NOTA A TAR FRIULI VENEZIA GIULIA TRIESTE, SEZIONE PRIMA SENTENZA 5 agosto 2015, n. 380 Vincoli conformativi e vincoli a contenuto espropriativo: la natura del vincolo va valutata in rapporto alla situazione concreta e al contesto ambientale A cura di MARCO PANATO Sommario: 1. Premessa; 2. Il processo di valutazione della natura del vincolo e lo strumento urbanistico; 3. Conclusioni. *** 1. Premessa La sentenza in commento riprende la nota distinzione tra vincoli conformativi e vincoli a sostanziale contenuto espropriativo( 1 ), confermando l orientamento ormai consolidato sia della giurisprudenza amministrativa( 2 ) sia, in buona parte, civile( 3 ). Proprio per questo prima di entrare nel merito delle specifiche questioni giuridiche affrontate dai giudici del TAR friulano nella pronuncia in commento, si ritiene opportuno un breve inquadramento definitorio. Innanzitutto è bene ricordare che non tutti i vincoli posti alla proprietà privata dagli strumenti urbanistici presentano carattere espropriativo, con la susseguente sottoposizione alla 1 Per un approfondimento in dottrina cfr., ex pluribus, Bellomia S., "Piani regolatori comunali. Vincoli di inedificabilità e vincoli preordinati all espropriazione. Facoltà di riproduzione dei vincoli", in Giur. cost., 1999, 1762; Benetazzo C., "Indennità di espropriazione, edificabilità legale e vincoli urbanistici, nella giurisprudenza comunitaria e nazionale", in Riv. giur. urb., 2011, 352 e s.s.; Bruno A., "Pianificazione urbanistica e vincoli espropriativi: il governo del territorio e i vincoli di natura espropriativa: Piano regolatore generale, piani attuativi e vincoli preordinati all'esproprio", Maggioli, 2010; Caringella F., De Marzo G., Traina D., "Il nuovo volto dell'espropriazione per pubblica utilità", Dike Giuridica Editrice, 2008; Mengoli G.C., "Manuale di diritto urbanistico", Giuffrè, 2009; Stella Richter P., "Diritto urbanistico. Manuale breve", Giuffrè, 2012. 2 Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 3 dicembre 2010, n 8531. 3 Cfr., ad esempio, Cass. civ., SS. UU., 25 novembre 2008, n. 28051. 1
relativa disciplina di legge( 4 ). In merito si debbono tenere in considerazione anzitutto i principi espressi dal giudice costituzionale, sin dalla sentenza n. 179/1999( 5 ), secondo cui i vincoli urbanistici che sfuggono alla disciplina espropriativa ed appartengono al diverso genus dei vincoli di tipo conformativo (o paesistico) sono solamente quei vincoli che, innanzitutto riguardano intere categorie di beni e sono posti nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, ciò, ad esempio, in considerazione della destinazione assolta da un intera zona del territorio( 6 ). Differentemente, invece, i vincoli che rivestono natura espropriativa si caratterizzano per l incidenza diretta su beni determinati, in base alla localizzazione di un opera pubblica la cui realizzazione ed esistenza non può coesistere con la proprietà privata. In questo la citata sentenza della Corte Costituzionale è chiara nel dettare i principi basilari di massima entro cui ricondurre le tipologie di vincolo soggetti alla scadenza temporale quinquennale e all obbligo di indennizzo: [...] si può porre sul piano costituzionale quando si tratta di vincoli che: - siano preordinati all espropriazione, ovvero abbiano carattere sostanzialmente espropriativo, nel senso di comportare come effetto pratico uno svuotamento, di rilevante entità ed incisività, del contenuto della proprietà stessa, mediante imposizione, immediatamente operativa, di vincoli a titolo particolare su beni determinati [...], comportanti inedificabilità assoluta, qualora non siano stati discrezionalmente delimitati nel tempo dal legislatore dello Stato o delle Regioni [...]; - superino la durata che dal legislatore sia stata determinata come limite, non irragionevole e non arbitrario, alla sopportabilità del vincolo urbanistico da parte del singolo soggetto titolare del bene determinato colpito dal vincolo, ove non intervenga l espropriazione (sentenza n. 186 del 1993), ovvero non si inizi la procedura attuativa (preordinata all esproprio) attraverso l approvazione di piani particolareggiati o di esecuzione, aventi a loro volta termini massimi di attuazione fissati dalla legge; - superino sotto un profilo quantitativo ("per la maggiore o minore incidenza che il sacrificio 4 Disciplinata dal D.P.R. 327/2001 e ss.mm.ii, che, all interno di un articolato complesso, prevede le modalità puntuale di formazione e determinazione dell indennità di esproprio. 5 Sentenza con cui è stata dichiarata l illegittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 7 nr. 2, 3, 4 e 40 della legge urbanistica nazionale (L. n. 1150/1942) e 2, comma 1, della L. n. 1187 del 19 novembre 1968, nella parte in cui consentivano all'amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificabilità senza la previsione di un indennizzo. 6 Come, di norma, un vincolo di inedificabilità relativo alla fascia di rispetto stradale. 2
imposto ha sul contenuto del diritto": sentenza n. 6 del 1966) la normale tollerabilità secondo una concezione della proprietà, che resta regolata dalla legge per i modi di godimento ed i limiti preordinati alla funzione sociale (art. 42, secondo comma, della Costituzione). [...]. Ancora, a maggior specificazione, va ulteriormente sottolineato e tenuto presente che il carattere espropriativo del vincolo (da cui discende, tra le altre, la scadenza quinquennale) deriva precipuamente dalla diretta attinenza a beni determinati e ciò in funzione della localizzazione puntuale di un opera pubblica. Non può invece attribuirsi carattere ablatorio ai vincoli che più genericamente limitano la proprietà privata per il perseguimento di obiettivi di interesse generale, quali il vincolo di inedificabilità, c.d. "di rispetto", a tutela di una strada esistente, a verde attrezzato, a parco, a zona agricola di pregio, etc.( 7 ). A riguardo si ricorda anche che detta linea di discrimine (e la stessa ratio dei due istituti) ha un preciso e diretto fondamento costituzionale: l art. 42 Cost. che, nel riconoscere, garantire e tutelare la proprietà privata prevede espressamente sia la possibilità che a questa vengano imposti dei limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale (secondo comma) sia l istituto dell espropriazione (al terzo comma), riconoscendoli peraltro in maniera separata. *** 2. Il processo di valutazione della natura del vincolo e lo strumento urbanistico In questo contesto si inserisce il caso affrontato dai giudici friulani, chiamati a valutare la natura del vincolo contenuto nelle NTA del Comune di Lignano Sabbiadoro relativamente ad una zona identificata quale Zona S1 - Per viabilità e trasporti, in relazione a presunti abusi edilizi( 8 ) compiuti dal ricorrente. In particolare questi aveva adibito l area prospicente al proprio albergo a parcheggio privato, destinato agli ospiti della struttura. Ebbene, la disciplina urbanistica specifica dell area prevedeva( 9 ) la destinazione a servizi ed attrezzature collettive (anche parcheggio a roso o multipiano) ma con la specificazione, contenuta all art. 16 delle NTA( 10 ), che l ammissibilità dei parcheggi privati in dette zone è condizionata alla 7 Cfr., ex multis. Cons. St., Sez. IV, 23 dicembre 2010, n. 9772; Id., Sez. IV, 13 luglio 2011, n. 4242; Id., Sez. IV, 19 gennaio 2012, n. 244, ID., Sez. IV, 6 ottobre 2014, n. 4976. 8 Il Comune contestava proprio la realizzazione del parcheggio, ritenuta non rispondente alla disciplina urbanistica di zona. Parcheggio ottenuto mediante [...] l impermeabilizzazione del suolo, la recinzione e l accesso controllato [...]. 9 Si veda in particolare l art. 16 ZONA S1 - PER VIABILITÀ E TRASPORTI. delle NTA del Comune di Lignano Sabbiadori, pubblicate su http://lignano.org/uploads/media/nta_var40.pdf (ultima consultazione 8 settembre 2015). 10 Sempre all art. 16 delle NTA, al comma 8: In parcheggio a raso e parcheggio multipiano sono ammessi parcheggi privati, a condizione che dei parcheggi restanti sia ceduta la proprietà al Comune o sia garantito l'uso pubblico a rotazione mediante gestione pubblica o privata regolata da 3
cessione dell area dei parcheggi al Comune o alla garanzia dell uso pubblico, per il tramite di una gestione pubblica diretta o privata regolamentata mediante convenzione. Invero, è proprio su questo passaggio che - secondo il Collegio - si dirime la valutazione sulla natura del vincolo posto dal Comune: i giudici ricordano, infatti, che [...] il carattere conformativo dei vincoli non dipende dalla collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma soltanto dai requisiti oggettivi, di natura e struttura, dei vincoli stessi, ricorrendo in particolare tale carattere ove siano inquadrabili nella zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui i beni ricadono ed in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto, per lo più spaziale, con un'opera pubblica; di contro il vincolo, se incide su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un'opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione. [...]. Ancora una volta quindi la giurisprudenza amministrativa si sofferma sulla necessità di andare ad esaminare la natura sostanziale ed effettiva del vincolo, non limitandosi alla mera collocazione categoriale all interno del piano ma, invece, andando a vedere e verificare il concreto esplicitarsi del vincolo ed il suo effetto sulla singola proprietà privata che ne viene pregiudicata (e relative modalità). Gli stessi, infatti, riprendono la classica distinzione tra le due tipologie di vincoli: [...] per vincoli conformativi si intendono i vincoli che impongono una destinazione, anche di contenuto specifico, realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, tale da non richiedere necessariamente l'espropriazione dell'area e l'intervento ad esclusiva iniziativa pubblica; tali vincoli, di conseguenza, restano al di fuori della schema ablatorio-espropriativo, non comportano indennizzo, non decadono al quinquennio e non fanno sorgere un dovere di ritipizzazione. Al contrario il vincolo, se incide su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un'opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, deve essere qualificato come preordinato alla relativa convenzione. La quantità di parcheggi privati massima, da valutarsi in termini di superfice, è la seguente: a) in genere: la parte eventualmente interrata; b) in parcheggio a raso misto: 30%; c) in parcheggio multipiano: 70%. Nel parcheggio Parkint la quantità di parcheggi privati è ridotta della misura corrispondente allo spazio ricavato per i parcheggi di cui al comma 7.. 4
espropriazione (Cons. St., sez. IV, 22 novembre 2013 n. 5553; T.A.R. Pescara (Abruzzo) 09 dicembre 2014 n. 501). [...]. Ancora una volta, quindi, si ribadisce che l elemento ermeneutico fondamentale sottostante alla distinzione tra le due tipologie di vincolo si rinviene (anche, se non soprattutto) proprio nella concreta differenza tra una generale destinazione di zona (che influisce in maniera indifferenziata sull uso di porzione di territorio, più o meno vasta) e, invece, della localizzazione di un opera pubblica, che non permette il mantenimento della (singola) proprietà privata. Nel caso di specie quella parte di vincolo consistente nell obbligo di cessione o comunque di convenzionamento del 70% dell area a fronte dell assenza di utilità o vantaggio economico per il proprietario, con in più la privazione alla struttura alberghiera di un servizio accessorio e richiesto per legge (per l appunto il parcheggio, nella misura di un posto auto per stanza), [...] induce a ritenere la natura sostanzialmente espropriativa del vincolo in questione [...]. Con ciò, quindi, i giudici vanno al di là della mera previsione generale di zona ottenuta con il riferimento all art. 16 delle NTA, optando invece per un inquadramento più preciso ed in concreto del vincolo, ritentendo per l appunto che [...] tale peculiare tipologia di vincolo non può essere considerata conformativa, in quanto sottrae in sostanza al privato la disponibilità del bene, che nel caso è utilizzato per inderogabili necessità della proprietà, cioè per il parcheggio dei clienti dell albergo di proprietà [...]. Da questo le conseguenze nel caso de quo: in particolare l assoggettamento alla disciplina che importa la decadenza del vincolo trascorsi cinque anni dalla sua apposizione( 11 ). *** 3. Conclusioni Il caso affrontato dal TAR Friuli - Venezia Giulia, pur deciso con sentenza in forma semplificata, ci rammenta (e ribadisce) non solo la nota e fondamentale distinzione tra vincoli conformativi e vincoli espropriativi, ma anche - e soprattutto - evidenzia le modalità di approccio e valutazione puntuale di ciascun vincolo, onde disporre dei parametri utili per ricercarne e riconoscerne la natura. In particolare si è richiamata, come visto nel punto precedente, la necessità di una valutazione [...] rapportata alla situazione concreta e al contesto ambientale [...] con cui individuare più 11 Come è noto, infatti, l art. 9 DPR n. 327/2001 prevede che il vincolo preordinato all esproprio connesso alla previsione nel piano regolatore generale della realizzazione di un opera di pubblica utilità (quali, ad esempio, il progetto di allargamento di una pubblica via o la realizzazione di un parcheggio pubblico), è sottoposto al termine di decadenza di cinque anni, trascorso il quale trova applicazione l art. 9 DPR n. 380/2001 (che disciplina l attività edilizia in assenza di pianificazione urbanistica). 5
specificamente se il vincolo incida (o meno) su una pluralità indifferenziata di soggetti; o se, al contrario, si tratti di un indicazione comunque specifica di un opera pubblica e, susseguentemente, di una vera e propria sottrazione al privato della disponibilità del bene. Caratteristiche che, a complicare il quadro, non possono essere desunte dalla semplice categoria o natura della norma urbanistica in questione ma, per l appunto, vanno viste in concreto sulla singola area e/o opera ed il relazione al contesto ambientale. Da questo, è bene ricordarlo, deriva una possibilità di tutela (per il privato) e in buona sostanza di intervento (del Comune o comunque dell Amministrazione) diametralmente opposta. Infatti, in caso di vincoli conformativi non è prevista una durata temporale nè spetta al privato alcun tipo di indennizzo; invece, come è noto, i vincoli espropriativi sono soggetti a decadenza trascorso il quinquennio dall approvazione, salvo reiterazione( 12 ), ed implicano l obbligo per l amministrazione di corrispondere un risarcimento( 13 ). 12 Si ricorda, infatti, che per giurisprudenza tendenzialmente consolidata del Consiglio di Stato si ritiene che la decadenza del vincolo espropriativo non escluda che l amministrazione, mediante il ricorso al procedimento di adozione delle varianti agli strumenti urbanistici, possa reiterare il vincolo, purchè con congrua motivazione, in particolare in ordine all attualità e alla persistenza delle ragioni di diritto pubblico sottese alla necessità di reiterazione (Cfr. Cons. St., Sez. IV, 6 maggio 2013, n. 2432). 13 Tra la sterminata bibliografia in argomento si segnalano alcuni contributi:de Marzo G., Indennità d'esproprio e reiterazione dei vincoli d inedificabilità, in Urb. app., 2005, 432; De Marzo G., Reiterazione dei vincoli di in edificabilità e indennizzo, in Giur. it., 1999, 2155; Duni G., Indennizzi e risarcimenti da espropriazione. Problemi risolti e questioni in sospeso, in Giust. civ., 2008, 49; Mazzarelli V., Corte costituzionale e indennità d esproprio: serio ristoro e proporzionalità dell azione amministrativa, in Gior. dir. amm., 2008, 32; Spanò G., "Indennità e risarcimento nell'espropriazione per pubblica utilità", Key Editore, 2014; Stella Richter P., Nuove norme per la perequazione urbanistica e la determinazione dell indennità di esproprio. Proposta legislativa dell Associazione Italiana di Diritto urbanistico - Aidu, in Riv. giur. urb., 2007, 419; Stella Richter P., Postilla a Duni, Indennizzi e risarcimenti da espropriazione. Problemi risolti e questioni in sospeso, in Giust. civ., 2008, 63; Tarantino L., La disciplina dell'indennità d'esproprio tra diritto nazionale e diritto europeo, in Urb. app., 2011, 302. 6