REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente N.8032/04 Reg.Dec. N. 1441 Reg.Ric. ANNO 1995 DECISIONE sul ricorso in appello n. 1441/1995, proposto dal Comune di Napoli, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovan Battista Testa, Giuseppe Tarallo, Edoardo Barone, ed elettivamente domiciliato presso il dott. Gian Marco Grez, in Roma, Lungotevere Michelangelo, n. 9; contro S.P.E.M.E. s.p.a., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Raffaele Ferola, Francesco Delfino, Giovanni Allodi, ed elettivamente domiciliato presso l avv. Filippo Pingue, in Roma, Piazza Sallustio, n. 9; Lancellotti Elena, vedova Capasso, non costituita in appello; e nei confronti di Regione Campania, in persona del Presidente in carica, non costituita in appello; per la riforma della sentenza del T.A.R. per la Campania Napoli, sez. I, 13 gennaio 1994, n. 1, resa tra le parti. FF
2 Visto il ricorso con i relativi allegati; visto l atto di costituzione in giudizio della appellata S.P.E.M.E. s.p.a.; vista l ordinanza del Consiglio di Stato, sez. IV, 7 aprile 1995, n. 601, che ha sospeso l esecuzione della sentenza appellata; viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; visti tutti gli atti della causa; relatore alla pubblica udienza del 29 ottobre 2004 il consigliere Rosanna De Nictolis e uditi l'avvocato Tarallo per il Comune appellante, e l'avvocato Delfino per la società appellata; ritenuto e considerato quanto segue. FATTO E DIRITTO 1. Con convenzione del 20 ottobre 1926 il Comune di Napoli autorizzò la S.P.E.M.E. s.p.a. a costruire, sul versante sud della collina di Posillipo, fra Mergellina e Posillipo alto, un nuovo rione denominato <<Sannazzaro Posillipo>>. A questa prima convenzione fecero seguito quelle del 2 aprile 1930, del 10 agosto 1935, del 23 settembre 1948. Infine, con d.p.r. 22 gennaio 1960, n. 75, fu approvata <<limitatamente alla zona di Posillipo orientale (rione Speme)>>, una variante al p.r.g. della città di Napoli, vistata dal Ministro dei lavori pubblici, e, conseguentemente, fu stipulata la convenzione di lottizzazione del 10 ottobre 1960. Il 31 marzo del 1972 fu approvato il nuovo p.r.g. di Napoli.
3 In tale strumento urbanistico la quasi totalità delle aree del rione Sannazzaro Posillipo venne compresa nella zona A sottozona A1 avente quale destinazione <<la conservazione dell edilizia residenziale esistente con integrazione di attrezzature e servizi>>. 1.1. Con sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 30 settembre 1976, n. 827, il p.r.g. fu annullato nella parte relativa alle aree della lottizzazione S.P.E.M.E., per difetto di motivazione e con salvezza degli ulteriori provvedimenti dell amministrazione. L annullamento giurisdizionale si basò sulla considerazione che le motivazioni addotte dal p.r.g. del 1972 a base della diversa destinazione delle aree già incluse nella lottizzazione S.P.E.M.E. fossero affette da travisamento dei fatti, facendo leva su una situazione di forza maggiore, impeditiva della ulteriore edificazione, che era invece smentita dalla relazione tecnica 4 dicembre 1968 a firma degli ingegneri Sapio, Giliberti e Giordano. 1.2. A seguito di tale giudicato, e in esecuzione dello stesso, il Comune di Napoli con provvedimento 11 dicembre 1979, n. 252, adottava una variante al p.r.g. del 1972, relativa alle aree già facenti parte della lottizzazione S.P.E.M.E. In sintesi, tale variante confermava, con diversa motivazione, le scelte già operate dal p.r.g. del 1972 in relazione alle suddette aree. Veniva confermato che nel rione Sannazzaro - Posillipo non potessero essere realizzati altri insediamenti abitativi, ma solo attrezzature, argomentando dalla necessità di adeguare il rione ai nuovi standards urbanistici di cui alla l. 6 agosto 1967, n. 767 e al d.m. 2 aprile 1968.
4 La variante al p.r.g. veniva approvata dalla Regione Campania, con delibera di giunta 12 giugno 1985, n. 4705 e decreto del presidente della Regione 29 giugno 1985, n. 11563, recependo il parere del comitato tecnico regionale 17 maggio 1985, n. 225. Tale parere, a sua volta, si esprimeva in senso favorevole alla variante, con la precisazione che <<alle aree che sono interessate da contenzioso giudiziario è assegnata la destinazione d uso scaturente dal provvedimento giudiziario espresso in via definitiva>>. 1.3. Avverso i provvedimenti di adozione e approvazione della variante la società S.P.E.M.E. proponeva ricorso al T.a.r. per la Campania Napoli. Il giudice adito, con la sentenza in epigrafe, accoglieva due dei motivi di ricorso e respingeva tutti gli altri. In particolare, il T.a.r. accoglieva: - il quarto motivo del ricorso di primo grado, osservando che la valutazione della conformità agli standards urbanistici andrebbe fatta non già con riferimento ad un singolo piano di lottizzazione, ma con riferimento ad un intero ambito di zone territoriali omogenee; il p.r.g. del Comune di Napoli, al fine dell applicazione degli standards, utilizza il criterio degli <<ambiti>>, già di per sé più restrittivi rispetto alle zone territoriali omogenee. Il rione Sannazzaro Posillipo fa parte dell ambito n. 5 di Posillipo. Ne consegue che per valutare il rispetto degli standards urbanistici, la variante al p.r.g. non avrebbe potuto considerare atomisticamente il solo rione Sannazzaro Posillipo, ma l intero ambito n. 5, reperendo le aree necessarie ad attrezzature e servizi nell intero ambito e non solo nel quartiere in questione;
5 - il quinto motivo del ricorso di primo grado, con cui veniva dedotto il difetto di motivazione, osservando che, preesistendo al p.r.g. una convenzione di lottizzazione, fonte di un legittimo affidamento, la variante al p.r.g., sacrificando tale affidamento, avrebbe dovuto essere congruamente e specificamente motivata. Sarebbe ad avviso del T.a.r. insufficiente la motivazione della sentenza basata solo sulla necessità di adeguamento del rione ai nuovi standards urbanistici, senza tener conto del legittimo affidamento insorto per effetto della convenzione di lottizzazione. 2. Ha proposto appello il Comune di Napoli osservando che: - in sede di variante il rione Sannazzaro Posillipo è stato inserito e valutato nell intero ambito n. 5, il quale, a sua volta, è carente di aree da destinare ad attrezzature e servizi; - il p.r.g., nel sacrificare la lottizzazione S.P.E.M.E., dedica ampia a congrua motivazione alla esigenza di dare attuazione agli standards urbanistici del 1967 1968, dovendosi passare da una concezione meramente <<edilizia>> del p.r.g. ad una visione e programmazione <<urbanistica>>. 3. Si può prescindere dalle eccezioni, sollevate dal Comune con memoria, di improcedibilità del ricorso di primo grado per sopravvenuto difetto di interesse, essendo nel frattempo intervenuti altri atti di pianificazione urbanistica e paesistica, comunque preclusivi dell edificazione. E, invero, a prescindere dal rilievo che anche tali atti sono ancora sub judice, in ogni caso il ricorso di primo grado è infondato nel merito, e l appello merita accoglimento. 4. I motivi di appello possono essere esaminati congiuntamente.
6 4.1. In termini generali, si deve premettere quale deve essere l ambito della motivazione di sopravvenuti strumenti urbanistici che vanifichino, come nella specie, il contenuto di preesistenti convenzioni di lottizzazione. Secondo l insegnamento di C. Stato, ad. plen., 22 dicembre 1999, n. 24, se è vero, in termini generali, che in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, le scelte discrezionali dell amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree, non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali di ordine tecnico discrezionale - seguiti nell impostazione del piano stesso (C. Stato, sez. IV, 25 luglio 2001, n. 4078; sez. IV, 19 gennaio 2000, n. 245; sez. IV, 24 dicembre 1999, n. 1943; sez. IV, 2 novembre 1995, n. 887, sez. IV, 25 febbraio 1988, n. 99), essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al piano regolatore generale, tuttavia un onere di motivazione si impone quando ricorrano particolari situazioni che abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni C. Stato, sez. IV, 21 maggio 2004, n. 3314; sez. IV, 25 luglio 2001, n. 4078; sez. IV, 8 febbraio 1999, n. 121). Tra le evenienze che giustificano una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali la giurisprudenza ha incluso l ipotesi dell'affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio - rifiuto su una domanda di concessione.
7 Sempre in diritto si deve osservare che laddove uno strumento urbanistico si renda necessario per adeguare la pianificazione urbanistica a sopravvenute norme di rango primario, la valutazione dell affidamento ingenerato da precedenti convenzioni di lottizzazione va effettuata con minor rigore, in quanto i nuovi strumenti urbanistici non sono frutto di scelte discrezionali, ma hanno carattere necessitato. In siffatta evenienza, nel comparare l affidamento ingenerato da una convenzione di lottizzazione e la necessità di introdurre nuovi strumenti urbanistici, occorre motivare essenzialmente sulla impossibilità o estrema difficoltà di dare attuazione alle nuove norme urbanistiche con scelte alternative che non sacrifichino la preesistente convenzione di lottizzazione. 4.2. Passando al caso di specie, il Collegio ritiene che la variante urbanistica oggetto del presente giudizio sia stata congruamente motivata e abbia correttamente valutato la impossibilità di adeguare le scelte urbanistiche ai nuovi standards introdotti nel 1967-1968 senza sacrificare la lottizzazione S.P.E.M.E. Invero, la variante e il conseguente sacrificio della lottizzazione preesistente sono state giustificate dall esigenza di adeguare la pianificazione urbanistica agli standards del 1967-1968. La documentazione tecnica allegata sia alla variante del 1979 che al p.r.g. del 1972 dimostrano all evidenza che era impossibile realizzare tale adeguamento agli standars senza impedire l ulteriore edificazione a scopo residenziale nell ambito della lottizzazione S.P.E.M.E. E, tanto, anche nella logica, correttamente prescritta dalla sentenza del T.a.r., di valutare, al fine dell adeguamento agli standards, non la sola
8 lottizzazione S.P.E.M.E., bensì l intero ambito n. 5. 4.3. Emerge, infatti, dalla relazione tecnica 4 agosto 1978 allegata alla delibera di adozione della variante, che nell ambito della lottizzazione S.P.E.M.E.: - è destinata ad attrezzature e servizi un area di 5.100 mq.; - in fatto, è effettivamente impegnata da attrezzature e servizi un area di 8.000 mq.; - il fabbisogno per attrezzature e servizi, corrispondente ad una popolazione del rione di 6.600 abitanti censita nel 1971, necessita di un area di 118.800 mq.; - essendo già destinata allo scopo un area di 8000 mq, occorre lasciare libera da edificazione privata un area di 110.800 mq.; - nell ambito della lottizzazione S.P.E.M.E: vi è libera un area di 82.000 mq., sicché occorre reperire nelle restanti parti dell ambito n. 5 altri 28.800 mq., da destinare ad attrezzature e servizi per i bisogni degli abitanti del rione S.P.E.M.E. Le aree necessarie per attrezzature e servizi sono state ottimisticamente calcolate sulla base della popolazione censita nel 1971, ma sono destinate ad aumentare se si considerano: - i vani edificati e non ancora occupati, ma occupabili, nell ambito della lottizzazione S.P.E.M.E.; - e, soprattutto, il considerevole aumento della popolazione del rione, se si desse attuazione alla lottizzazione, con aumento sensibile degli edifici residenziali: il che richiederebbe anche un sensibile aumento delle aree da destinare a servizi e attrezzature.
9 4.4. Questi dati vanno comparati con quelli relativi all intero ambito n. 5, allegati al p.r.g. del 1972. In relazione all intero ambito n. 5, viene considerato il fabbisogno totale di aree da destinare ad abitazioni e servizi (e dunque il fabbisogno di aree comprese quelle della lottizzazione S.P.E.M.E., che il p.r.g. sottrae alla edificazione privata). Dal prospetto relativo all ambito n. 5, si evince che la superficie prevista nel p.r.g. per attrezzature e servizi è inferiore al fabbisogno, e va recuperata in altro ambito, quello n. 4, per una estensione di mq. 8778 per parcheggi e di 57.700 mq. per scuole superiori. Comparando i dati relativi al fabbisogno di aree per attrezzature e servizi nella lottizzazione S.P.E.M.E. e i dati relativi al medesimo fabbisogno riferito all intero ambito n. 5, si evince come: - anche precludendo radicalmente nella lottizzazione S.P.E.M.E. l ulteriore edificazione, ciò nonostante le aree libere sono insufficienti a realizzare tutte le attrezzature e servizi occorrenti, e vanno reperite aree nell ambito n. 5 per un totale di mq. 28.800; - così operando, comunque l ambito n. 5 non dispone di tutte le aree necessarie, e deve pertanto avvalersi di aree dell ambito n. 4, per mq. 8778 e mq. 57700, come già osservato; - ove poi si consentisse nella lottizzazione S.P.E.M.E. la edificazione privata sulle aree libere, pari a 82.000 mq., occorrerebbe reperire altrove altri 82.000 mq. per attrezzature e servizi. Questo <<altrove>> non può essere ricompreso nell ambito n. 5, che è già carente di mq. 8778 e mq. 57700 anche ove venissero destinati ad attrezzature e servizi gli 82.000 mq. liberi nell ambito della lottizzazione S.P.E.M.E.
10 4.5. La relazione tecnica allegata alla variante, comparata con i dati che si evincono dal p.r.g. del 1972 relativamente all ambito n. 5, comprovano che nel disporre la variante, sono stati considerati gli standards urbanistici non in relazione alla sola lottizzazione S.P.E.M.E., ma in relazione all intero ambito n. 5, e si è verificata la impossibilità di adeguamento agli standards urbanistici senza sacrificare le aree libere della lottizzazione medesima. 4.6. Non sussiste, pertanto, il vizio, riscontrato dal T.a.r., di difetto di considerazione dell intero ambito n. 5 al fine dell adeguamento agli standards urbanistici. Né occorreva specificamente, in sede di variante, menzionare, oltre che i dati relativi al rione Sannazzaro Posillipo, anche i dati relativi all intero ambito n. 5, in quanto tali dati erano già contenuti nel p.r.g. del 1972, su cui la variante si va ad innestare. Sicché, la variante va sempre letta in combinato disposto con il p.r.g. del 1972, e i dati dell una si agganciano necessariamente ai dati del p.r.g. 4.7. Neppure sussiste il vizio di difetto di motivazione, perché la variante, laddove pone nel nulla la lottizzazione S.P.E.M.E., è sufficientemente motivata avuto riguardo alla necessità di adeguamento agli standards urbanistici, e alla impossibilità di reperimento delle aree necessarie all interno dell ambito n. 5. Né sarebbe esigibile che le attrezzature e i servizi necessari per il rione Sannazzaro Posillippo venissero realizzate al di fuori non solo del rione medesimo, ma addirittura al di fuori dell ambito n. 5, perché ciò contrasterebbe con la logica della moderna urbanistica (ben diversa da
11 quella vigente all epoca di nascita della lottizzazione S.P.E.M.E.) di dotare ciascun quartiere di tutte le attrezzature e servizi necessari. La tutela del legittimo affidamento derivante da una convenzione di lottizzazione non può spingersi a privilegiare l edilizia residenziale privata fino al punto, paradossale, di consentire la realizzazione di interi quartieri formati pressoché esclusivamente da edilizia residenziale e carenti di sufficienti servizi, costringendo gli abitanti a spostarsi in altre zone per fruire di tali servizi. 5. Per quanto esposto, l appello va accolto. La complessità, in punto di fatto, delle questioni, giustifica la integrale compensazione delle spese di lite. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie. Spese compensate. Ordina che la pubblica amministrazione dia esecuzione alla presente decisione. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 29 ottobre 2004 con la partecipazione di: Claudio VARRONE Luigi MARUOTTI Giuseppe ROMEO Giuseppe MINICONE Rosanna DE NICTOLIS - Presidente - Consigliere - Consigliere - Consigliere - Cons. rel. ed est.
12 Presidente Consigliere Segretario DEPOSITATA IN SEGRETERIA il... (Art. 55, L.27/4/1982, n.186) Il Direttore della Sezione CONSIGLIO DI STATO In Sede Giurisdizionale (Sezione Sesta) Addì...copia conforme alla presente è stata trasmessa al Ministero... a norma dell'art. 87 del Regolamento di Procedura 17 agosto 1907 n.642 Il Direttore della Segreteria