Documento di posizione AISCAT su: Consultazione UE sul Libro Bianco Trasporti Roma, novembre 2005
Indice 1. PREMESSA 2. L AISCAT, I SUOI MEMBRI, LE CONCESSIONI AUTOSTRADALI IN ITALIA 3. LA CONSULTAZIONE E LE SUE DOMANDE
1. PREMESSA Il presente documento rappresenta il contributo dell AISCAT Associazione Italiana delle Società Concessionarie di Autostrade e Trafori alla consultazione promossa dalla Commissione Europea in materia di Trasporti. Attraverso tale documento, l Associazione si prefigge lo scopo di portare all attenzione di codesta Commissione, che ringraziamo per l opportunità fornitaci, la posizione e l esperienza del comparto autostradale italiano in concessione riguardo il complesso tema dell intervento privato nella realizzazione e/o gestione di opere pubbliche, campo nel quale ci auguriamo si possa quanto prima addivenire ad una armonizzazione in ambito europeo al fine di portare uniformità e certezza di regole a tutti gli operatori sia pubblici che privati. Nel condividere questo obiettivo con la Commissione, l AISCAT conferma la sua piena disponibilità a contribuire in modo fattivo al dibattito aperto, anche al di là della partecipazione al processo di consultazione in corso. Consapevole che l iter appena avviato vedrà una lunga serie di attività successive e che il processo in corso durerà presumibilmente diversi anni, l AISCAT vuole essere presente, nei modi previsti dalle procedure comunitarie, nei diversi passi che verranno intrapresi, e si rende fin d ora disponibile a partecipare attivamente a seminari e dibattiti, ulteriori consultazioni che si dovessero aprire sul tema. Tutto ciò forte di un esperienza del settore delle autostrade a pedaggio italiane, più appresso descritto nel dettaglio, che è stato precursore delle iniziative di PPP in Europa, considerando che la prima autostrada a pedaggio italiana fu aperta al traffico nel 1925 e che quindi il relativo schema di PPP, sia pure in nuce, era stato impostato già diversi anni prima. Nel fare ciò si intende porsi nel solco tracciato dalla stessa Commissione Europea, Direzione Generale Trasporti ed Energia la quale nella sua comunicazione COM 2003/0132, nella Parte I Strumenti finanziari e di gestione più efficienti per lo sviluppo della rete Transeuropea di Trasporto, dichiara che bisogna diffondere le buone pratiche e aggiornare il quadro normativo esistente per rendere più interessanti le formule PPP, in particolare per gli
investitori privati.... L AISCAT ritiene infatti assolutamente corretta questa posizione definita dalla Direzione Generale Trasporti ed Energia, che sottolinea come i PPP siano di per sé non un fine, ma un mezzo per coinvolgere capitale privato nell infrastrutturazione dell Unione. 2
2. L AISCAT, I SUOI MEMBRI, LE CONCESSIONI AUTOSTRADALI IN ITALIA 2.1 L AISCAT ed i suoi membri L AISCAT - Associazione Italiana Società Concessionarie di Autostrade e Trafori - è stata costituita nel 1966 con il compito di raccogliere e confrontare le esperienze e le esigenze comuni alle Associate, interessandosi a tutte le problematiche inerenti la programmazione, la costruzione e l esercizio delle autostrade e trafori in concessione a pedaggio. L attenzione dell AISCAT è da sempre stata indirizzata su due direttrici fondamentali: Armonizzazione delle procedure e comportamenti di ciascuna Associata nelle modalità operative del servizio, nei rapporti con gli utilizzatori e con le Amministrazioni Pubbliche di riferimento: il tutto nel rispetto delle singole autonomie decisionali; Promozione di posizioni comuni, relativamente ad interessi ed esigenze del settore, e loro conseguente rappresentazione in tutte le sedi competenti, nazionali ed internazionali. All Associazione aderiscono, come associate effettive, le società, enti o consorzi titolari di una concessione per la costruzione e/o l esercizio di autostrade o trafori autostradali a pedaggio in Italia; attualmente, le Associate sono 23 e la loro competenza si estende per circa 5.500 chilometri di rete. 3
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SOCIETA CONCESSIONARIE KM IN ESERCIZIO AUTOSTRADE PER L'ITALIA 2.854,6 ITALIANA TRAFORO MONTE BIANCO 5,8 ITALIANA TRAFORO DEL GRAN SAN BERNARDO (S.I.TRA.S.B.) 12,8 ITALIANA TRAFORO AUTOSTRADALE DEL FREJUS (S.I.T.A.F.). 82,5 RACCORDO AUTOSTRADALE VALLE D'AOSTA (R.A.V.) 27,0 AUTOSTRADE VALDOSTANE (S.A.V.) 67,4 AUTOSTRADA TORINO-IVREA-VALLE D'AOSTA (A.T.I.V.A.) 152,9 AUTOSTRADA TORINO-ALESSANDRIA-PIACENZA (S.A.T.A.P.) 291,9 AUTOSTRADA TORINO-SAVONA 130,9 MILANO SERRAVALLE - MILANO TANGENZIALI 177,6 AUTOSTRADE CENTROPADANE 88,6 AUTOSTRADA BRESCIA-VERONA-VICENZA-PADOVA 182,5 AUTOSTRADA DEL BRENNERO 314,0 AUTOVIE VENETE 180,3 AUTOSTRADE DI VENEZIA E PADOVA 41,8 AUTOSTRADA DEI FIORI 113,3 AUTOCAMIONALE DELLA CISA 101,0 AUTOSTRADA LIGURE TOSCANA (S.A.L.T.) 154,9 AUTOSTRADA TIRRENICA (S.A.T.) 36,6 STRADA DEI PARCHI 281,4 TANGENZIALE DI NAPOLI 20,2 AUTOSTRADE MERIDIONALI (S.A.M.) 51,6 CONSORZIO PER LE AUTOSTRADE SICILIANE 268,2 5
2.2 Le concessioni autostradali in Italia: le principali regole succedutesi nel tempo e le regole oggi vigenti In Italia la concessione di autostrade, quale species del genus concessione di costruzione e gestione di opere pubbliche, venne utilizzata sin dalla realizzazione della prima autostrada la Milano Laghi nel 1925, con alcune caratteristiche, tra le quali il pedaggio, fino ad oggi mantenute costanti per le autostrade italiane. La prima legge generale di riferimento dell istituto è stata la n. 1137 del 1929, di grande rilievo per aver stabilito che non solo i soggetti pubblici, ma anche i privati potevano essere destinatari della concessione. Successivamente, su questo terreno normativo di base, sono state adottate parecchie leggi speciali, volte a prevedere e disciplinare fattispecie ad hoc. Negli anni 50, la Legge n. 463 del 1955 (c.d. Legge Romita ) ha rappresentato il primo momento di programmazione settoriale e di disciplina complessiva della materia autostradale, caratterizzata dalla scelta del metodo concessionale come strumento principale per la costruzione della rete autostradale. Con tale legge, in particolare, si è proceduto alla definizione di una serie di aspetti del rapporto concedente-concessionario la cui determinazione era originariamente rimessa alla autonomia delle parti in sede di convenzione. Sulla base essenzialmente di tale impianto normativo, tra gli anni 50 e la prima metà degli anni 70, l Italia ha costruito una rete autostradale a pedaggio tra le più importanti d Europa. Successivamente, è intervenuto il blocco nella costruzione delle autostrade voluto con la legge n. 287 del 28 aprile 1971. L evoluzione della legislazione italiana in materia, secondo uno schema conforme con i dettami comunitari è stata rimarcata dapprima con il D.lgvo 6
406/91 di recepimento della direttiva 440/89 e quindi con la legge 109/94 (c.d. Legge Merloni) e successive modificazioni attualmente in vigore - che ha operato scelte volte ad assicurare una concorrenza ancora maggiore di quella perseguita dallo stesso legislatore comunitario. Solo nel 2002 tale normativa è stata parzialmente modificata, con la legge n. 166/02, introdotta al fine di riavvicinare, almeno in parte, le previsioni italiane a quelle europee, concorrendo così a ridurre il gap imposto agli operatori nazionali rispetto a quelli comunitari. Nella fase di transizione tra regime nazionale antecedente alle previsioni delle direttive comunitarie in tema di concessioni e nuovo regime normativo di estrema importanza per il settore è stata la c.d. Direttiva Costa - Ciampi emanata nel 1998 dal Ministro dei Lavori Pubblici, di concerto con il Ministro del Tesoro - in cui sono stati fissati i criteri ed i principi da seguire in fase di revisione delle concessioni autostradali. Il senso di tale provvedimento è stato quello di prendere atto dell esistente, di definire criteri in forza dei quali risolvere le pendenze pregresse ed in particolare il contenzioso, di fissare le disposizioni valevoli per il futuro, ossia il necessario ricorso a procedure di evidenza pubblica per l affidamento delle nuove concessioni, nonché di introdurre le regole per la determinazione delle tariffe di pedaggio e relative revisioni e per la redazione dei piani finanziari. che rappresentano il supporto all inquadramento istituzionale della relazione tra ente concedente e società concessionaria. Volendo ora focalizzare l attenzione sulle regole oggi vigenti, può affermarsi che il quadro di riferimento è costituito da una parte da una normativa riferita specificatamente alle concessioni già assentite al 30 giugno 2002 (ovvero rinnovate, ovvero prorogate), vale a dire le concessioni fatte oggetto dell applicazione della Direttiva Costa Ciampi appena citata e dall altra parte da una normativa riferita alle concessioni affidate successivamente al giugno 2002. Per le concessioni affidate antecedentemente al 2002, ossia prima dell ultima 7
modifica apportata alla legge n. 109/94 (detta anche legge quadro dei lavori pubblici o legge Merloni ) le regole applicabili sono sostanzialmente solo quelle concernenti gli appalti del concessionario che, per un quota minima del 40% del totale, debbono essere affidati a terzi nell integrale rispetto della legge quadro stessa: vale a dire con procedure aperte o con procedure ristrette, queste ultime governate però da modalità che le assimilano quasi integralmente alle procedure aperte (con esclusione di quelle sole disposizioni che non si potevano in alcun modo attagliare ad un concessionario). Per i nuovi affidamenti successivi al giugno 2002, invece, non vi è più l obbligo di affidare all esterno il 40% dei lavori, ma tale obbligo è sostituito dalla facoltà per la stazione appaltante di imporre, tramite contratto, l affidamento da parte del concessionario di lavori all esterno nel limite del 30%, ovvero, in alternativa, di invitare i candidati a dichiarare in offerta le percentuali dei lavori che intendono affidare a terzi. L affidamento di detti lavori avviene nel rispetto delle sole previsioni in tema di pubblicità e termini fissati dalla direttiva 93/37/Ce e delle regole in tema di qualificazione degli esecutori. Nel caso di lavori realizzati direttamente o tramite imprese collegate secondo la accezione comunitaria si applicano oramai solamente le norme relative alla qualificazione degli esecutori di lavori pubblici. In relazione poi alla concessione in sé considerata i profili più innovativi apportati dalla legge n. 166/2002 sono rappresentati dalla eliminazione del limite massimo del 50% dell eventuale prezzo pagato dalla concedente e dalla durata della concessione che può ora anche essere ultratrentennale. La durata, peraltro, viene fissata tenendo conto del rendimento della concessione, della percentuale di prezzo pagato dall amministrazione e dei prevedibili rischi connessi alle modifiche delle condizioni di mercato: in altri termini la durata di una concessione è fissata in funzione del perseguimento dell equilibrio economico finanziario degli investimenti che deve essere assicurato al concessionario ed i cui presupposti e condizioni di base costituiscono parte integrante del contratto. Anzi, come già nel passato, tutte le variazioni apportate dall amministrazione a tali presupposti, nonché le 8
norme che modificano tali condizioni e, dunque, l equilibrio del piano stesso comportano la sua necessaria revisione e la rideterminazione delle nuove condizioni di equilibrio. Rimane, altresì, immutata da oltre dodici anni la previsione per cui l affidamento delle concessioni di costruzione e gestione può avvenire in Italia unicamente tramite licitazione privata, difformemente quindi dalle previsioni comunitarie che offrono sul punto alle amministrazioni concedenti margini di flessibilità ben superiori. 9
3. LA CONSULTAZIONE E LE SUE DOMANDE Riequilibrio dei modi, fluidificazione e miglioramento della sicurezza 1. Notate un arresto nel declino del trasporto ferroviario, merci in particolare? Qual è il ruolo della politica ferroviaria? Non di competenza AISCAT. 2. Come evolve il trasporto stradale, in particolare il trasporto nazionale ed il cabotaggio dopo l allargamento? L AISCAT dispone di dati globali lungo la rete autostradale italiana a pedaggio, che non presentano una disaggregazione in termini di nazionalità del settore. Non di meno, si mette a disposizione la serie storica dei dati disponibili, disaggregati in componente passeggeri e merci, a partire dall anno 2000. Milioni di veicoli-km percorsi annua lme nte lungo la rete autostradale 85.000 75.000 65.000 55.000 45.000 35.000 25.000 15.000 5.000 2000 2001 2002 2003 2004 Leggeri Pesanti Totale 3. Qual è la situazione del trasporto intermodale/combinato nel vostro Paese? Quella del trasporto fluviale (se il vostro Paese dispone di una rete fluviale)? Non di competenza AISCAT. 4. Come evolve la congestione e l inquinamento sui grandi assi stradali, nel trasporto aereo, nelle città, in zone particolarmente sensibili? La tendenza generalizzata di crescita del traffico incide anche sui tronchi autostradali in prossimità di aree urbane o sulle strade urbane, con andamenti 10
simili a quelli registrati e resi disponibili alla domanda 2. Per quanto riguarda dati specifici, non sono in generale disponibili presso l AISCAT. 5. Quali sono le tendenze in materia di sicurezza stradale? Riguardo la sicurezza lungo le autostrade italiane a pedaggio - i parametri caratteristici sono in diminuzione. I grafici seguenti mostrano gli andamenti relativi. TASSI DI MORTALITA' (numero per 100 milioni di veicoli km) 1,00 0,80 0,60 0,84 0,82 0,83 0,71 0,59 0,40 0,20 0,00 2000 2001 2002 2003 2004 NUMERO DEI MORTI 700 600 500 400 300 200 100 0 589 598 625 553 468 2000 2001 2002 2003 2004 Si sottolinea che viene presentato il solo dato relativo alla mortalità in quanto, da analisi condotte a livello europeo nel settore autostradale, i criteri di raccolta dei dati sui feriti differiscono, rendendo ragionevolmente impossibile una comparazione internazionale basata su questi dati. 11
Situazione finanziaria ed economica del settore trasporti 6. Qual è la situazione finanziaria dei gestori dei diversi modi, compresi quelli delle infrastrutture? Come evolve la loro struttura industriale In Italia, il pedaggio è un pagamento effettuato dall utente per l uso di una determinata infrastruttura; tale pagamento viene assegnato direttamente ad una società indipendente (detta Concessionaria) responsabile per il finanziamento, la costruzione e la gestione dell infrastruttura. La compagine delle Concessionarie autostradali italiane include 23 società, la maggior parte delle quali sono a capitale interamente privato mentre una minoranza è controllata da Autorità Pubbliche (sia locali che regionali). I diritti e gli obblighi reciproci cui le parti (l Autorità Concedente ed il Concessionario) dovranno sottostare nel corso della concessione sono delineati in un apposita Convezione che è un contratto di diritto privato, la quale prevede anche la devoluzione gratuita dell infrastruttura, inclusi quelli finanziari, in favore dell Ente Concedente alla scadenza del rapporto. Per quanto riguarda l importo del pedaggio, esso viene calcolato sulla base della distanza percorsa dal veicolo, del numero di assi e altezza da terra del primo asse, nonché limitatamente ai trafori alpini anche sulla base del livello di inquinamento generato. Inoltre, esso è correlato ai costi di costruzione e gestione dell infrastruttura, mentre prescinde da qualsiasi considerazione commerciale. 7. Come evolvono gli investimenti nelle infrastrutture, in particolare sui corridoi della rete transeuropea? Quali sono le prospettive di finanziamento attraverso i budget pubblici e attraverso la tariffazione? Queste prospettive permetteranno l ultimazione dei corridoi prioritari all orizzonte del 2020? Il settore autostradale in concessione rappresenta, attualmente, uno dei principali generatori di sviluppo su cui possa contare l Italia per mantenersi sullo stesso piano dei maggiori partner europei. Infatti, il complesso degli investimenti autostradali contenuti nei piani finanziari delle concessionarie si aggira, attualmente, intorno ai 16 miliardi di euro. Si tratta di un programma che riguarda praticamente tutto il territorio nazionale e che verrà ancora ampliato, in relazione alle esigenze del territori ed alla domanda di mobilità nell ambito delle revisioni periodiche della concessione. Va però sottolineato che la tariffa di concessione serve a garantire la chiusura di piani finanziari estremamente impegnativi e quindi deve mantenere salvo i rischi attribuiti al concessionario che sono il traffico e i costi di realizzazione e gestione il suo valore effettivo per non mettere a rischio sia la società che l infrastruttura ad essa affidata. Ed è questo il motivo per il quale si ritiene che gli adeguamenti tariffari previsti 12
nelle concessioni autostradali debbano trovare puntuale attuazione nei tempi e con le cadenze previsti nei relativi contratti. Le priorità per l avvenire 8. Quali azioni del Libro Bianco devono essere potenziate? Quali nuove azioni devono essere aggiunte, in quali nuovi campi? 8.1 PPP e finanziamento Il settore dei trasporti presenta delle peculiarità che possono rendere problematica l applicazione di un quadro normativo che non tenga conto delle realtà locali. È auspicabile una cooperazione tra Trasporti e Mercato Interno, in materia di applicazione dei PPP alla rete di trasporto. Si ritiene anche opportuno richiamare l attenzione sul fatto che le concessioni autostradali vengono impostate su architetture finanziarie complesse e su parametri di mercato che portano ad individuare le tariffe di pedaggio da applicare. Qualora queste tariffe dovessero essere assoggettate a criteri di calcolo eccessivamente rigidi e svincolate dagli attuali meccanismi di mercato dei capitali come prefigurato nella revisione della Direttiva 1999/62/Ce potrebbe in taluni casi rivelarsi difficoltoso il ricorso alla concessione come formula di sviluppo delle reti Trans- Europee. Appare opportuno tener presente questo rischio nell applicazione della suddetta revisione e nel monitoraggio che la Commissione farà dei suoi risultati. 8.2 la sicurezza Sul tema della sicurezza, il Libro Bianco pone molta enfasi sulle infrastrutture, ma accurate indagini e analisi da parte di autorevoli istituzioni pongono in luce il ruolo preponderante del fattore umano. In particolare nel caso delle autostrade a pedaggio e delle infrastrutture che le compongono, la cura posta nelle fasi di progettazione, realizzazione e gestione che avvengono secondo ben precise normative fa sì che nella quasi totalità dei casi gli incidenti derivino dalla mancata osservanza di norme di comportamento o della specifica segnaletica. Inoltre, la quota di incidenti e di decessi riguardanti le autostrade è molto piccola se confrontata a quella relativa, ad esempio, alle aree urbane. Riteniamo quindi opportuno, nel trattare il tema della sicurezza nella sua globalità, porre l attenzione su tutte le sue componenti, anche per individuare le aree di intervento realmente prioritarie e utilizzare al meglio le risorse disponibili. 13
8.3 il traffico Nel quadro della prevista crescita dei flussi di trasporto e nella adesione completa al principio che il riequilibrio modale sia comunque un obiettivo da perseguire, non si può non rilevare che gli interventi previsti faranno sentire i loro effetti solo nel lungo termine. La strada sarà quindi, nel breve-medio termine, il modo che sopporterà la gran parte dei nuovi traffici. Appare necessario in questo scenario non trascurare il modo stradale e le attività UE su di esso, poiché ciò si tradurrebbe in una perdita di competitività complessiva del sistema. Le attività sulla strada, in termini di gestione del traffico, di nuove tecnologie, di cooperazione internazionale, vanno quindi rafforzate rispetto al quinquennio trascorso, anche per non sprecare il patrimonio, comunque prezioso, di esperienza e di cooperazione faticosamente realizzato, ancorché con disponibilità finanziarie carenti. 9. Quali devono essere le azioni prioritarie al 2010 (per arrestare la congestione, nuove tecnologie, rete transeuropea, tariffazione, concentrazione sui corridoi, nuove azioni in materia di trasporti urbani)? 9.1 Dal punto di vista della gestione della rete stradale trans-europea è fondamentale stimolare la cooperazione transfrontaliera in materia di gestione del traffico. 9.2 Con particolare riferimento ai traffici alpini, appare necessario affrontare il problema dell adeguamento degli assi transfrontalieri. Pur nella condivisione e nel rispetto dei principi base della Convenzione delle Alpi, il mancato adeguamento delle infrastrutture stradali esistenti cioè il raddoppio dei grandi Trafori porterà ad acuire i problemi già rilevati in termini di congestione e sicurezza. La realizzazione del secondo fornice dei Trafori sarebbe solo un naturale e dovuto completamento degli assi esistenti e con si configurerebbe come una concorrenza ai modi alternativi, ma semplicemente come un provvedimento a favore della sicurezza dei cittadini europei e di soluzione di una vera e propria barriera nei confronti dell Italia alla libera circolazione nel territorio dell Unione, a parità di condizioni con gli altri Stati Membri. 10. Quali azioni supplementari da qui al 2010 in materia di sicurezza (marittima, aerea, stradale? Per quanto riguarda la sicurezza stradale si segnalano i seguenti temi: 14
I dati statistici disponibili a livello europeo non presentano un livello di coerenza tale da consentire analisi comparate tra gli Stati Membri. Non di meno, analisi siffatte vengono condotte ed utilizzate sulla base di assunzioni che non presentano basi scientifiche sufficienti e ingenerano fraintendimenti nel pubblico e nelle Istituzioni. Appare necessario che l Europa si doti di strumenti conoscitivi affidabili sul tema, come base prioritaria per ogni azione futura. É necessario definire criteri, metodologie e parametri condivisi a livello istituzionale e non frutto di valutazioni individuali per valutare le componenti del fenomeno sicurezza. Le istituzioni Europee devono sviluppare una cultura ed una conoscenza autonoma e scientificamente solida sul tema, avvalendosi della collaborazione con organizzazioni di riconosciuta autorità a livello internazionale. (es. PIARC/AIPCR, UN-ECE etc). Nell attività sulla sicurezza stradale vanno coinvolti i gestori di infrastrutture stradali (rappresentati ad es. nell ASECAP e nel PIARC/AIPCR) che possono, con la loro esperienza di gestione e con il loro ruolo istituzionale, validamente coadiuvare le Autorità Europee. È necessario indagare a fondo il ruolo dei conducenti negli incidenti stradali ed intervenire in maniera decisa sui comportamenti scorretti o anomali, alla base della maggior parte degli incidenti, rendendo i cittadini europei coscienti del loro ruolo e delle loro responsabilità in questo campo. È opportuno procedere nella definizione delle procedure che consentono di esprimere a livello internazionale i comportamenti scorretti, con strumenti che consentano effettivamente l applicazione delle sanzioni previste indipendentemente dallo Stato Membro. 15