SCUOLA DEL PD PIEMONTESE L arte di amministrare IL RIPARTO DELLE FUNZIONI E L ASSETTO DEI POTERI LOCALI Dott. Alberto Perron Cabus.
A che punto siamo nel processo di riforma dell assetto dei poteri locali Attuata la riforma Bassanini (1997-2000) che ha, tra l altro, ridefinito il quadro delle competenze Vigente, ma ancora da attuare, la riforma del titolo V Costituzione del 2001 Introdotte, in modo frammentario, alcune innovazione sull assetto e sulle funzioni degli enti locali, in particolare tramite: le disposizioni che dettano le manovre finanziarie del 2008-2010 le nuove norme sul federalismo fiscale del 2009
Il decentramento Bassanini Il decentramento come parte di un processo organico per aggiornare e semplificare l amministrazione centrale e periferica Il passaggio da un sistema piramidale statoregioni-enti locali ad una pluralità di enti equiordinati e autonomi Le modalità del decentramento Conferimento (indica qualunque tipo di devoluzione) : Trasferimento (passa la titolarità della funzione in precedenza svolta da altro ente) Attribuzione (è data la titolarità di una nuova funzione) Delega (passa il solo esercizio della funzione, di cui rimane titolare il delegante che interviene con propri mezzi e decisioni) La legge delega n. 59 del 1997 I decreti delegati: 112/98 per gran parte delle materie, ma anche 143/97 (agricoltura) 422/97 (trasporto locale) 469/97 (mercato del lavoro) 114/98 (commercio) Le leggi delle regioni. Le principali leggi in Piemonte: leggi 44/00 e 5/01 per gran parte delle materie, ma anche 40/98 (VIA) 41/98, 36/06, 34/08 (mercato del lavoro) 17/99 (agricoltura) 28/99 (commercio) 1/00 (trasporto locale) 7/03 (protezione civile)1/04 (servizi sociali) 37/06 (pesca) 28/07 (diritto allo studio)
Il quadro delle competenze comunali dopo la riforma Bassanini nel T.U. 267/00 (art.13) le competenze sono individuate, in termini generali, in quelle che riguardano la popolazione ed al territorio comunale, richiamando in specifico tre settori organici di servizi: -persona e comunità, -assetto ed utilizzo del territorio -sviluppo economico le singole funzioni sono individuate in numerosissime disposizioni nelle leggi, statali e regionali, che disciplinano il decentramento ovvero i singoli settori di attività o servizi le funzioni sono state ridefinite ed ampliate in una logica di maggiore organicità, secondo i principi della legge Bassanini con il nuovo taglio della sussidiarietà e della semplificazione, in particolare nei seguenti principali settori: attività produttive (sportello unico), commercio, catasto, protezione civile, servizi sociali, servizi scolastici relativi al 1 ciclo di istruzione
Il quadro delle competenze provinciali dopo la riforma Bassanini nel T.U. 267/2000 (articoli 19 e 20) le competenze sono individuate, con riferimento all intero territorio provinciale o a vaste zone intercomunali, per uno specifico gruppo di settori (i principali fanno riferimento al territorio, all ambiente, alla viabilità ed ai trasporti, alla caccia e pesca, all istruzione secondaria di secondo grado), nonché per compiti di programmazione economica, territoriale ed ambientale, in particolare tramite il piano territoriale di coordinamento le singole funzioni comprese in tali settori sono individuate nelle leggi, statali e regionali che disciplinano il decentramento ovvero i singoli settori di intervento, in applicazione dei principi della legge 59/97; ciò anche tramite il conferimento di nuovi compiti in altri settori di servizi (ad esempio: agricoltura, lavoro) tale processo ha favorito, in modo particolare in Piemonte, il superamento dei compiti frammentari di cui in passato sono state titolari le province, nella direzione di un nuovo ruolo organico, in applicazione del principio di sussidiarietà e in risposta alle esigenze di semplificazione
Il quadro delle competenze regionali dopo la riforma Bassanini le competenze amministrative sono individuate con riferimento a tutte le materie diverse da quelle di competenza esclusiva statale (difesa, moneta, ordine pubblico, giustizia, ecc.) indicate nell art. 1 della legge 59/1997) le singole funzioni sono individuate nelle leggi, statali e regionali che disciplinano il decentramento ovvero in quelle che disciplinano i singoli settori non è più prevista, salvo residue eccezioni, la delega di funzioni amministrative regionali a comuni e province, bensì l attribuzione ed il trasferimento, secondo una logica più rispettosa dell autonomia di tali enti l applicazione del principio di sussidiarietà ha portato a configurare le funzioni regionali, in misura sempre maggiore, tramite attività di programmazione e coordinamento, ma ancora in molti casi sono indicati compiti di gestione operativa, talora esercitati tramite enti strumentali regionali
Gli effetti di quanto prevede la riforma del titolo V della Costituzione sul riparto delle funzioni ampliamento delle competenze legislative regionali rispetto a quelle statali (art. 117, commi 3 e 4)con conseguente maggiore spazio per l individuazione delle funzioni amministrative degli enti locali tramite le leggi regionali individuazione con legge statale delle funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane (art. 117, c.2, lett. p) disciplina dei principi sulle modalità di riparto delle funzioni (art. 118)
L attuazione della riforma del titolo V della Costituzione I tentativi non riusciti di ridefinire l assetto complessivo degli enti locali : nel giugno 2003 la legge La Loggia di delega al Governo (legge 131 del 5.6.2003) e nel gennaio 2007 il testo di riforma Lanzillotta, predisposto dal Governo Prodi Il ddl Calderoli, attualmente all esame del Senato (atto n. 2259) contiene: -l individuazione e la disciplina delle funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane -la delega per l attuazione del riparto delle funzioni secondo i principi dell art.118 Cost. e per l individuazione di quelle che richiedono l esercizio unitario statale e rinvio ad interventi delle regioni per l adeguamento della loro legislazione - la delega per la redazione della carta delle autonomie locali -alcune modifiche all ordinamento delle autonomie locali relative a: organi degli enti, piccoli comuni, direttore generale, controlli interni -la soppressione di enti ed organismi (comunità montane, circoscrizioni comunali, consorzi di funzioni)
Modifiche parziali all ordinamento delle autonomie locali introdotte in attesa dell attuazione della riforma del titolo V (segue) Nelle disposizioni sulle manovre finanziarie: razionalizzazione delle Comunità montane (fin. 2008) previsione della soppressione di enti ed organismi strumentali (fin. 2008) soppressione delle circoscrizioni di decentramento comunale nei comuni fino a 250.000 ab (fin. 2010) riforma dello sportello unico (manovra estiva 2008, modificata e regolamentata nel 2010) revisione e soppressione delle autorità d ambito in materia di acque e rifiuti, tramite leggi regionali (fin. 2008 e 2010) soppressione dei consorzi di funzioni (fin. 2010 e 2011) Su funzioni fondamentali dei Comuni: -obbligo di esercizio in forma associata per i comuni al di sotto dei 5 mila abitanti, tramite convenzione o unione; -esercizio di una funzione da parte di una sola forma associativa (manovra estiva 2010) Per tutte le funzioni che rientrano nella competenza legislativa regionale,individuazione, con legge regionale, della dimensione territoriale ottimale ed omogenea per lo svolgimento obbligatorio in forma associata (per tutti i comuni, eccetto i capoluoghi di provincia e quelli con più di 100mila abitanti) (manovra estiva 2010)
Modifiche parziali all ordinamento delle autonomie locali in attesa dell attuazione della riforma del titolo V Nelle nuove norme sul federalismo fiscale (l. 42/2009, art. 21, c. 3 e 4): -individuazione in via provvisoria delle funzioni fondamentali di comuni e province, per le quali è assicurato, con le entrate tributarie, il finanziamento integrale in base al fabbisogno standard; in attesa della disciplina definitiva le funzioni sono quelle indicate nella partizione dei bilanci per le attuali principali spese di comuni e province, secondo le regole fissate nel 1996 (D.P.R. 194 che approva i modelli di bilancio) -introduzione di una disciplina transitoria per l eventuale istituzione della Città metropolitana in nove Comuni, tra i quali Torino
Il giusto riparto delle funzioni Il giusto riparto è quello previsto dalle legge (articoli 118 e 128 Cost. prima della riforma del 2001) : a comuni e province le funzioni di interesse esclusivamente locale La riforma Bassanini ha individuato dieci principi che regolano il conferimento (art. 4 l. 59/97) : - sussiarietà -completezza -efficienza ed economicità -cooperazione con gli altri livelli -responsabilità ed unicità dell amm.ne -omogeneità rispetto a funzioni esercitate -adeguatezza - differenziazione -copertura dei costi - autonomia organizzativa e regolamentare La riforma costituzionale del 2001 ha individuato tre principi: sussidiarietà differenziazione adeguatezza da utilizzare quando si deve fare un conferimento di funzioni a livelli istituzionali diversi da quello comunale al fine di assicurarne l esercizio unitario
L applicazione dei principi per il riparto di funzioni Compiti, funzioni e servizi CompitI: attività svolte dalla p.a. per perseguire un interesse pubblico - funzioni: attività che comportano l esplicazione di pubbliche potestà (sovraordinazione della p.a. al cittadino) - servizi: azioni che comportano attività di ordine tecnico e materiale Occorre confrontare il contenuto dell interesse che si vuole soddisfare con l esercizio di un compito pubblico con le caratteristiche dell ente (cioè dello strumento organizzativo) individuato per soddisfarlo, al fine di verificarne l idoneità in relazione alle sue dimensioni territoriali, rappresentative ed organizzative
Le difficoltà del riparto: individuare correttamente il contenuto e la dimensione dell interesse che si vuole soddisfare (segue) molto spesso una funzione investe una pluralità di interessi collettivi che hanno una dimensione diversa molto spesso ad un medesimo interesse pubblico corrisponde una pluralità di funzioni, esercitate da livelli istituzionali che hanno diversa dimensione, per il perseguimento di singoli aspetti di tale interesse
Le difficoltà del riparto: individuare correttamente il contenuto e la dimensione dell interesse che si vuole soddisfare Alcuni tipi di funzioni, con contenuto molto diverso: programmazione e coordinamento (es. programmi e direttive) regolazione di attività private (es. concessioni, autorizzazioni, ecc.) supporto e promozione di attività (es. contributi, assistenza tecnica, ecc.) governo e gestione di servizi pubblici (es. definizione dei contenuti, gestione diretta o affidamenti a gestori esterni)
Governo di prossimità e governo di area vasta prossimità: comuni e loro forme associative l interesse perseguito con la funzione svolta si caratterizza per una maggiore vicinanza alla popolazione interessata, in una dimensione più limitata (es. interventi di assistenza sociale, organizzazione dei servizi scolastici del primo ciclo d istruzione, pianificazione dello sviluppo urbano, ecc.) area vasta: province e loro forme associative città metropolitane l interesse perseguito con la funzione svolta si caratterizza per una sua migliore soddisfazione in una dimensione più ampia, in relazione all esigenza di governare reti di servizi o di gestire servizi con adeguate economie di scala (es. infrastrutture viarie al di fuori dei comuni, servizi scolastici del secondo ciclo d istruzione, pianificazione di risorse pubbliche, ecc.)
Le difficoltà del riparto: le caratteristiche dell ente destinatario della funzione. I comuni La differenziazione e l inadeguatezza delle dimensioni Classi di comuni Meno di 5.000 ab. Tra 5.000 e 9.999 ab. Tra 10.000 e 250.000 ab. Più di 250.000 ab in Italia su 8.100 comuni 5.523 (70,4%) 1.198 (14,8%) 1.187 (14,6%) 12 (0,1%) In Piemonte Su 1.206 comuni 1.072 (89,1%) 67 (5,5%) 66 (5,4%) 1 (0,01%)
Le difficoltà del riparto: le caratteristiche dell ente destinatario della funzione. Le province La differenziazione e l inadeguatezza delle dimensioni Classi di province Meno di 200.000 ab Tra 200.000 e 299.999 ab Tra 300.000 e 1.000.000 ab Più di 1.000.000 ab. in Italia su 109 province 17 (15,6%) 19 (17,4%) 63 (57,6%) 10 (9,2%) In Piemonte su 8 province 3 (37,5%) 1 (12,5%) 3 (37,5%) 1 (12,5%)
L esercizio associato di funzioni non serve per passare dal governo di prossimità al governo di area vasta ma serve per adeguare la dimensione del governo della funzione alla dimensione dell interesse che si intende perseguire con la funzione esercitata Gli strumenti a supporto: Individuazione da parte della regione delle ambiti ottimali per l esercizio di funzioni Incentivazioni e benefici I limiti di alcune forme associative: moltiplicazione degli enti (più organi e apparati, e quindi maggiori costi) eccessiva specializzazione funzionale (i compiti di governo richiedono visioni integrate e complessive) separatezza del governo della funzione dall ente elettivo che ne è titolare (è possibile la delega a rappresentanti) Soppressione dei Consorzi di funzioni e delle Autorità d ambito in materia di acque e rifiuti
Le forme associative Unioni di comuni: enti locali per l esercizio congiunto di una pluralità di funzioni di due o più comuni di norma contermini (art.32 T.U. 267/00) (comprendono le Comunità montane e le Comunità collinari, che esercitano anche altre funzioni conferite) Convenzioni: strumenti organizzativi snelli per lo svolgimento coordinato di funzioni e servizi, con possibilità di costituzione di uffici comuni con personale distaccato, con affidamento o delega di funzioni da parte degli enti partecipanti (art. 30 T.U. 267/00) Gli accordi di programma sono strumenti per realizzare l azione integrata e coordinata di comuni, province, regioni, amministrazioni statali e altri soggetti pubblici, al fine di definire ed attuare opere, interventi o programmi (art. 34 T.U. 267/00) Le conferenze di servizi sono strumenti di collaborazione tra enti che esercitano diverse funzioni, al fine di assicurare l adeguatezza della dimensione di governo con quella dell interesse perseguito(art. 14 e seg. L. 241/90)