con le risorse interne per deficienze organiche ed organizzative, che è requisito essenziale per l ammissibilità e legittimità del conferimento dell incarico,deve essere in particolare congruamente motivata ( Sezione Terza d appello n. 183 del 13.4.2005 ). Giova, inoltre, tenere presente la deliberazione della Sezione di controllo n. 33 del 23 luglio 1994, che ha stabilito che l affidamento a terzi di funzioni dell ente non si deve tradurre in forme atipiche di assunzione. Alla stregua dei principi sopra enunciati, risulta, per più aspetti, illecito l incarico di consulenza che era stato conferito dal convenuto al signor xxxx. Manca innanzitutto il requisito della straordinarietà e dell occasionalità, dal momento che si trattava di consulenza che si trascinava dal 1996 e questa circostanza, lungi dall indurre a giustificare il comportamento del convenuto, che secondo la difesa non avrebbe fatto altro che seguire una scelta operata dai suoi predecessori, testimonia, appunto, che attraverso la reiterazione della consulenza si contribuiva a rendere stabile l inserimento del signor xxx nella struttura dell azienda ospedaliera, in palese contrasto con il principio che deve regolare le consulenze esterne, chiarito anche dalla deliberazione della Sezione di controllo sopra richiamata. Per quanto, poi, riguarda il requisito che all oggetto del contratto di consulenza non si potesse far fronte con il personale in servizio, la deliberazione dell 11.3.2003 non va al di là di un
generico richiamo alle norme dei decreti legislativi n. 29 e n. 546 del 1993 che prevedevano, per l appunto, l esistenza di tale requisito. Manca del tutto qualsiasi congrua motivazione, secondo l esigenza affermata anche nella citata sentenza n. 103/2005 della Sezione Terza d appello. L affermazione difensiva ( cfr. pag. 4 della comparsa di costituzione ) secondo cui si deve tener conto della circostanza che, a seguito del d.lgs n. 507 del 1999, vi era stato il passaggio dell Azienda universitaria Policlinico Umberto I ad Azienda autonoma, non può costituire elemento per giustificare il conferimento dell incarico di consulenza, dal momento che era trascorso un tempo più che sufficiente perché la delibera in contestazione adottata nel 2003 non si riferisse ad una situazione organizzativa già assorbita e assimilata. Venendo un po più addentro all oggetto della consulenza, giova osservare che il controllo di gestione è attività tendenzialmente ordinaria e di routine per una pubblica amministrazione, senza necessità di ricorrere a strutture esterne, soprattutto nel caso di un azienda come il Policlinico Umberto I dotato di un organico ampio e selezionato. Comunque, quand anche fosse stata necessaria una collaborazione esterna per impostare la predetta attività, essa si sarebbe dovuta esaurire in un limitato periodo di tempo, e non, come nel caso in esame, andare avanti per anni. Fra l altro, il collaboratore esterno per lo svolgimento della sua consulenza non poteva non appoggiarsi agli uffici dell ente e non è ragionevole pensare che gli impiegati e i funzionari che erano stati coinvolti nell attività non avessero acquisito, in un limitato e convenente periodo di tempo,le cognizioni necessarie per lo svolgimento dei compiti cui si riferiva la consulenza. L altra affermazione difensiva ( cfr. pag. 12 della comparsa di costituzione) che l azienda ospedaliera può far ricorso, avvalendosi della norma speciale di cui all art. 15 septies, comma 2, del D.Lgs. 19 giugno 1999, n. 229, ad esperti esterni, senza che sia posta la condizione, che la stessa azienda non possa far fronte all esigenza con personale in servizio, ( come,
invece, prevede il D. Lgs. n. 165 del 2001 ), non è pertinente al caso in esame. A parte la circostanza che quando fu adottata la decisione di conferire l incarico di consulenza al signor xxx ( 11.3.2003 ), il decreto legislativo n. 265 del 2001 era già entrato in vigore ( e si trattava di una normativa, di carattere e generale che, come specificato all art. 1, trovava applicazione nei confronti di tutte la amministrazioni pubbliche ), va osservato che la norma invocata dalla difesa si riferisce al conferimento di incarichi dirigenziali ( fra l altro ponendo severe condizioni per il conferimento dell incarico, che a proposito del signor xxxxx non risultavano presenti ), mentre nel caso specifico non si verte nell attribuzione di funzione dirigenziale ( che presuppone l inserimento organico, con rapporto di impiego, all interno dell ente ), ma di mera consulenza ( la lettera a firma del signor xxxx dell 11.3.2003 con la quale viene conferito l incarico professionale al signor xxxx, prevede espressamente che tale incarico dovrà svolgersi in regime di lavoro autonomo ). Trattandosi, pertanto, del conferimento di incarico di consulenza trovavano applicazione, oltre alle norme del d. lgs n. 165 del 2001, anche le norme di cui all art 7 del d.lgs n. 29 del 1993, modificato dall art. 5 del d. lgs n. 546 del 1993 ( del resto espressamente richiamate nella delibera n. 41 dell 11.3.2003 con la quale veniva deciso il conferimento dell incarico di consulenza di cui si discute ). La difesa sostiene, altresì, che la delibera di conferimento dell incarico di consulenza aveva ricevuto il parere favorevole del Responsabile del Servizio/Settore che ne attestava la totale legittimità ed utilità per il servizio pubblico. Tale parere effettivamente è rilevante ai fini della decisione del Collegio, però non ai fini di escludere la ( preminente ) responsabilità del convenuto, ma, atteso che nei confronti del funzionario che aveva espresso il predetto parere non vi è stata l integrazione del contraddittorio, nel senso, come di seguito sarà specificato, di limitare, secondo giurisprudenza di questa Corte, la responsabilità del signor xxxxx Quanto poi all affermazione ( cfr. pag. 14 e segg. della comparsa di costituzione ) che il danno
erariale contestato dalla Procura regionale non sussisterebbe considerati i risultati positivi che il provvedimento del signor Longhi aveva fatto ottenere all amministrazione con l attività posta in essere grazie anche al lavoro svolto dal signor xxxxx, giova osservare che trattasi di affermazione di parte che non trova sostegno in alcun idoneo e convincente elemento probatorio. In proposito la comparsa di costituzione, dopo avere invocato l art. 1, comma 1 bis della legge n. 20/1994 ( secondo cui nel giudizio di responsabilità deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall amministrazione o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti soggetti al giudizio di responsabilità ), sostiene che il convenuto aveva procurato con la sua gestione straordinari benefici all azienda da lui diretta, soprattutto patrimoniali, di entità di gran lunga superiori all asserito danno a lui contestato. Orbene quella che comunemente si definisce la compensatio lucri cum damno, non può non riferirsi alle conseguenze dell adozione dello specifico provvedimento oggetto di contestazione ( in questo senso deve intendersi il riferimento al comportamento degli amministratori e dei funzionari, di cui all art. 1, comma 1 bis della legge n. 20/1994 ) ), cioè è necessario che il c.d. lucrum sia una conseguenza diretta e strettamente connessa del provvedimento stesso, per cui non si possono invocare, per sostenere la legittimità dell atto contestato, i risultati positivi ( peraltro tutti da dimostrare, non valendo il principio che post hoc, significhi propter hoc), che sarebbero derivati genericamente dalla funzione complessiva esercitata dal convenuto nella direzione dell ente. In conclusione questo Collegio ritiene che il signor xxxx aveva adottato, con comportamento connotato da colpa grave, un provvedimento illecito attraverso il conferimento dell incarico di consulenza al signor Di Paolo, provocando, così, un danno all Azienda Policlinico Umbro I di Roma che deve essere risarcito.
Peraltro, ai fini della quantificazione di tale danno, questo Collegio ritiene che la cifra indicata nell atto di citazione debba essere rideterminata in via equitativa, a norma dell art. 1226 del codice civile. Innanzitutto perché ha concorso all adozione del provvedimento contestato, come sopra illustrato, anche il parere favorevole espresso nei confronti della delibera dell 11.3.2003 da parte del responsabile del servizio competente. Questo Collegio ritiene, inoltre, di potersi avvalere, sempre in relazione al danno da porre a carico del convenuto, del c.d. poter riduttivo riconosciuto all organo decidente dalle norme vigenti e dalla giurisprudenza di questa Corte. Tale potere, come, è noto, non si fonda, né su un parziale potere di grazia ( che non avrebbe alcun fondamento ), né sulla graduazione della colpa, la quale va apprezzata separatamente e prioritariamente in sede di esame dell elemento soggettivo ( esame condotto nelle motivazioni in precedenza esposte e alle quali, pertanto, si rinvia ), bensì su una valutazione che tiene conto degli svariati fattori inerenti ai fatti di causa, per i quali sarebbe arduo limitare il giudizio ai canoni della causalità lineare, e, fra tali fatti, si tiene conto anche della circostanza di un parziale beneficio che l Azienda ospedaliera poteva aver tratto dalla collaborazione del signor xxxx, anche se tale beneficio non copriva certamente l elevato costo della consulenza. Alla stregua di quanto sopra, questo Collegio ritiene pertanto di fissare, in via equitativa l importo del danno da risarcire da parte del convenuto nella misura di 30.000,00 ( trentamila ), comprensivi della rivalutazione monetaria. P.Q.M. LA CORTE DEI CONTI Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio CONDANNA Il signor xxxxxxxx, come in epigrafe identificato, al pagamento della somma di 30.000 (
trentamila ) a favore dell Azienda Policlinico Umberto I di Roma. La somma sopra indicata è comprensiva della rivalutazione monetaria, tuttavia sulla stessa sono dovuti gli interessi legali dalla presente pronuncia all effettivo soddisfo. Le spese seguono la soccombenza e, pertanto, il signor xxxxxx è altresì condannato al pagamento delle spese di giustizia a favore dell erario statale, nella misura che, sino alla pubblicazione della sentenza, si liquidano complessivamente in euro 165,44 (centosessantacinque/44). Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del 2 luglio 2009. F.to Silvio Benvenuto Il Relatore Estensore Il Presidente F.to Salvatore Nottola Depositata in Segreteria il 21/09/2009 P. IL DIRIGENTE IL RESPONSABILE DEL SETTORE GIUDIZI DI RESPONSABILITA F.to Dott. Francesco MAFFEI SEZIONE ESITO NUMERO ANNO MATERIA PUBBLICAZIONE LAZIO Sentenza 1783 2009 Responsabilità 21-09-2009