"I piccoli comuni, l'associazionismo comunale e le zone omogenee" Bergamo, 25 novembre 2017 Relazione dr.antonio Purcaro

Transcript

1 1 "I piccoli comuni, l'associazionismo comunale e le zone omogenee" Bergamo, 25 novembre 2017 Relazione dr.antonio Purcaro

2 2 Le Autonomie non sono nella disponibilità del Legislatore statale o regionale Autonomia garantita dalla Costituzione Principio autonomistico ART.138 (limiti al potere di revisione)

3 3 Articolo 5 La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento

4 4 Quali sono le Autonomie? I Comuni e le Province (..e le Città Metropolitane) La Repubblica.. riconosce e promuove.. per come essi sono: piccoli, medi, grandi!

5 5 Legge 30 dicembre 1989, n. 439 Ratifica ed esecuzione della convenzione europea relativa alla Carta europea dell'autonomia locale, firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1985.

6 6 Art.118 Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

7 7 Art.114 La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione.

8 8 Il principio di sussidiarietà dovrebbe essere collegato al rispetto delle dimensioni territoriali, associative ed organizzative, attribuendo le responsabilità pubbliche ai centri decisionali più vicini ai cittadini interessati; il principio di differenziazione nell allocazione delle funzioni dovrebbe richiedere che si considerino le diverse caratteristiche, demografiche territoriali strutturali degli enti riceventi; il principio di adeguatezza dovrebbe imporre una valutazione in relazione all idoneità organizzativa dell amministrazione ricevente a garantire l esercizio delle funzioni

9 9 Art.117 Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane; I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.

10 10 Art.118 I Comuni sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

11 11 Quest ultima espressione, in particolare, potrebbe essere considerata una semplice trasposizione nell ambito costituzionale di una disposizione legislativa del TUEL (il comma 5 dell art. 3), ma ad una tale constatazione deve corrispondere l osservazione che il passaggio dall ordine legislativo a quello costituzionale non è meramente formale!

12 12 Funzioni fondamentali Funzioni proprie Funzioni conferite

13 13 funzioni fondamentali ricomprende in questa nozione solo le funzioni di carattere istituzionale (organizzatorio) e non anche quelle di carattere materiale funzioni proprie, le funzioni riconosciute in modo originario dalla Costituzione, che ne rappresenta il titolo (di attribuzione), la legislazione ha carattere meramente ricognitivo e non costitutivo,

14 14 Funzioni conferite (da legge statale e regionale) si devono intendere le «funzioni materiali»

15 15 La legislazione successiva alla riforma del 2001 usa la locuzione funzioni fondamentali per indicare il nucleo indiffettibile di «funzioni materiali» comune a tutti i comuni o a tutte le province

16 16 Le tappe della legislazione recente sulle gestioni associate: - D.L. 78/2010 OBBLIGO - D.L. 98/ D.L. 138/2011 (unioni speciali) - D.L. 95/2012 (elenco funzioni.. già del L.42/2009) - L. 56/ D.L. 244/2016 (proroga) - Legge bilancio per il 2018

17 17 Orientamenti della Corte Costituzione in tema di competenza legislativa C.Cost. 244/2005 competenza residuale delle Regioni C.Cost. 237/2009, 22-44/2014 competenza concorrente «coordinamento finanza pubblica» C.Cost. 50/2015 competenza esclusiva dello Stato

18 18 Lett.p) condizione di esercizio delle funzioni, soluzione organizzativa, dimensioni organizzative ottimali degli enti a cui le diverse funzioni fondamentali corrispondono Le Unioni non con costituiscono un ente territoriale ulteriore (oltre il Comune)

19 19 La gestione associate delle funzioni e dei servizi ed il tema della intercomunalità; Le gestioni associate Le gestioni associate obbligatorie Gli strumenti: consorzi, convenzioni, unioni di comuni Le comunità montane

20 20 occorre conciliare valorizzazione PICCOLI COMUNI con il tema delle gestioni associate Preservare identità delle comunità locali (non a fusioni dall alto)

21 Se la titolarità di ogni funzione amministrativa è propria di ogni comune, l esercizio delle stesse funzioni ben può essere scisso dalla titolarità quando lo richiede la miglior cura dell interesse pubblico.

22 22 la dimensione intercomunale dell interesse, che solo in parte si esaurisce nel tema delle gestioni associate, evoca l esigenza di contenitori o di formule per sviluppare politiche di coesione economico-sociale tra territori contigui ancorchè articolati in diverse entità amministrative

23 Il tramonto dell esperimento delle gestioni associate obbligatorie, modello che con l ennesima proroga in arrivo si appresta ad essere accantonato per essere sostituito da nuove formule attraverso le quali stabilizzare le forme di cooperazione intercomunale sulla base di nuovi criteri che vedano in prospettiva coinvolti non solo i piccoli comuni ma anche i comuni di dimensione maggiore dell ambito di riferimento.

24 24 La Casa dei Comuni il ruolo della Provincia legato alla pianificazione e alla programmazione di area vasta e alla gestione dei servizi di rete, così come alla tutela dell ambiente, nell accezione più ampia del termine (rifiuti, acqua, caccia, ecc.). Ma al di là dell intero complesso di funzioni provinciale che assicurano lo sviluppo e la promozione del territorio dell intero Paese, in sinergia soprattutto con la legislazione statale e regionale e con l attività regionale, si può intravedere con chiarezza un ruolo sussidiario delle Province, rispetto ai Comuni, per il quale tutte le funzioni comunali anche quelle più caratterizzanti nei casi in cui questi enti presentino una naturale inadeguatezza o le funzioni medesime non siano a loro rapportabili, per il principio di differenziazione, possono essere assicurate ai cittadini sussidiariamente dall azione della Provincia.

25 Il Sindaco è ad un tempo espressione del governo di prossimità ed insieme agli altri Sindaci espressione del governo dell area vasta. L Assemblea dei Sindaci quale organo permanente dell Ente di Area Vasta. L ente di area vasta non è piu terzo rispetto ai comuni da rappresentanza della Comunità provinciale a rappresentanza dei Comuni della provincia

26 il modello uniforme ereditato dall organizzazione statuale francese dell ottocento, è destinato ad essere definitivamente superato, laddove oggi la miglior cura dell interesse pubblico richiede risposte articolate. In una società complessa come quella attuale le organizzazioni pubbliche devono saper rispondere con modelli flessibili e non necessariamente uniformi nelle diverse aree del Paese.

27 27 Esistono nella società diversi livelli di interesse pubblico da soddisfare, livelli che richiedono una diversità di modelli organizzativi

28 28 dimensione infracomunale dell interesse pubblico dimensione comunale dimensione intercomunale dimensione sovracomunale o di area vasta dimensione metropolitana dimensione regionale dimensione statuale dimensione europea.

29 29 La Provincia, attraverso il proprio statuto, ha la possibilità di individuare e quindi costituire, attraverso un percorso partecipato, ambiti territoriali infraprovinciali, ancorchè privi di personalità giuridica ma dotati di propri organismi di coordinamento collegati agli organi provinciali. Il riferimento non può che essere ad assemblee dei sindaci di zona, articolazione della Assemblea dei Sindaci, organo della Provincia.

30 30 La Costituzione, nel testo vigente, come riformato nel 2001, ha in sostanza delineato un sistema istituzionale costituito da una pluralità di ordinamenti giuridici integrati, ma autonomi, nel quale le esigenze unitarie si coordinano con il riconoscimento e la valorizzazione delle istituzioni locali. Dal riconoscimento in Costituzione dell autonomia statutaria, tanto ai Comuni, quanto alle Provincie, deriva che il campo di regolazione delle funzioni proprie e dell organizzazione degli enti locali appartiene (o meglio dovrebbe appartenere) oggi in buona sostanza allo statuto locale. Nel quadro costituzionale vigente, lo Statuto comunale e provinciale si configura come atto formalmente amministrativo, ma sostanzialmente come atto normativo atipico, con caratteristiche specifiche, di rango paraprimario o subprimario, al di sotto delle sole leggi di principio, in quanto diretto a fissare le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente e a porre i criteri generali per il suo funzionamento, da svilupparsi in sede regolamentare.

31 31 Zone omogenee dimensione ascendente (partecipazione alla formazione delle politiche di area vasta) dimensione discendente (attuazione delle politiche di area vasta) dimensione orizzontale (sviluppo intercomunalità

32 32 La Provincia, ora Ente di area vasta, perde la sua caratteristica storica di ente sovraordinato al comune, con una rappresentanza ed una legittimazione differente da quella locale, per divenire un ente partecipato dagli stessi comuni.

33 33 Il territorio è elemento costitutivo della Provincia e non è solo limite della competenza degli organi dell ente. Gli enti territoriali curano gli interessi (e sono, quindi, enti esponenziali) di una collettività costituita da tutti coloro che risiedono nel loro territorio (che può essere l'intero territorio nazionale o una sua parte), vale a dire della comunità territoriale nella sua interezza, il che conferisce loro il carattere della politicità. Se lo Stato è ente sovrano, gli enti territoriali locali sono enti autonomi, in quanto curano gli interessi di una collettività in posizione di più o meno ampia autonomia dallo Stato.

34 34 Immedesimazione tra ente di prossimità ed ente di aree vasta Centralità delle figura del sindaco quale capo del governo locale e parte del governo di area vasta Indirizzo politico dell ente di area vasta ed indirizzo politico dell ente di prossimità (relazione di integrazione ed interdipendenza)

35 35 L indirizzo politico dell ente di area vasta quale sintesi degli indirizzi politici degli enti di prossimità Stessa rappresentanza politica (medesima classe politica) dell ente di area vasta e degli enti di prossimità

36 36 Il Sindaco è ad un tempo espressione del governo di prossimità ed insieme agli altri Sindaci espressione del governo dell area vasta. L Assemblea dei Sindaci quale organo permanente dell Ente di Area Vasta. L ente di area vasta non è piu terzo rispetto ai comuni

37 37 La legislazione regionale in tema di associazionismo in Lombardia L.R. 19/2008 ambiti di sviluppo dell associazionismo: distretti sociosanitari e zone omogenee C.M.) Una nuova riperimetrazione? A chi la regia? Art.116 Cost. potestà legislativa alla Regione ma esercizio funzioni a Comuni e Province

38 38 Verso la pianificazione strategica (anche delle aree non metropolitane) L assestamento della riforma e le proposte di modifica della Legge Del Rio Refonte del testo unico 267/2000 Il completamento della riforma: il riordino degli altri organismi intermedi (semplificazione)

39 39 la selezione di una nuova classe politica locale che dovrà avere radici ben salde nel comune ma uno sguardo aperto alla dimensione tanto intercomunale che di area vasta.

40 40 Grazie per l attenzione segretario.generale@provincia.bergamo.it