Università di Pisa Facoltà di Giurisprudenza SCIENZA delle FINANZE Il federalismo Fiscale (appunti) LEZIONE DUE Principi Guida e Articolazione della Legge 42/2009 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione) Nel corso della prima lezione abbiamo ampiamente visto il testo della nuova disciplina costituzionale, dalla quale risultano affermati e fissati principi che necessitano di una traduzione legislativa. Dalla novella del titolo V della Costituzione, operata con Legge Costituzionale n. 1 del 2001, sono passati ormai molti anni. Il ritardo nell adeguamento della legislazione ordinaria ha generato una situazione di confusione normativa, con un contenzioso che ha costretto la Suprema Corte a ripetuti interventi, sentenze, anche molto articolate e dettagliate, che hanno introdotto ulteriori precisazioni di indirizzo applicativo della norma costituzionale. Citiamo qui la sentenza CC n. 37 del 2004, che in qualche modo riepiloga e precisa le competenze in materia di fiscalità.
La sentenza della Corte Costituzionale n. 37 del 2004 La sentenza della Corte Costituzionale n. 37 del 2004 prefigura il catalogo dei possibili elementi costitutivi del sistema tributario della Repubblica, che si potrà in astratto caratterizzare con ben cinque categorie di tributi : 1) quelli istituiti dalla legge statale il cui gettito rimane allo Stato; 2) quelli istituiti con legge statale ( tributi erariali-regionali/ locali ), il cui gettito è devoluto agli Enti sub-statali e rimessi, per alcuni margini di autonomia alla autonomia normativa di questi enti (ad esempio l'irap); 3) quelli istituiti dalla legge statale, ma rimessi in primo luogo all'autonomia regionale/locale (ad esempio le future addizionali all'irpef) che può attivarli o meno; 4) quelli istituiti e stabiliti dalla legge regionale, cioè i tributi propri regionali in senso stretto; 5) quelli istituiti dalla legge regionale (che individua le aree su cui il tributo locale può essere stabilito) e rimessi all'autonomia locale (che dovrebbe disporre di ampi margini di discrezionalità, per stabilire e applicare il tributo). Principi e criteri per l'attuazione del federalismo fiscale Dal testo costituzionale, dalle sentenze della Corte e, oggi, dalla lettura del testo della Legge 42 /2009 è possibile ricavare un sintesi dei principi che informano l attuazione del federalismo fiscale. autonomia e responsabilizzazione finanziaria di tutti i livelli di governo attribuzione di risorse autonome alle Regioni e agli enti locali, secondo il principio di territorialità; superamento graduale del criterio della spesa storica a favore: 1) del fabbisogno standard per il finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali; 2) della perequazione della capacità fiscale per le altre funzioni; rispetto della ripartizione delle competenze legislative fra Stato e Regioni sul coordinamento finanza pubblica e sistema tributario; esclusione doppia imposizione sulla medesima base imponibile, salvo le addizionali previste dalla legge statale;
tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio, in modo da favorire corrispondenza tra responsabilità finanziaria e amministrativa; continenza e responsabilità nell imposizione di tributi propri; previsione che la legge regionale possa, con riguardo alle basi imponibili non assoggettate ad imposizione da parte dello Stato: 1. istituire tributi regionali e locali; 2. determinare le variazioni delle aliquote o le agevolazioni che Comuni, Province e Città metropolitane possono applicare nell esercizio della propria autonomia; facoltà delle Regioni di istituire a favore degli enti locali compartecipazioni al gettito dei tributi e delle compartecipazioni regionali; esclusione di interventi sulle basi imponibili e sulle aliquote dei tributi che non siano del proprio livello di governo e, in ogni caso, impossibilità di dedurre gli oneri fiscali tra tributi, anche se appartenenti a diverse categorie, i cui proventi non siano devoluti al medesimo livello di governo; previsione di strumenti e meccanismi di accertamento e di riscossione che assicurino modalità di accreditamento diretto del riscosso agli enti titolari del tributo; definizione di modalità che assicurino a ciascun soggetto titolare del tributo l accesso diretto alle anagrafi e a ogni altra banca dati utile alle attività di gestione tributaria; premialità dei comportamenti virtuosi ed efficienti nell esercizio della potestà tributaria, nella gestione finanziaria ed economica e previsione di meccanismi sanzionatori per gli enti che non rispettano gli equilibri economico finanziari o non assicurano i livelli essenziali delle prestazioni; garanzia del mantenimento di un adeguato livello di flessibilità fiscale nella costituzione di un paniere di tributi e compartecipazioni, da attribuire alle Regioni e agli enti locali, la cui composizione sia rappresentata in misura rilevante da tributi manovrabili; flessibilità fiscale articolata su più tributi con una base imponibile stabile e distribuita in modo tendenzialmente uniforme sul territorio nazionale, tale da consentire a tutte le Regioni ed enti locali, comprese quelle a più basso potenziale fiscale, di finanziare, attivando le proprie potenzialità, il livello di spesa non riconducibile ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali degli enti locali; semplificazione del sistema tributario, coinvolgimento dei diversi livelli istituzionali nell attività di contrasto all evasione e all elusione fiscale; lealtà istituzionale fra tutti i livelli di governo e concorso di tutte le amministrazioni pubbliche al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica nazionale in coerenza con i vincoli posti dall Unione europea e dai trattati internazionali; trasparenza ed efficienza delle decisioni di entrata e di spesa; razionalità e coerenza dei singoli tributi e del sistema tributario nel suo complesso; riduzione della imposizione fiscale statale in misura adeguata alla più ampia autonomia di entrata di Regioni ed enti locali e corrispondente riduzione delle risorse statali umane e strumentali; definizione di una disciplina dei tributi locali in modo da consentire anche una più piena valorizzazione della sussidiarietà orizzontale; territorialità dell imposta, neutralità dell imposizione, divieto di esportazione delle imposte; tendenziale corrispondenza tra autonomia impositiva e autonomia di gestione delle proprie risorse umane e strumentali da parte del settore pubblico, anche in relazione ai profili contrattuali di rispettiva competenza. Ancora sui principi della Legge 42 Nella legge 42, ben supportata dalle relazioni illustrative in Aula, spiccano:
- il principio della sussidiarietà fiscale; - i costi standard; - la titolarità dei tributi; - la perequazione; - la previsione di un sistema di contabilità pubblica unitario e di controllo. La sussidiarietà fiscale viene intesa come lo strumento di emersione delle caratteristiche territoriali produttive e, in quanto tale, insedia a regime la cosiddetta manovrabilità fiscale, quale elemento di flessibilità del relativo prelievo tributario correlato al programma complessivo di sviluppo economico dell istituzione interessata. In base a questo principio, gli enti territoriali hanno la possibilità di esercitare un ambito di autonomia (tributaria e finanziaria) per finanziare la copertura delle spese indispensabili per il corretto funzionamento del loro sistema burocratico: gli oneri non riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali degli enti locali, che godono di altre meccanismi di fianziamento. Sullo sfondo c è anche l intenzione di indurre gli enti a concorrere istituzionalmente ad agevolare l iniziativa privata e, dunque, a concretizzare la sussidiarietà orizzontale, di cui all articolo 118, ultimo comma, della Costituzione. Qualcuno a questo proposito ha parlato di introduzione del concetto di imprenditorialità fiscale da esercitarsi, altrettanto responsabilmente, a cura delle autonomie territoriali locali. Ciò nel senso di consentire alle medesime di esercitare simili opzioni, comunque agevolative, finalizzate ad incassare il consequenziale profitto pubblico,consistente in tutte quelle utilità economiche da considerarsi tali sotto altro profilo, non ultimo quello dell incremento della produttività del proprio territorio, lato sensu. I costi standard, I costi standard, dei quali si fa un gran parlare da tempo, in tema di attuazione del federalismo fiscale, rappresentano, ordinariamente, l esito del processo di corretta predeterminazione del costo di riferimento della produzione di un servizio (ma anche di un bene) nella condizione di migliore efficienza/utilità. Una metodologia di monetizzazione del prodotto industriale che costituisce, da sempre, un pilastro dell economia aziendale, meglio dell economia politica. Un concetto che rintraccia la sua esistenza consolidata nel conseguimento di due fondamentali scopi: quello di omogeneizzare i valori produttivi e, attraverso essi, contenere i prezzi; l altro, di valutare gli scostamenti dei costi reali e, con essi, lo stato di efficienza del sistema produttivo nella sua interezza. I costi standard - introdotti nel sistema finanziario retributivo delle prestazioni e dei servizi pubblici più essenziali, in relazione ai fabbisogni (altrettanto standard) da soddisfare, individuati per garantirne l erogazione su tutto il territorio nazionale in condizione di efficienza e appropriatezza - fondano, dunque, il nuovo modello economico di riferimento sul quale imperniare il finanziamento integrale dell attività pubblica afferente l erogazione ai cittadini dei principali diritti sociali (sanità, assistenza sociale e istruzione). Sostanzialmente, riguardano la rideterminazione del quantum ideale necessario per assicurare le prestazioni essenziali e i servizi pubblici fondamentali, ovverosia quanto questi dovranno costare nei diversi territori, in favore dei quali andranno, rispettivamente, attribuite le risorse relative, da doversi definire in rapporto al proprio fabbisogno standard. Quest ultimo inteso come un obiettivo indicatore di bisogno finanziario, funzionale a rendere esigibili i livelli essenziali delle prestazioni ad un livello qualiquantitativo altrettanto standard, e non già minimo, cioè garante di un apprezzabile ed efficiente livello di erogazione.
la titolarità dei tributi Alle Regioni competeranno - oltre alla quota perequativa che, come si vedrà, spetterà loro in modo differenziato, e le compartecipazioni al gettito dei tributi erariali - gli introiti derivanti dai tributi elencati nell articolo 7. Più esattamente, saranno di loro stretta competenza: lettera b), punto 1): i tributi propri derivati, istituiti e regolati da leggi statali, il cui gettito è attribuito, per l appunto, alle Regioni. Un valore economico da ritenersi disponibile, per tale livello di governo, al netto delle modificazioni ovvero delle esenzioni, delle detrazioni e deduzioni che le medesime Regioni andranno a decidere, nell ovvio rispetto dei criteri fissati dalle leggi dello Stato e dalla normativa comunitaria; lettera b), punto 2): le addizionali sulle basi imponibili dei tributi erariali, al netto delle variazioni percentuali e delle detrazioni che le stesse Regioni disporranno, eventualmente, con proprie leggi; lettera b), punto 3): i tributi propri istituiti dalle Regioni con proprie leggi in relazione ai presupposti non già assoggettati ad imposizione erariale. Agli enti locali spetteranno - al netto della quota di perequazione di loro competenza e al lordo dei tributi comunali istituiti dalle Regioni, con riguardo a presupporti non assoggettati a imposizione statale, e delle compartecipazioni al gettito dei tributi istituiti dalle Regioni, queste ultime riferite ai Comuni e alla Province, non già alle Città metropolitane (articolo 2, lettere q ed s): 1) quanto ai Comuni (articolo 12): lettera a): i tributi propri individuati dalla legge statale; lettera b): la compartecipazione all Iva e all Irpef; lettera d): il tributo proprio comunale istituito in riferimento a particolari scopi (esempio: la realizzazione di opere pubbliche e di investimenti pluriennali sociali ovvero il finanziamento degli oneri derivanti da eventi particolari, quali flussi turistici e mobilità urbana); lettera g): i tributi, infine, istituiti dalle Regioni; 2) quanto alle Province (articolo 12): lettera a): i tributi propri individuati dalla legge statale; lettera c): la compartecipazione ad un apposito tributo erariale; lettera e): un tributo proprio che attribuisca loro la facoltà di applicarlo e, quindi, di destinarlo a particolari scopi istituzionali; lettera g): i tributi, altresì, istituiti dalle Regioni; 3) quanto, infine, alle Città metropolitane: articolo 12, lettera g): i tributi propri istituiti dalle Regione; articolo 15, comma 1: a) tributi propri, anche diversi da quelli assegnati ai Comuni; b) i tributi applicati in relazione al finanziamento delle spese riconducibili all esercizio delle loro funzioni fondamentali, fermo restando quanto previsto per il tributo cosiddetto di scopo. La Legge 42 /2009 L articolato legislativo si sviluppa in dieci Capi, organicamente individuati, afferenti: 1- il primo, i Contenuti e regole di coordinamento finanziario, che raccoglie i primi sei articoli;
2- il secondo, i Rapporti finanziari Stato-Regioni, che riassume gli articoli 7, 8, 9 e 10; 3- il terzo, la Finanza degli enti locali, che raccoglie quattro articoli, più esattamente, l 11, il 12, il 13 e il 14; 4- il quarto, il Finanziamento delle Città metropolitane, che si compone dell articolo 15; 5- il quinto, gli Interventi speciali, al quale fa unico riferimento l articolo 16; 6- il sesto, il Coordinamento dei diversi livelli di governo, limitato a due articoli, il 17 e il 18; 7- il settimo, il Patrimonio di regioni ed enti locali, disciplinato nel solo articolo 19; 8- l ottavo, le Norme transitorie e finali, esplicitate negli articoli 20, 21, 22, 23, 24, 25 e 26; 9- il nono, gli Obiettivi di perequazione e di solidarietà per le regioni a statuto speciale e per le province autonome di Trento e di Bolzano, costituito dall articolo 27; 10- l ultimo, la Salvaguardia finanziaria ed abrogazioni, composto dagli articoli 28 e 29.