Il procedimento anagrafico: la fase istruttoria e decisionale, anche alla luce dell iscrizione dei cittadini stranieri, senza fissa dimora e dei soggetti a protezione internazionale Il procedimento di iscrizione dei cittadini stranieri senza fissa dimora 30 Convegno Nazionale Anusca 2010 Romano Minardi 1
Una condizione particolare I cittadini stranieri sono un elemento di forte criticità per l ufficiale d anagrafe Le persone senza fissa dimora sono, da sempre, una vera e propria anomalia nel sistema anagrafico che, come è noto, si fonda sul requisito della residenza e cioè della dimora abituale Risultato: L iscrizione anagrafica dei cittadini stranieri senza fissa dimora può rappresentare un problema molto delicato e complesso nella gestione anagrafica 2
Il procedimento di iscrizione anagrafica dei cittadini stranieri In materia di stranieri il nostro ordinamento si fonda sul principio della REGOLARITÀ DEL SOGGIORNO Inizialmente essere regolarmente soggiornanti significava possedere un permesso di soggiorno valido Solo chi aveva un permesso di soggiorno in corso di validità poteva iscriversi all anagrafe. Oggi non è sempre così! Tuttavia, il possesso del titolo di soggiorno resta la regola generale 3
Il procedimento di iscrizione anagrafica dei cittadini stranieri Art. 6 comma 7 D. l.gs. 25.7.1998, n. 286 Art. 15 comma 1 d.p.r. 31.8.1999, n. 394 FISSANO UN PRINCIPIO FONDAMENTALE Le iscrizioni e le variazioni anagrafiche dello straniero regolarmente soggiornante sono effettuate alle medesime condizioni dei cittadini italiani, nei casi e secondo i criteri previsti dalla legge e dal regolamento anagrafico 4
Il procedimento di iscrizione anagrafica delle persone senza fissa dimora Chi è la persona senza fissa dimora? E colui che non ha una dimora stabile ed effettiva per cause particolari: condizioni di disagio sociale (ad es. clochards, emarginati con problemi di lavoro, familiari, di salute, ecc. ) svolgimento di una particolare attività lavorativa (giostrai, ambulanti, ecc.) appartenenza ad etnie nomadi 5
Il procedimento di iscrizione anagrafica delle persone senza fissa dimora Se la registrazione anagrafica, come regola generale, è fondata sul legame fra cittadino e territorio (residenza = luogo di dimora abituale), perché iscrivere in anagrafe anche persone che non hanno dimora abituale in un luogo ben determinato? 6
Il procedimento di iscrizione anagrafica delle persone senza fissa dimora La risposta si trova nei principi generali dell ordinamento anagrafico: tutti coloro che dimorano in maniera non occasionale sul territorio nazionale debbono essere iscritti in anagrafe. Questo principio risponde ad una duplice finalità: garantire il DIRITTO all iscrizione anagrafica di tutti i cittadini assolvere all INTERESSE PUBBLICO alla registrazione di tutta la popolazione stabilmente presente sul territorio nazionale 7
Il procedimento di iscrizione anagrafica delle persone senza fissa dimora Questo principio è rimasto immutato anche dopo l entrata in vigore della Legge n. 94/2009; con la riforma sono cambiate solo i criteri e le modalità di iscrizione delle persone senza fissa dimora Non è più sufficiente la semplice dichiarazione di elezione di domicilio, ma dovranno essere indicati anche gli elementi necessari ad accertare l effettiva sussistenza del domicilio 8
Cittadini stranieri senza fissa dimora Riassumendo Tutti coloro che dimorano in maniera non occasionale sul territorio nazionale e, quindi, stabiliscono la loro residenza in Italia, debbono essere iscritti in anagrafe, sulla base dei seguenti criteri: per residenza, nel comune e nel luogo di stabile dimora per domicilio, in mancanza di stabile dimora, nel comune in cui si dimostri l esistenza di propri affari o interessi 9
Cittadini stranieri senza fissa dimora L iscrizione anagrafica, per residenza o per domicilio, è un DIRITTO/DOVERE che riguarda: Tutti i cittadini italiani Tutti i cittadini comunitari in regola con le norme del d.lgs. n. 30/2007 Tutti i cittadini stranieri regolarmente soggiornanti 10
Cittadini stranieri senza fissa dimora Pertanto L iscrizione anagrafica è un DIRITTO/DOVERE anche: Per tutti i cittadini stranieri senza fissa dimora regolarmente soggiornanti, e cioè: Con regolare permesso di soggiorno In possesso di una delle condizioni e dei relativi requisiti previsti dalle cosiddette circolari Amato che, a particolari condizioni, consentono l iscrizione anagrafica anche di cittadini stranieri che si trovano nelle more del rilascio o del rinnovo del permesso di soggiorno 11
Cittadini stranieri senza fissa dimora fasi del procedimento l ufficiale d anagrafe l iniziativa deve SEMPRE consentire la presentazione dell istanza di iscrizione anagrafica da parte di tutti, anche di coloro che appaiano palesemente privi dei requisiti necessari (è un principio generale del diritto amministrativo!) deve accogliere le istanze di iscrizione dei cittadini stranieri che dichiarino l intenzione di stabilire la loro dimora abituale in Italia, che però non hanno fissa dimora ma dimostrano di avere il proprio domicilio nel comune 12
Cittadini stranieri senza fissa dimora fasi del procedimento l ufficiale d anagrafe la fase istruttoria Dispone gli indagini necessarie (qualora sia possibile) intese ad accertare una eventuale dimora abituale del dichiarante. Non sono infrequenti i «falsi» senza fissa dimora; persone (soprattutto cittadini italiani) che, per motivi poco nobili e, spesso decisamente illegali (evadere il fisco, sfuggire alla giustizia o ai creditori, ottenere benefici legati all iscrizione anagrafica, ecc.) pur avendo una dimora abituale, dichiarano il falso al fine di rendersi, di fatto, irreperibili mediante l iscrizione in un indirizzo fittizio 13
Cittadini stranieri senza fissa dimora fasi del procedimento la fase istruttoria Si rammenta che, qualora una persona abbia una dimora abituale, non può invocare il criterio del domicilio che, in questo caso, non avrebbe alcuna rilevanza anagrafica Tuttavia, smascherare una falsa dichiarazione di mancanza della dimora abituale, per l ufficiale d anagrafe, spesso si rivela un impresa molto ardua, se non impossibile 14
Cittadini stranieri senza fissa dimora fasi del procedimento l ufficiale d anagrafe la fase istruttoria Stabilito che il richiedente è una persona senza fissa dimora, dispone gli accertamenti ritenuti necessari al fine di verificare la sussistenza del domicilio, sulla base degli elementi probatori forniti dallo stesso richiedente (art. 2 legge n. 1228/1954, come modificato dalla legge n. 94/2009) 15
Cittadini stranieri senza fissa dimora fasi del procedimento l ufficiale d anagrafe la fase decisoria Qualora, la persona risulti senza fissa dimora e con un domicilio nel comune, avrà un diritto soggettivo pieno e incondizionato all iscrizione anagrafica Come hanno ripetutamente affermato sia la giurisprudenza che la dottrina, qualora la persona abbia i requisiti previsti dalla legge per l iscrizione anagrafica, l ufficiale d anagrafe NON possiede alcuna discrezionalità decisionale questo principio vale sia nel caso della dimora abituale sia nel caso del domicilio per le persone senza fissa dimora 16
Cittadini stranieri senza fissa dimora fasi del procedimento la fase integrativa dell efficacia Fanno parte di questa fase, la comunicazione o la pubblicazione, in varie forme, dell'atto, quando questo è recettizio, ossia quando la sua efficacia è condizionata alla conoscenza da parte del destinatario Si può senz altro ritenere che si tratti di una fase NON indispensabile ai fini dell efficacia del provvedimento Tuttavia, il problema delle comunicazioni o delle notifiche alle persone senza fissa dimora si pone seriamente, per le implicazioni che comporta, e dovrebbe essere risolto 17
Cittadini stranieri senza fissa dimora in alternativa all iscrizione nel luogo di domicilio Il cittadino straniero regolarmente soggiornante senza fissa dimora che non fornisce gli elementi necessari a dimostrare il domicilio, avrà diritto, esattamente come i cittadini italiani all iscrizione nel comune di nascita, o di nascita del padre o della madre, ma se è nato all estero, non avrà altra scelta se non: l iscrizione nel registro appositamente istituito presso il Ministero dell interno 18
pertanto Cittadini stranieri senza fissa dimora A seguito della riforma dell art. 2 della legge n. 1228/1954, da parte della legge n. 94/2009, il registro istituito presso il Ministero dell interno è destinato alla registrazione: di tutte le persone iscritte nelle Apr dei comuni in qualità di «senza fissa dimora». A tal fine i comuni hanno trasmesso i dati tramite il sistema INA-SAIA e, con lo stesso mezzo, terranno aggiornato il registro ministeriale delle persone senza fissa dimora (italiani, comunitari e stranieri regolarmente soggiornanti) che, pur dimorando abitualmente in Italia, non hanno diritto all iscrizione in nessun comune (mancanza assoluta di domicilio e del requisito della nascita in Italia) 19
domanda Cittadini stranieri senza fissa dimora Ma può esistere una persona in condizione tanto svantaggiata da non avere alcuna possibilità di iscrizione in nessun comune tanto da essere costretto all iscrizione nel registro del Ministero dell interno e ancora Se si escludono i comuni di maggiori dimensioni o le richieste di iscrizione «guidate» da organismi assistenziali (Caritas Comunità di Sant Egidio), siamo certi che gli ufficiali d anagrafe siano disponibili ad iscrivere cittadini stranieri senza fissa dimora, se è vero che molti comuni non lo fanno nemmeno per i cittadini italiani 20