COSA FA L AMMINISTRAZIONE PUBBLICA E COME LO FA

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1 Economia delle Aziende e delle Amministrazioni Pubbliche COSA FA L AMMINISTRAZIONE PUBBLICA E COME LO FA Anno Accademico LEZIONE 2 1

2 OBIETTIVO LEZIONE Chiarire le caratteristiche di ciò che fa l amministrazione pubblica: eterogeneità delle funzioni e dei servizi formalità dell azione amministrativa mancanza del prezzo nella cessione dei servizi pubblici trasparenza degli atti effetto annuncio sostituzione di obiettivi particolari agli obiettivi della PA 2

3 ETEROGENEITÁ DELLE FUNZIONI E DEI SERVIZI 1. EMANAZIONE DI LEGGI, REGOLAMENTI, ATTI FORMALI Concretizza il ruolo di regolatore di rapporti sociali e dell economia svolto dall ente/azienda pubblica, delimita il campo d intervento pubblico, assume l ipotesi che la correttezza di una norma formale di per sé produca il risultato 3

4 ETEROGENEITÁ DELLE FUNZIONI E DEI SERVIZI 2. PRODUZIONE DI BENI PUBBLICI COLLETTIVI Sono i beni indivisibili e non escludibili nell uso che non sono prodotti dal mercato. Per essi non esiste una domanda in senso tecnico e quindi le scelte hanno un elevato libello di discrezionalità da parte degli organi politici di governo. Sono molti in condizione di monopolio, ma implicano comunque un attività di combinazione di fattori produttivi 4

5 ETEROGENEITÁ DELLE FUNZIONI E DEI SERVIZI 3. BENI DIVISIBILI ED ESCLUDIBILI Risponde alle esigenze di far fronte a fallimenti di mercato, ed esprime la solidarietà nei confronti di gruppi deboli. Ha per oggetto beni di natura individuale (divisibili ed escludibili nell uso) che comunque la società giudica in un determinato periodo storico di interesse generale e di cui si fa carico 4. TRASFERIMENTI FINANZIARI Avviene tramite la raccolta di tributi di diversa natura e l erogazione di mezzi finanziari sottoforma di pensioni, contributi vari alle famiglie, incentivi e sussidi finanziari alle imprese. Realizza la funzione di redistribuzione della ricchezza attribuita da alcune teorie economiche alla Pubblica Amministrazione 5

6 ETEROGENEITÁ DELLE FUNZIONI E DEI SERVIZI 5. EMANAZIONE DI INDIRIZZI,PROGRAMMI, LINEE GUIDA Sono gli strumenti attraverso cui l amministrazione cerca di influenzare indirettamente i comportamenti di soggetti terzi senza usare poteri sovraordinati e richiede la specificazione di obiettivi economici e sociali da raggiungere, indicazione di percorsi da seguire, etc. (Realizza il modello dello Stato delle Regole) 6 NOTA - l eterogeneità dei prodotti richiederebbe diverse strutture organizzative modalità di svolgimento (meccanismo operativo) professionalità criteri di valutazione dei risultati. Al contrario, prima dell avvio dei processi di riforma della PA tali funzioni verranno svolte in enti/aziende caratterizzati da forti uniformità nelle strutture e modelli di funzionamento

7 LA FORMALITÁ DELL AZIONE AMMINISTRATIVA I processi decisionali e operativi devono svolgersi secondo modalità predefinite poiché nell amministrazione pubblica la forma assume rilevanza di sostanza 7

8 MOTIVAZIONI Il patto sociale che attribuisce poteri sovraordinati all ente/istituto pubblico si fonda su regole/procedure esplicite e note a tutti Il rispetto delle regole è garanzia di controllo sociale, di verifica che i poteri pubblici sono esercitati nell interesse di tutti (comune) Occorre bilanciare la discrezionalità di organi che hanno poteri sovraordinati Solo la limitazione della discrezionalità consente l imparzialità Le valutazioni di convenienza economica e di opportunità sociale (e politica) possono esercitarsi solo all interno di regole formali 8

9 CONSEGUENZE Allungamento dei processi gestionali (decisionali ed operativi) Blocco dell attività e rischi personali per vizi formali di chi decide e opera nelle amministrazioni Estesa diffusione di controlli esterni 1. di legittimità - forma 2. di merito - forma e contenuto 9

10 CONSEGUENZE 4. Trasferimento del potere reale a: 1. Organi di controllo 2. Magistratura (ordinaria, amministrativa, contabile) chiamata a fare rispettare le leggi e le forme, non a garantire risultati 5. Si determina una cultura di gestione favorevole al controllo burocratico [Si rinvia alla lezione sul controllo] 10

11 ANCANZA DEL PREZZO DI CESSIONE DEI SERVIZI PUBBLICI Deriva da caratteristiche tecniche del prodotto (beni pubblici) o dalla scelta degli organi di governo di applicare criteri economici, sociali, politici a tutela dei soggetti deboli rispetto alle regole del mercato A volte non si tratta di mancanza del prezzo ma di valore di scambio non correlato a costi o a giudizi di convenienza (TARIFFE, PREZZI POLITICI, PREZZI AMMINISTRATI) 11

12 12 CONSEGUENZE 1.Chi gestisce non può fare affidamento sui segnali di reazione del mercato manca il feedback dell elasticità della domanda L utilità per i destinatari (individui, famiglie, imprese) dei servizi pubblici ottenuti dall azienda pubblica non è esprimibile con una misura (valore di scambio) omogenea con la misura del valore (di acquisto) dei fattori produttivi e si devono confrontare: costi espressi in termini monetari soddisfazione cittadini-utenti espressa con misure generiche e astratte (es.sondaggi di opinioni, questionari, ecc)

13 CONSEGUENZE Difficoltà di perseguire l equilibrio economico in quanto: Sono diversi i gruppi che sostengono sacrifici (tributi) da quelli che usufruiscono dei vantaggi (utenti dei servizi) Miglioramenti di efficienza e qualità non si traducono automaticamente in maggiori proventi NOTA Questa caratteristica apre un problema teorico e pratico di definizione del concetto di valore pubblico o di valore della produzione della PA che non è misurato, come accade nell impresa, dal corrispettivo monetario degli scambi di vendita. Per l impresa: valore della produzione = fatturato Per la Pubblica Amministrazione: valore della produzione = quantità fisiche + soddisfazione degli utenti (non misurabile oggettivamente) + consenso sulle scelte politiche 13

14 TRASPARENZA-ACCESSO AGLI ATTI 14 Nasce dal principio che il cittadino, in quanto detentore del potere originario sull amministrazione della cosa pubblica, abbia diritto non solo ad avere servizi, ma anche a conoscere come e perché sia stata data/o non data risposta ad una sua esigenza Rappresenta una forma di controllo sociale espresso dall affermazione l amministrazione pubblica deve essere una casa di vetro Tale principio si salda con quello della formalità per cui alcune leggi sanciscono il diritto formale del cittadino di avere accesso agli atti di amministrazione

15 15 CONSEGUENZE 1. L attività amministrativa spesso è intralciata (resa più complessa) dalla necessità di mettere a disposizione gli atti 2. Aumenta il rischio di impugnazione degli atti (blocco dell amministrazione) per errori formali anche se i risultati sono corretti 3. Si espone l amministrazione a influenze esterne che non sempre sono esercitate con finalità positive, ma a volte hanno proprio l obiettivo di intralciare e rendere più lenta l azione amministrativa per favorire interessi esterni particolari (es. fornitori che bloccano le gare per vizi di forma, reali o presunti, pur essendo meno competitivi)

16 EFFETTO ANNUNCIO Significa che soggetti esterni conoscono le decisioni dell amministrazione pubblica prima che esse siano adottate, conoscono le ipotesi e le intenzioni decisionali È l effetto congiunto dei principi di: Formalità dell attività Trasparenza e accesso agli atti Consenso come base del potere decisionale 16

17 CONSEGUENZE Spesso per ottenere il consenso si anticipano gli effetti delle decisioni, si annunciano come realizzati programmi appena iniziati e come risultati ottenuti quelli che sono effetti sperati Si incentivano i decisori pubblici (a livello politico e a livello di amministrazione) a dare grande enfasi agli effetti positivi e a sottostimare gli effetti negativi dell azione amministrativa 17

18 CONSEGUENZE Consente a eventuali soggetti portatori di interessi minacciati da decisioni di organizzare un opposizione alle stesse Indebolisce enormemente la capacità dell amministrazione pubblica di assumere decisioni la cui efficacia dipende dalla riservatezza, dalla tempestività e dalla capacità di negoziazione con soggetti esterni: infatti gli interlocutori conoscono a priori i punti di forza e di debolezza negoziale dell amministrazione 18

19 SOSTITUZIONE DI OBIETTIVI PARTICOLARI NELLA PA Quando al concetto di Pubblica Amministrazione come servizio o come funzione professionale si sostituisce il concetto di PA come potere, le decisioni vengono assunte con la finalità di perseguire obiettivi di singoli individui o di gruppi particolari (es. partito o la corrente di un partito) invece degli obiettivi dell ente/azienda 19

20 20 CONSEGUENZE Si diffondono i tipici comportamenti di occupazione del potere Si ha un processo perverso di selezione delle alternative poiché si privilegiano le alternative che consentono di ottimizzare/massimizzare gli obiettivi particolari e si penalizzano le alternative che perseguono gli obiettivi dell ente/azienda Non si sviluppa la tensione a ricercare soluzioni che consentirebbero di perseguire gli obiettivi dell ente/azienda e contestualmente obiettivi particolari (personali o di partito) Si indebolisce la cultura del miglioramento e della ricerca di soluzioni che creano valore aggiunto. Mentre prevale la cultura della semplice redistribuzione delle risorse e dei poteri

21 DOMANDE DI VERIFICA 1. Eterogeneità dei prodotti della PA si riferisce semplicemente al fatto che sono numerosi? 2. Quali sono le motivazioni della formalità dell azione amministrativa e quali le principali conseguenze? 3. Cosa significa dire che fino a pochi anni fa l Amministrazione Pubblica non ha adottato adeguate soluzioni per l eterogeneità dei propri prodotti? 4. Per quali motivi è più difficile misurare il valore della produzione della PA rispetto a quello delle imprese? 5. Cosa si intende per valore pubblico? 6. A quali esigenze risponde il principio della trasparenza dell azione amministrativa? 7. Cosa si intende per valore aggiunto e da cosa è determinato? 8. Quale è il significato dell espressione occupazione di potere? 9. Quale è la conseguenza sul piano decisionale della logica di gestire la PA per obiettivi particolari? 21