MANUALE PER L INDIVIDUAZIONE DEI FATTORI DI RISCHIO E LA DEFINIZIONE DEL CAMPIONE DA SOTTOPORRE AL CONTROLLO IN LOCO FSE 2007-2013 OTTOBRE 2008 Direzione Istruzione Formazione Professionale e Lavoro
Inquadramento generale sull analisi del rischio La normativa 2007-2013 ha introdotto rilevanti novità sull analisi del rischio, inquadrandolo all interno di una logica piramidale di controllo la cui base è rappresentata dal beneficiario. Ogni organizzazione che usa fondi pubblici, infatti, dovrebbe controllare la propria attività quale prassi standard di gestione. I controlli di primo livello dovrebbero essere verificati dall Internal Auditing, secondo le indicazioni dell Auditing internazionale. Piuttosto che definirli in termini di Internal Audit, la normativa introduce l Audit Autorità che svolge le attività di controllo tipiche dell Internal Audit e che vengono chiamate nel linguaggio comune come controlli di secondo livello. Il presupposto del funzionamento della nuova architettura dei controlli è quindi l esercizio di controllo da parte del beneficiario. Ogni controllo ordinario o di primo livello costituisce un Audit di sistema dal momento che l Auditing dell Autorità di Gestione si esercita sull organizzazione del beneficiario. L osmosi dei controlli, tanto sospirata dalle istituzioni di controllo è stata quindi delineata nella nuova normativa dei controlli 2007-2013. All interno di questa gerarchia dei controlli si cala l analisi del rischio anch essa rinnovata sui più livelli organizzativi e sulle molteplici classi di controllo. L analisi del rischio, prerogativa delle Autorità di Audit nelle precedenti programmazioni, è richiesta anche per i controlli di primo livello a carico delle Autorità di Gestione o degli Organismi intermedi. Quanto detto si ricava dalle precisazioni contenute nell articolo 13 del regolamento CE 1828/06 ove viene introdotto il principio che le spese dichiarate dal beneficiario, prima di essere certificate dall Autorità di Certificazione, devono aver subito un controllo in ufficio e a campione in loco, basandosi sull analisi del rischio. Queste disposizioni, aggiunte a quella ancor più stringenti sul disimpegno automatico (n+2), previsto dal regolamento CE 1083/06, che obbliga le Autorità di Gestione a rendicontare all Autorità di Certificazione spese del beneficiario anche durante lo svolgimento dell operazione, portano ad utilizzare l analisi del rischio per poter effettuare controlli in loco a campione. Non è infatti ipotizzabile, per il problema dei costi e dei tempi lunghi che ne deriverebbero, controllare in loco tutte le domande di rimborso dei beneficiari. L analisi del rischio, introdotta dalla Regione Piemonte, ricade nella modellistica contabile che espone il rischio di non trovare l errore all interno della documentazione contabile
sottoposta a revisione e non si spinge alla valutazione del rischio di non raggiungere i risultati del Programma Operativo per la quale dovrebbe essere introdotta una metodologia analitica più articolata finalizzata all impatto dell evento rischioso. La Regione Piemonte, in ottemperanza alle disposizioni comunitarie e nazionali ha approntato un sistema dei controlli che si basa sull applicazione dell analisi del rischio per la definizione del campione di operazioni da controllare in loco nel caso delle direttive o atti di indirizzo che prevedono la presentazione di dichiarazioni di spesa (domande di rimborso) intermedie. L analisi del rischio è finalizzata all individuazione della probabilità dell errore durante l azione di controllo. Il processo che definisce il sistema dei controlli è descritto nell allegato XII del regolamento CE 1828/06 predisposto dall Autorità di Gestione nelle parti di propria pertinenza. Si riporta a titolo dimostrativo il grafico dei controlli descritto nell allegato XII. Avviso pubblico: domanda di rimborso Operatore Invia domanda di rimborso (itinere): elenco e immagini giustificativi in formato elettronico numero persone/ore Esito negativo Controllo in itinere operazioni con controllo in ufficio negativo e operazioni con controllo in ufficio positivo estratte a campione in base al fattore di rischio del documento. 100% giustificativi L Esito negativo Esito positivo 100% operazioni Controllo in itinere 100% delle operazioni U Esito positivo Invia domanda di rimborso (rendiconto): elenco e immagini giustificativi in formato elettronico persone/ore AdG/OI operazioni mai verificate in loco + campionamento casuale sul fattore di rischio del documento x% giustificativi Negativo Esito negativo Positivo Controllo a rendiconto L 100% giustificativi (eccetto quelli già verificati in itinere) Esito positivo 100% operazioni Esito negativo AdG/OI sul resto delle operazioni Controllo a rendiconto x% giustificativi (eccetto quelli già verificati in itinere) U Esito positivo
Avviso pubblico: domanda di rimborso (Ufficio) Controllo in itinere U Controllo a rendiconto U Operatore Invia domanda di rimborso: elenco e immagini giustificativi in formato elettronico persone AdG/OI Campione: 100% delle operazioni x% giustificativi Esito: Positivo (spesa accettata) Negativo (spesa rifiutata) Effetti: [P] ricalcolo maturato [P] calcolo valore minore fra maturato e dichiarato ai fini erogazione rimborso (ove previsto), monitoraggio e certificazione spesa [N] sospensione o revoca finanziamento [N] non riconoscimento della spesa e controllo in loco Campione: 100% delle operazioni (eccetto quelle da verificare in loco) x% dei giustificativi (eccetto quelli già verificati in itinere) Esito: Positivo (spesa accettata) Negativo (spesa rifiutata) Effetti: [P] calcolo totale spesa riconosciuta [P] calcolo e autorizzazione al saldo [P/N] calcolo indice di rischio (eventuale ri-controllo in loco) [N] sospensione o revoca finanziamento Avviso pubblico: domanda di rimborso (in Loco) Operatore Invia domanda di rimborso: elenco e immagini giustificativi in formato elettronico Controllo in itinere integrato con il controllo (preventivo) sull attuazione Campione: operazioni che a seguito del controllo in ufficio risultano con indice sopra soglia di rischio + campionamento casuale sul fattore di rischio del documento 100% dei giustificativi Esito: Positivo (spesa accettata) Negativo (spesa rifiutata) Effetti: [P] ricalcolo maturato [P] calcolo valore minore fra maturato e dichiarato ai fini erogazione rimborso (ove previsto), monitoraggio e certificazione spesa [N] sospensione o revoca finanziamento o non riconoscimento della spesa L Controllo a rendiconto Campione: 100% delle operazioni non ancora verificate in loco + campionamento casuale sul fattore di rischio del documento 100% dei giustificativi (eccetto quelli già verificati in itinere) Esito: Positivo (spesa accettata) Negativo (spesa rifiutata) Effetti: [P] calcolo totale spesa riconosciuta [P] calcolo e autorizzazione al saldo [N] sospensione o revoca finanziamento L
Durante il controllo in ufficio di tutte le operazioni, in base alla valorizzazione di indicatori derivanti dai valori attribuiti agli esiti e riferiti ai singoli item contenuti nelle check - list dei manuali di controllo che riguardano gli aspetti amministrativi, finanziari e tecnico - fisici, vengono prodotti tre indici (ricavati dalla media pesata degli indicatori) che se superano ciascuno i valori di soglia predefiniti, consentono l acquisizione della spesa ammessa dal controllore. Nel caso che anche un solo indice risulti inferiore al suo valore predefinito, si passa al controllo in loco e la spesa non viene ancora acquisita. L analisi del rischio è in questo frangente intrinseca alle procedure di controllo in ufficio che tengono anche conto di tutti i controlli precedenti (in fase di accreditamento, in fase di approvazione e in fase di attuazione fisico tecnica). Viene anche valorizzato il dato storico del beneficiario (esiti dei controlli effettuati su operazioni affidate negli anni precedenti) che contribuisce in modo oggettivo alla decisione di bloccare la spesa ed effettuare il controllo in loco. Il calcolo del rischio è effettuato ogni anno e per direttiva/atto di indirizzo al fine di individuare i valori minimi di soglia dei tre indici di controllo (vedi manuale dei controlli). Il controllo in loco viene anche effettuato su operazioni che hanno superato il controllo in ufficio ma che in base all analisi del rischio dell errore di controllo DR (vedi paragrafo successivo) definito per ogni documento di programmazione (bando) entrano a far parte del campione. In altre parole viene definito per ciascuno documento l importo da controllare in loco per ogni scadenza di domande di rimborso, di questo importo fanno parte le operazioni che non hanno superato il controllo in ufficio e le restanti operazioni estratte sulla base dell analisi del rischio basata sull errore di controllo (DR). Oltre a tali controlli in loco la Regione Piemonte ha la necessità di effettuare almeno un controllo in loco su tutte le operazioni durante il loro svolgimento e/o a conclusione e di effettuare sempre a conclusione un controllo in loco su un campione di operazioni che hanno già subito almeno un controllo in loco durante lo svolgimento. Tale procedura di controllo raggiunge l effetto di dissuasione, dal momento che un beneficiario che ha superato tutti i controlli amministrativi in ufficio e anche il controllo in loco rimane ancora esposto al controllo in loco nella fase di rendiconto.
Il modello probabilistico di analisi del rischio Ai fini dello svolgimento delle verifiche in loco l ufficio competente dei controlli effettua l analisi del rischio relativamente alle operazioni per le quali viene presentata una dichiarazione di spesa che ha superato il controllo in ufficio. L analisi del rischio ai fini dell estrazione campionaria è basata, conformemente a quanto stabilito dall articolo 13 del regolamento CE 1828/2006, su tre componenti di rischio espresse con la seguente formula matematica: AR = IR x CR x DR dove IR rappresenta il rischio relativo all operazione (Inherent Risk IR, inteso quale rischio connaturato al tipo di attività finanziata); CR: rischio di controllo interno (Control Risk CR, inteso come il rischio di non rilevare l errore da parte dell operatore a causa del suo sistema di autocontrollo); DR: rischio relativo all azione di controllo (DR, inteso come rischio di non rilevare l errore da parte di chi effettua il controllo). Pertanto il profilo di rischio AR (Audit risk) si sostanzia in una percentuale determinata moltiplicando i singoli rischi specifici. L ufficio controlli procede in via preliminare alla stima del rischio dell operazione (IR) 1 e del sistema di autocontrollo (CR) 2 sulla base delle informazioni di cui dispone e delle verifiche svolte nell ambito documentale. Una volta stabilita la soglia regionale di rischiosità (AR) calcola il proprio rischio di errore (DR) applicando la formula inversa dell analisi del rischio sopra esposta: DR = AR / IR x CR. La matrice di controllo è quindi determinata nel seguente modo: Titolo progetto Beneficiario Importo N. destinatari Rischiosità dell AdG (AR) Rischio relativo all operazione (IR) Rischio di autocontrollo (CR) Rischio di controllo (DR) La lista ottenuta per gruppi omogenei di progetti consente, sulla base delle operazioni che evidenziano scostamenti rispetto alla media, l estrazione del campione da controllare in loco 1 La stima di IR prende in considerazione i seguenti fattori: - rischi gestionali relativi alla tipologia di macroprocesso; - rischi gestionali associati alla tipologia di beneficiari. 2 Tale fattore di rischio è determinato valutando l impatto finanziario di irregolarità rilevate nel corso delle verifiche amministrative svolte nell ambito documentale.
nonché la determinazione della percentuale di spesa da verificare in funzione della rischiosità degli scaglioni individuati. L ufficio controlli riesamina la metodologia di campionamento almeno una volta l anno, rideterminando la soglia di rischiosità regionale AR e correggendo le stime di IR e CR sulla base dei controlli effettuati e di fattori esterni (es.: variazione di standard internazionali, nuove metodologie campionarie), al fine di assicurarne l efficacia rispetto agli obiettivi di riduzione e prevenzione del rischio. La procedura del controllo in loco e la riduzione del rischio tollerabile Come in altre Regioni, l universo delle operazioni rientranti nelle direttive regionali, ove sono previste dichiarazioni di rimborso intermedie, viene rendicontato attraverso dichiarazioni della spesa periodiche (D1, D2, Dn). Queste cadenze amministrative vengono inglobate nell analisi del rischio e fatte interagire con le fasi del controllo che possono assumere le tipiche modalità del controllo in ufficio e in loco. Conseguentemente, i filtri del controllo regionale si esercitano sulla documentazione e sulle azioni progettuali, secondo una scansione temporale. Se a questi incroci fra il controllo delle azioni con il controllo documentario si aggiungono i profili delle dichiarazioni della spesa, il quadro dei controlli si arricchisce di un ulteriore sfondo di controllo con il relativo quadro informativo di natura finanziaria. Applicando le procedure esposte nei paragrafi precedenti, le circostanze del controllo in loco possono essere riassunte nel modo seguente: Circostanza A = L operazione è considerata al di sotto della soglia degli indicatori di controllo e l operazione viene sottoposta immediatamente al controllo in loco; Circostanza B = L operazione supera il controllo degli indicatori di controllo ma rientra in un secondo insieme di progetti che vengono estratti su base campionaria per il controllo in loco (AR = IR x CR x DR ); Circostanza C = L operazione che non ha avuto controlli in loco in itinere subisce il controllo il loco nel momento consuntivo. Quest ultima circostanza assume nel caso di beneficiari non accreditati, come è il caso della formazione continua erogata da aziende, l unico momento di controllo della spesa in loco, in quanto a detti beneficiari non è richiesta la produzione di domande di rimborso in itinere conseguentemente ogni operazione viene controllata in loco almeno una volta.
Può accadere che non superi la soglia Indicatori su più dichiarazioni e allora viene controllata più volte in loco. Rispetto alla precedente programmazione dove il controllo in loco era effettuato prevalentemente a consuntivo (rendiconto), applicando l analisi del rischio (confronto con indicatori di controllo), si mantiene sempre la stessa modalità del controllo in loco ma con una distribuzione dei controlli in loco più efficiente e con un utile effetto dissuasore, che a sua volta riduce il rischio.