OBIETTIVO LEZIONE COSA É E COME FUNZIONA L AMMINISTRAZIONE PUBBLICA CHIARIRE L OGGETTO DI STUDIO

Transcript

1 Corso di Ragioneria Pubblica COSA É E COME FUNZIONA L AMMINISTRAZIONE PUBBLICA OBIETTIVO LEZIONE 1. Chiarire l oggetto di studio 2. Chiarire i termini/concetti di base 3. Fornire un modello di analisi ed interpretazione (modello aziendale) 4. Analizzare l evoluzione del ruolo della PA in rapporto all evoluzione del modello di Stato 5. Definire i problemi odierni della PA 1 2 NOTA DI METODO SULLE CONOSCENZE SCIENTIFICHE Le discipline formali (es. matematica, econometria, le teorie dei modelli, ecc) sono in genere più precise poiché usano termini (o algoritmi) cui è attribuito un medesimo significato. Le scienze sociali, tra cui l economia e l economia aziendale e le discipline che non si basano su un elevato livello di formalizzazione, usano i termini con significati non sempre omogenei, a volte ambigui o addirittura tra loro contraddittori. Ciò dipende dai diversi approcci, dalle diverse scuole di pensiero e dal maggiore o minore rigore dei diversi studiosi. Per ridurre questo rischio si propongono di seguito alcuni chiarimenti. CHIARIRE L OGGETTO DI STUDIO AMMINISTRAZIONE Attività posta in essere per raggiungere i fini dell istituto azienda L AMBITO IN CUI SI SVOLGE L AMMINISTRAZIONE Gli istituti pubblici territoriali: comuni, provincia, regione, stato nazionale ed organismi sovranazionali (UE,ONU,ecc.) COMUNE, PROVINCIA, REGIONE, STATO NAZIONALE, ORGANISMO SOVRANAZIONALE (ONU, UE, ecc) possono essere intesi con diverse accezioni: 1. COMUNITA /TERRITORIO sfera della cosiddetta società E l insieme dei diversi soggetti in cui si articola la società riferita ad un determinato territorio, dei molteplici interessi e delle relazioni tra di essi CONCETTO TIPICO DELLA SOCIOLOGIA 2. ENTE soggetto giuridico titolare di diritti-doveri E rilevante per analizzare le decisioni, le regole, gli organi e i poteri tramite cui si definiscono i FINI di istituto CONCETTO TIPICO DEL DIRITTO 3. ISTITUTO insieme di persone e di beni legati da relazioni economiche di stretta interdipendenza e da fini convergenti E simile al concetto di ente, ma per l economia aziendale si parla di istituto anche in casi in cui si ha un autonomia di processi economici e sociali anche se non esiste personalità giuridica e quindi non esiste ente autonomo in termini di diritto CONCETTO DI ECONOMIA AZIENDALE 6 1

2 4. AMMINISTRAZIONE PUBBLICA A. IN SENSO FUNZIONALE attività strumentale per raggiungere i fini pubblici Secondo l economia aziendale si articola nei momenti di gestione, rilevazione, organizzazione del lavoro. Nelle teorie di management viene analizzata secondo le diverse funzioni quali programmazione e controllo, contabilità è bilancio, finanza, marketing, produzione, sistemi informativi, organizzazione e personale, strategia e politiche aziendali o distinzioni simili. Essa si basa su principi generali che valgono sia per gli istituti pubblici che per l amministrazione di impresa. Tuttavia i metodi e gli strumenti di amministrazione devono essere applicati in modo diverso, adattandoli agli specifici contesti: quelli del mercato per l impresa, quelli del sistema delle decisioni pubbliche per la PA 7 4. AMMINISTRAZIONE PUBBLICA B. IN SENSO STRUTTUALE insieme-sistema di enti pubblici/di organi, a volte usato (impropria-mente) come sinonimo di settore pubblico Spesso evocativo di una realtà uniforme e standardizzata. Ad esempio quando si parla di inefficienza della Amministrazione Pubblica spesso l opinione accomuna tutti gli enti e gli organi del settore pubblico senza tenere conto che, come in tutte le realtà, vi sono enti che funzionano meglio di altri, pur in presenza delle stesse leggi e degli stessi vincoli 8 4. AMMINISTRAZIONE PUBBLICA 5. NATURA DELL ATTIVITÁ C. AL SINGOLARE si usa per indicare: la funzione in senso strutturale il sistema pubblico considerato come entità unitaria D. AL PLURALE si usa per evidenziare che il sistema pubblico è in effetti composto da: Molti/e Enti/istituti/organi, aziende Autonomi/e Tra loro differenti 9 A. AMMINISTRAZIONE PUBBLICA Il termine viene in genere usato per indicare l attività connessa all esercizio delle funzioni istituzionali e dei poteri sovraordinati (es. amministrare la giustizia, amministrare il denaro pubblico, amministrare leggi, regolamenti o altri provvedimenti) TERMINE COLLEGATO AGLI SCHEMI GIURIDICI NATURA DELL ATTIVITÁ B. AZIENDA PUBBLICA Il termine viene usato per indicare le attività svolte per la produzione di beni (materiali o immateriali/servizi) tramite la combinazione tecnica ed economica di fattori produttivi TERMINE COLLEGATO AGLI SCHEMI AZIENDALI N.B.: Peraltro, nel modello aziendale si parla di AMMINISTRA- ZIONE, in generale, per l esercizio dei tre poteri su cui si fonda il modello di stato moderno: potere legislativo, esecutivo, giurisdizionale. Quindi si ha un attività amministrativa per potere svolgere le funzioni di Presidenza della Repubblica, del Consiglio dei Ministri, della Camera e del Senato, dei vari Ministeri, del Consiglio delle Giunte, dei Consigli Regionali, Provinciali, Comunali e dei vari Assessorati. 11 UN MODELLO DI INTERPRETAZIONE Il concreto funzionamento degli enti/istituti pubblici dipende da molteplici principi/criteri/regole/strumenti/tecniche/comporta -menti che per semplicità di analisi possono essere raggruppati nei tre modelli illustrati qui di seguito 12 2

3 UN MODELLO DI INTERPRETAZIONE 1. MODELLO ISTITUZIONALE Riguarda i rapporti tra diritti e doveri e gli ambiti decisionali dei diversi enti e dei diversi organi 2. MODELLO POLITICO Riguarda le relazioni tra i rappresentanti dei diversi gruppi della popolazione, ossia i partiti, i movimenti, le lobby, i gruppi di pressione interni ed esterni 3. MODELLO AZIENDALE Riguarda il rapporto tra risorse limitate e i bisogni, tra domanda e offerta di servizi pubblici NOTA AL MODELLO DI INTERPRETAZIONE In passato il funzionamento era influenzato in misura più rilevante dal modello istituzionale e dal modello politico, oggi viene richiesta/auspicata ed indicata in leggi la necessità di attribuire un peso più rilevante al modello aziendale. Secondo l impostazione data nel corso quest affermazione non vuol dire che il modello aziendale deve diventare dominante o assoluto, ma che nel funzionamento concreto (decisioni, azioni, comportamenti) vi deve essere un maggior equilibrio e contemperamento tra i tre gruppi di fattori. L EVOLUZIONE DEL RUOLO DELL A.P. Il ruolo, le dimensioni e le caratteristiche dell A.P. sono cambiate in misura rilevante in rapporto all evoluzione del modello di Stato. Con riferimento alla storia recente si individuano le seguenti quattro fasi in cui si può suddividere l evoluzione del modello di Stato moderno (del mondo occidentale): STATO DEI DIRITTI FORMALI STATO DEL BENESSERE (O DEL WELFARE, O STATO SOCIALE) STATO DEI SERVIZI STATO DELLE REGOLE 15 L EVOLUZIONE DEL RUOLO DELL A.P. STATO DEI DIRITTI FORMALI La dimensione dell intervento pubblico è limitata Riguarda solo le funzioni che servono ad affermare l identità dello Stato Nazionale (giustizia, difesa dall esterno, sicurezza interna, emissione di moneta, tutela dei diritti di cittadinanza, elettorale) STATO DEL BENESSERE (WELFARE STATE) La funzione dell intervento pubblico (e quindi dell amministrazione) si estende alle politiche cosiddette di sicurezza sociale Vengono garantiti alcuni bisogni giudicati rilevanti per i diversi soggetti o comunque espressivi di progresso civile e sociale L amministrazione svolge anche funzioni di redistribuzione della ricchezza sulla base di principi di equità sociale dal significato spesso contraddittorio Alcuni autori identificano questa fase come modello di Welfare basato sulle politiche sociali, economiche e dello sviluppo 16 L EVOLUZIONE DEL RUOLO DELL A.P. STATO DEI SERVIZI Si ritiene che la funzione di redistribuzione dell ente pubblico si realizzi anche attraverso la produzione diretta di sevizi (sociali, sanitari, assistenza, trasporti, istruzione/educazione, culturali, ecc.) Gli enti pubblici svolgono una funzione imprenditoriale. L amministrazione aumenta sul piano quantitativo della dimensione, ma progressivamente evidenzia i limiti sul piano dei bassi livelli di efficienza/produttività Secondo alcuni autori, questa fase è definita come welfare dei servizi o dello statoimprenditore (oggi fortemente criticata). L EVOLUZIONE DEL RUOLO DELL A.P. STATO DELLE REGOLE Questa fase, che si è avviata nel recente periodo, viene auspicata che per il futuro in risposta alle critiche sulle inefficienze delle amministrazioni pubbliche Si caratterizza per un ridimensionamento dell estensione dell intervento dello stato in economia e in altri processi sociali (privatizzazione, esternalizzazione) con un contestuale rafforzamento della sua capacità di definire e far applicare regole ai vari soggetti privati, imprese, aziende non profit, che gestiscono i diversi servizi di interesse pubblico Implica la capacità di gestire i problemi che creano forte interdipendenza, sul piano economico e sociale (le cosiddette infrastrutture materiali e immateriali) lasciando ampia autonomia decisionale ed operativa ai vari soggetti privati

4 I DUE MODELLI PER L ESERCIZIO DELLE FUNZIONI Il funzionamento di ogni istituto/azienda viene indagato a livello di GOVERNO (decisioni riguardanti i diversi interessi, i rapporti tra i cosiddetti stakeholders, la definizione dei FINI) AMMINISTRAZIONE (decisioni riguardanti i processi tecnici, organizzativi ed economici STRUMENTALI al perseguimento dei fini) I DUE MODELLI PER L ESERCIZIO DELLE FUNZIONI Per quanto riguarda gli istituti/aziende pubblici (pubbliche) la funzione di governo può essere esercitata secondo i seguenti due modelli: 1. GOVERNMENT Significa prendere decisioni sulla base di poteri sovraordinati Gli organi pubblici competenti decidono nel merito e sui contenuti dei vari problemi Tali organi decidono applicando regole puntuali e dettagliate I DUE MODELLI PER L ESERCIZIO DELLE FUNZIONI 2. GOVERNANCE Significa prendere decisioni che aiutano i diversi soggetti a convergere su soluzioni reciprocamente soddisfacenti/accettabili senza usare necessariamente poteri sovraordinati Gli organi pubblici competenti non decidono nel merito dei problemi ma decidono le regole e i criteri in base ai quali indirizzare/verificare/valutare i comportamenti di altri organi dell amministrazione o di soggetti privati Tali organi hanno la responsabilità di emanare e far applicare regole di carattere generale, regole cosiddette di indirizzo, norme quadro, linee guida NOTA SULLA GOVERNANCE Quello della Governance è uno dei temi di maggiore attualità nel dibattito istituzionale, economico e aziendale. Gli schemi concettuali prevalenti si distinguono così in: A. CORPORATE GOVERNANCE Che riguarda i temi del funzionamento delle assemblee e dei consigli di amministrazione di imprese, della tutela dei piccoli risparmiatori, delle minoranze, i problemi della trasparenza quali insider trading ecc. B. GOVERNMENT GOVERNANCE Che riguarda i rapporti tra Parlamento-Governo, Presidente del Consiglio-Ministri, Sindaco-Assessori, tutela delle minoranze, rapporto maggioranza-opposizione, centralismo o autonomia nel rapporto Stato/Regione-Enti Locali, il conflitto di interesse per chi svolge funzioni pubbliche, trasparenza dell azione amministrativa 23 L ORGANIZZAZIONE DEL POTERE DECISIONALE DEGLI ORGANI DI GOVERNO DI AZIENDE PUBBLICHE Uno dei temi principali della GOVERNMENT GOVERNANCE è quello del processo di legittimazione all esercizio delle funzioni, che riguarda l origine della legittimazione dei vari organi ad esercitare funzioni decisionali. Negli Stati moderni, di cosiddetta democrazia liberale, il potere originario è della popolazione e viene esercitato per delega tramite il processo di elezione degli amministratori pubblici secondo due modelli. PRIMO MODELLO NOMINA INDIRETTA DEGLI AMMINISTRATORI PUBBLICI 24 Popolazione ELEZIONE Le leggi e i principi aziendali che caratterizzano ed influenzano le professionalità e i comportamenti a questo livello Organi che rappresentano interessi sociali PARLAMENTO, CONSIGLI REGIONALI, PROVINCIALI, COMUNALI DEFINIZIONE DEI PROGRAMMI E DEGLI OBIETTIVI POLITICI DEFINIZIONE DEGLI OBIETTIVI DELL AZIENDA PUBBLICA Amministratori di carica politica GOVERNO, GIUNTA REGIONALE, PROVINCIALE, COMUNALE Organi di tipo tecnicoprofessionale DIRIGENZA PUBBLICA 4

5 SECONDO MODELLO ELEZIONE DIRETTA DEGLI AMMINISTRATORI PUBBLICI 25 Popolazione ELEZIONE DIRETTA ELEZIONE DIRETTA Le leggi e i principi aziendali che caratterizzano ed influenzano le professionalità e i comportamenti a questo livello Organi che rappresentano interessi sociali PARLAMENTO, CONSIGLI REGIONALI, PROVINCIALI, COMUNALI DEFINIZIONE DEI PROGRAMMI E DEGLI OBIETTIVI POLITICI Amministratori di carica politica GOVERNO, GIUNTA REGIONALE, PROVINCIALE, COMUNALE DEFINIZIONE DEGLI OBIETTIVI DELL AZIENDA PUBBLICA Organi di tipo tecnicoprofessionale DIRIGENZA PUBBLICA 26 PROBLEMI ODIERNI DELLA PA E abbastanza diffusa nella società moderna la percezione di un basso livello di legittimazione della PA. Molteplici sono i fattori che hanno determinato questa situazione. Per recuperare un più elevato livello di legittimazione nella società l Amministrazione Pubblica deve essere in grado di affrontare con successo una serie di sfide tra cui si sottolineano tre principali ambiti: A. COMPETIZIONE B. INTEGRAZIONE SOVRANAZIONALE C. RICERCA DI NUOVE PROFESSIONALITA 27 PROBLEMI ODIERNI DELLA PA A. COMPETIZIONE Per molte attività e servizi l amministrazione pubblica si trova sempre meno nella condizione di monopolista e deve sempre più competere con altri soggetti privati o misti. La revisione della logica dell intervento pubblico tende a ridurre gli ambiti in cui la PA opera come monopolista e a metterla sempre più in competizione con altri soggetti (privati, misti, pubblici) che erogano gli stessi servizi (es. sanità, servizi sociali, istruzione) B. INTEGRAZIONE SOVRANAZIONALE I processi di globalizzazione dell economia e di integrazione sovranazionale determinano per la PA esigenze di: Incremento del livello di efficienza per contribuire alla competitività del sistema paese Apertura al confronto con Amministrazioni di altri paesi (ad esempio la maggiore facilità di confrontare il prezzo dei servizi pubblico con l introduzione dell euro, confronto di efficienza di servizi pubblici indotto dalla crescente mobilità delle persone) 28 PROBLEMI ODIERNI DELLA PA C. RICERCA DI NUOVE PROFESSIONALITA L evoluzione del ruolo dello Stato e della PA rende necessaria l acquisizione di professionalità di tipo economico, gestionale che in parte sostituiscono e in parte integrano le professionalità di tipo giuridico e tecnico-operativa e di professionalità in grado di definire e far rispettare regole che in parte sostituiscono e in parte integrano le professionalità di produzione diretta di servizi ANNOTAZIONE SUI PROCESSI DI INFLUENZA SOCIALE ANNOTAZIONE SUI PROCESSI DI INFLUENZA SOCIALE 29 La capacità di amministrare rispettando i criteri di efficacia, efficienza ed economicità, è uno degli elementi che determina l influenza che le persone fisiche o i vari soggetti giuridici hanno nella società. In particolare il dibattito sul ruolo sociale degli imprenditori e dei politici emergono due diverse linee di influenza con riguardo alla capacità di acquisire il consenso L influenza degli imprenditori, degli esperti, dei professionisti segue questa direzione Amministrazione Privata 30 CONSENSO DELLA SOCIETÁ (concetto di popolazione/territorio) RUOLO E FUNZIONI ISTITUZIONALI (concetto di ente/istituto) POTERE ECONOMICO (concetto di azienda) L influenza degli amministratori pubblici segue questa direzione Amministrazione Pubblica 5

6 DOMANDE DI VERIFICA 1. Cosa si intende per Amministrazione Pubblica in senso funzionale e in senso strutturale? 2. Quali sono le accezioni attribuite a comune, provincia, regione, stato nazionale e organismo sovranazionale? 3. Quali sono le implicazioni dell uso del termini PA al singolare e al plurale? 4. Si definisca il concetto di GOVERNANCE e di GOVERNMENT. 5. Si descrivano le relazioni tra modello istituzionale, modello politico e modello aziendale 6. Quali sono i due modelli di elezione e nomina degli amministratori pubblici? 7. In che direzione si esercitano i processi di influenza di imprenditori, professionisti esperti e amministratori pubblici nella società? 31 6