IN QUALE SISTEMA DI REGOLE OPERA L AZIENDA/AMMINISTRAZIONE PUBBLICA

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1 Economia delle Aziende e delle Amministrazioni Pubbliche IN QUALE SISTEMA DI REGOLE OPERA L AZIENDA/AMMINISTRAZIONE PUBBLICA Anno Accademico LEZIONE 4 1

2 OBIETTIVO DELLA LEZIONE Chiarire che: 1. Il sistema pubblico è composto da diversi istituti/enti (stato, regioni, enti locali, organismi sovranazionali) 2. Tra questi enti si stabiliscono complesse relazioni che influenzano il livello di funzionalità di ognuno 3. Le relazioni sono di diverso tipo: 2 ISTITUZIONALI (riguardano l attribuzione delle funzioni) POLITICHE (riguardano la sfera del consenso e della legittimazione sociale) AMMINISTRATIVO-AZIENDALI (riguardano l attività di esercizio delle funzioni e di produzione di beni/erogazione di servizi)

3 OBIETTIVO LEZIONE 4. I livelli di efficacia, efficienza, economicità (aree di interesse preminente per l approccio aziendale) dipendono in misura rilevante (più rilevante rispetto alla realtà dell impresa) dalle relazioni di sistema pubblico 3

4 FUNZIONI PUBBLICHE E LORO ESERCIZIO 1. Svolgere una funzione pubblica significa avere la responsabilità ed il potere decisionale originario di dare una risposta a bisogni pubblici 2. Esercitare una funzione significa avere la titolarità degli atti (formali e sostanziali) per realizzare le azioni necessarie per rispondere al bisogno NOTA BENE Titolarità ed esercizio delle funzioni possono essere disgiunte, ossia far capo a enti/istituti/aziende diversi/e 4

5 COSA SIGNIFICA ESSERE TITOLARI DI UNA FUNZIONE Dire che un ente è titolare di una funzione significa dire che i suoi organi possono scegliere autonomamente: quali bisogni soddisfare in quale ordine di priorità in quale modo soddisfarli Esercitare una funzione significa avere l autonomia di scegliere le diverse modalità per erogare il servizio, la risposta al bisogno, per ottenere il risultato 5

6 IDENTIFICAZIONE DELLE FUNZIONI PUBBLICHE Le funzioni pubbliche sono definite e distribuite tra i diversi enti/istituti pubblici (diversi livelli di governo) secondo due differenti concezioni culturali: 1. quella della centralità (della sovranità) dello Stato 2. quella della sussidiarietà, ovvero della centralità della società civile 6

7 PRIMA CONCEZIONE CULTURALE L estensione dell intervento pubblico, la tipologia delle funzioni svolte e la loro distribuzione tra i diversi enti seguono la seguente logica: Una certa concezione di Stato e la sua forma (monarchia, democrazia liberale, democrazia popolare, ecc.) determinano e definiscono gli ambiti privilegiati dell intervento pubblico In relazione a differenti modelli istituzionali lo Stato definisce la distribuzione delle funzioni tra i diversi enti (diversi livelli di governo) 7

8 SECONDA CONCEZIONE (SUSSIDIARIETA ) La definizione e la distribuzione delle funzioni tra i diversi livelli di governo seguono questo processo: La società nelle sue varie articolazioni (famiglie, imprese, associazioni, ecc) è lasciata libera di rispondere ai vari bisogni 8 I bisogni cui la società non è in grado di rispondere autonomamente vengono demandati agli enti/istituti pubblici via via di ordine superiore (enti locali, regione, stato nazionale, organismi sovranazionali) le cui funzioni diventano in un certo senso residuali

9 VALUTAZIONI 1. Il primo modello Viene definito Stato-centrico (o statalista) E caratterizzato da una distribuzione delle funzioni dall alto (Stato) verso il basso (enti locali) 2. Il secondo modello Viene definito a centralità della società (civile) E caratterizzato da una distribuzione delle funzioni dal basso (enti locali) verso l alto (Stato, organismi sovranazionali) 9

10 VALUTAZIONI. Dato il differente processo tramite cui si identificano le funzioni pubbliche: Seguendo la prima logica una maggiore quota di funzioni resta nella sfera di gestione o di influenza dello stato (da qui la definizione di preminenza di una cultura o di una visione statalista ) Seguendo la seconda logica una quota maggiore di funzioni resta nella sfera di gestione o di influenza degli enti locali (da qui la definizione di cultura di tipo autonomistica e/o federalista) 10

11 DIVERSITA DI FUNZIONI. Ogni ente/istituto può essere: Titolare di funzioni proprie (per le quali ha piena autonomia decisionale nei limiti delle leggi vigenti) Titolare di funzioni delegate da un altro ente (per le quali ha autonomia decisionale nei limiti delle leggi e dei principi/indirizzi stabiliti dall ente delegante) 11

12 12 DIVERSITA DI FUNZIONI 2. Ogni ente/azienda può esercitare le funzioni proprie o delegate: Direttamente: organizzando in proprio i processi amministrativi Indirettamente: affidando l organizzazione dei processi amministrativi ad un altro ente territoriale, ad esempio di dimensioni superiori affidando l organizzazione dei processi amministrativi a enti pubblici autonomi (enti funzionali) o ad imprese pubbliche (nel caso di erogazione di servizi individuali che danno origine ad un mercato) affidando l organizzazione dei processi amministrativi a imprese private (o miste pubblico-privato), cosiddetta esternalizzazione dei servizi

13 DIFFERENZA TRA DEVOLUTION E SUSSIDIARIETA. Devolution: processo che partendo dal principio di sovranità dello Stato sancisce il passaggio di funzioni: 1. alle regioni o agli enti locali 2. ad organismi sovranazionali 3. alla società (civile), alle imprese (for profit, non profit). Sussidiarietà: processo tramite cui si intende ridefinire la distribuzione delle funzioni tra i vari enti sulla base di valutazioni di accettabilità (sul piano politico-sociale) e di sostenibilità (sul piano economico e amministrativo) 13

14 DIFFERENZA TRA PRIVATIZZAZIONE ED ESTERNALIZZAZIONE 1. Si parla di privatizzazione quando certe funzioni passano dalla sfera dell intervento pubblico a quella del mercato 2. Si parla di esternalizzazione quando le funzioni restano pubbliche o di pubblico interesse, ma il loro esercizio è affidato a soggetti privati (imprese, aziende non profit) 14

15 15 DIVERSI MODELLI DI SISTEMA PUBBLICO 1. Il modello logico Stato-centrico si può configurare nei seguenti sistemi: Stato unitario accentrato (lo Stato mantiene la maggior parte delle funzioni e le svolge con un forte accentramento sul piano decisionale e organizzativo) Stato unitario con decentramento amministrativo (lo Stato mantiene la maggior parte delle funzioni, ma le svolge tramite suoi organi decentrati sul territorio o delegando un ampia parte di atti e compiti agli enti subnazionali) Stato delle autonomie locali (lo Stato attribuisce numerosi funzioni proprie agli enti subnazionali tramite un processo che è stato denominato di devoluzione delle funzioni )

16 DIVERSI MODELLI DI SISTEMA PUBBLICO Stato federale per processo di devoluzione (si ha quando sono attribuite agli enti subnazionali - federalismo regionale - o agli enti locali, la maggior parte delle funzioni, riservando allo Stato solo quelle che consentono di mantenere la sua identità) 2. Il modello logico della sussidiarietà si configura nei seguenti sistemi: Stato del federalismo originario (ossia si creano prima gli enti locali, cantoni, stati federati e pi si aggregano in stato federale) Dissoluzione del modello di Stato nazionale e creazione di forme nuove tipo Europa delle regioni o Europa delle città-stato (modelli futuribili) 16

17 NATURA DELLE FUNZIONI Vi sono funzioni logicamente riferibili ai diversi livelli di governo: 1. ENTI LOCALI produzione ed erogazione di servizi che rispondono a bisogni che sono fortemente legati alle caratteristiche del territorio e delle popolazioni locali risposta a bisogni caratterizzati da elevate esigenze di differenziazione e flessibilità ai cambiamenti delle condizioni e della cultura prevalente 17 NOTA: in contesti come quello italiano vi possono essere difficoltà nella distribuzione di tali funzioni tra comuni, enti sovracomunali (esempio aree metropolitane) e province, in relazione anche alla identificazione di una coerente dimensione di riferimento sul piano tecnico/produttivo

18 NATURA DELLE FUNZIONI 2. REGIONI funzioni legate ad interventi di sostegno dello sviluppo economico sociale (che sono efficaci solo se riferiti ad aree sufficientemente vaste ed integrate) funzioni di indirizzo dell attività degli enti locali e di integrazione della loro azione funzioni, anche tecniche, di supporto agli enti locali o a soggetti privati, quando la natura o la dimensione del problema lo suggerisca (supporto al trasferimento tecnologico) 18

19 NATURA DELLE FUNZIONI 3. STATO Funzioni che sono fortemente significative sul piano del riconoscimento dell identità statale (ad esempio giustizia, difesa, ecc.) Interventi sull economia che hanno efficacia o hanno significato solo a livello nazionale (ad esempio politica industriale per la ricerca avanzata e/o di eccellenza, politica fiscale, ecc) Gestione dei rapporti politici ed economici con altri Stati sovrani 19

20 NATURA DELLE FUNZIONI 4. ORGANISMI SOVRANAZIONALI (es. UE, ONU, WTO, ecc.) 20 Finora hanno svolto funzioni solo delegate dagli Stati membri: esse erano efficaci solo se le decisioni assunte (es. direttive UE) erano recepite dagli Stati membri Per effetto della globalizzazione dell economia (che sposta il potere economico delle imprese a livello sovranazionale) e in relazione all evoluzione del concetto di sovranità e del diritto internazionale, vi è una tendenza ad attribuire ad essi funzioni autonome di: definizione di alcune regole dell economia armonizzazione di politiche economiche

21 RELAZIONI DI SISTEMA PUBBLICO. Tra enti locali, regioni, Stato, organismi sovranazionali si stabiliscono molteplici relazioni collegate all intrecciarsi di funzioni proprie e degli enti RELAZIONI VERTICALI. Gli enti rappresentativi che sono titolari di molteplici funzioni (plurifunzionali) in relazione a processi di specializzazione e differenziazione organizzativa danno origine ad enti monofunzinali (caratterizzati da diverse forme giuridiche) e a imprese che gestiscono specifici servizi che realizzano un sistema di RELAZIONI ORIZZONTALI 21

22 RELAZIONI DI SISTEMA PUBBLICO 3. In relazione a quest ultimo tipo di processi si creano gruppi pubblici composti da: ENTI PUBBLICI MONOFUNZIONALI IMPRESE PUBBLICHE (O DI SERVIZI PUBBLICI) che fanno riferimento a STATO REGIONE ENTI LOCALI 4. I gruppi pubblici sono caratterizzati dal fatto che: l ente rappresentativo (i cui organi di governo sono elettivi) costituisce il soggetto proprietario sul piano giuridico o il soggetto economico di riferimento gli enti e le aziende/imprese monofunzionali godono di ampia autonomia giuridica (anche se non è strettamente necessaria) 22 organizzativa, operativa, amministrativa, economica e patrimoniale

23 RELAZIONI DI SISTEMA PUBBLICO 5. L esistenza di molteplici relazioni di tipo VERTICALE ed ORIZZONTALE aumenta la complessità del sistema pubblico e rende più ardue ed articolate le valutazioni sui risultati delle singole aziende pubbliche e dei diversi gruppi pubblici 23

24 SISTEMI DI COORDINAMENTO L esistenza di complesse relazioni di tipo verticale e orizzontale richiede specifici sistemi di coordinamento, che possono essere di diverse tipologie: Chiarezza nella distribuzione delle funzioni (che deve ridurre le aree di sovrapposizione e di interdipendenza che creano concorso di responsabilità) Legislazione quadro o di indirizzo 24

25 SISTEMI DI COORDINAMENTO Programmazione (nazionale, regionale, locale) realizzata con modalità varie (consultazione, concertazione, negoziazione) Emanazione di linee guida Sistemi di controllo interistituzionale (organi, poteri e procedure di controllo) Sistema di finanziamento (decentramento e federalismo fiscale) e di responsabilizzazione sui livelli di economicità 25

26 DOMANDE DI VERIFICA. Cosa si intende per relazioni di sistema pubblico?. In quali termini le relazioni di sistema influenzano i risultati delle singole aziende?. Cosa si intende per funzioni proprie e funzioni delegate?. In base a quali logiche si determina la ripartizione delle funzioni tra livelli di governo?. Cosa si intende per relazioni verticale e relazioni orizzontali di sistema sanitario? 26

27 DOMANDE DI VERIFICA. Cosa si intende per gruppo pubblico?. Cosa si intende per devoluzione di funzioni dallo stato?. Quale differenza esiste tra federalismo per devoluzione e federalismo originario?. Quali sono le tipiche funzioni dei diversi livelli di governo? 0. Perché vi è l esigenza di coordinamento delle funzioni? 1. Quali sono i tipici strumenti di coordinamento? 27