Deliberazione n. 17/2010/P REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti in Sezione Centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato nell adunanza del 9 settembre 2010 * * * * * Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R. D. 12 luglio 1934, n. 1214; vista la legge 21 marzo 1953, n. 161 contenente modificazioni al predetto testo unico; visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni ed integrazioni; visto l art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20; visto l art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; vista la deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti, adottata nell adunanza del 16 giugno 2000, concernente il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti e le successive modifiche; visto il decreto n. 25268 del 19 maggio 2010, emanato dal Direttore Generale del Dipartimento dell Amministrazione Generale, del Personale e dei Servizi - Direzione Centrale per la Logistica e gli 1
Approvvigionamenti, Ufficio VII del Ministero dell economia e delle finanze, che ha approvato l atto aggiuntivo al contratto di locazione degli ambienti della Direzione Territoriale dell Economia e delle Finanze e della Ragioneria Territoriale dello Stato di Frosinone, stipulato in data 13 novembre 2008, con il pagamento del canone annuo di 304.363,51 + 60.872,70 IVA 20% dal 2 luglio 2007, elevato ad 313.037,87 + 62.607,57 IVA 20% dal 2 luglio 2008 ed elevato ad 313.976,98 + 62.795,40 IVA 20% dal 2 luglio 2009 fino al 1 luglio 2013; visto il decreto n.30623 del 17 giugno 2010, emanato dal Direttore generale del Dipartimento dell Amministrazione Generale, del Personale e dei Servizi - Direzione Centrale per la Logistica e gli Approvvigionamenti, Ufficio VII del Ministero dell economia e delle finanze, che ha approvato l atto aggiuntivo al contratto di locazione degli ambienti della Direzione Territoriale dell Economia e delle Finanze e della Ragioneria Territoriale dello Stato di Macerata, stipulato in data 19 novembre 2009, con il pagamento del canone annuo di 166.684,50 + 33.336,90 IVA 20% dal 15 maggio 2009 fino al 14 maggio 2015; vista la nota prot. n. 1523/8 del 1 settembre 2010 con la quale il magistrato istruttore dell Ufficio di controllo sugli atti dei Ministeri economico- finanziari, in base alla relazione condivisa dal Consigliere delegato, ha richiesto il deferimento alla sede collegiale degli atti sopra citati; vista l ordinanza in data 2 settembre 2010 con la quale il Presidente della Sezione centrale di controllo di legittimità ha convocato il Collegio per il giorno 9 settembre 2010 per l esame della questione 2
proposta; vista la nota n. 297/P del 3 settembre 2010 della Segreteria della Sezione, con cui la predetta ordinanza è stata comunicata al Ministero dell economia e delle finanze (Ufficio di Gabinetto, Dipartimento dell Amministrazione Generale del personale e dei servizi - Direzione centrale per la logistica e gli approvvigionamenti - Ufficio VII e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato); uditi il relatore, Consigliere dott. Angelo Buscema e, in rappresentanza del Ministero dell economia e delle finanze, Dipartimento dell Amministrazione Generale del personale e dei servizi- Direzione centrale per la logistica e gli approvvigionamenti, Ufficio VII, il Direttore Generale dott. Giuseppe Imparato e il dirigente dott. Giovanni Balducci, e per il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, Ufficio centrale di bilancio la dirigente dott.ssa Piera Marzo. Ritenuto in FATTO 1. Con i provvedimenti in oggetto il Dipartimento dell Amministrazione Generale, del Personale e dei Servizi, Direzione Centrale per la Logistica e gli Approvvigionamenti ha disposto atti aggiuntivi a contratti di locazione, per ambienti adibiti ad Uffici della stessa Amministrazione Finanziaria, già scaduti e rinnovati a distanza di tempo per dichiarata carenza di disponibilità finanziaria. 2. Con il D.D. 25268 del 19 maggio 2010 l Amministrazione Finanziaria ha approvato l atto aggiuntivo al contratto di locazione degli ambienti della Direzione Territoriale dell Economia e delle Finanze e della 3
Ragioneria Territoriale dello Stato di Frosinone, stipulato in data 13 novembre 2008, con il pagamento del canone annuo di 304.363,51 + 60.872,70 IVA 20% dal 2 luglio 2007, elevato ad 313.037,87 + 62.607,57 IVA 20% dal 2 luglio 2008 ed elevato ad 313.976,98 + 62.795,40 IVA 20% dal 2 luglio 2009 fino al 1 luglio 2013. Nel decreto è stato indicato, tra l altro, che non è stato possibile autorizzare il pagamento di quanto dovuto negli esercizi finanziari 2008 e 2009 per mancanza di fondi disponibili. 3. In sede di esame del provvedimento l Ufficio ha formulato il rilievo n. 69 del 14 luglio 2010 chiedendo chiarimenti sul motivo per il quale l atto aggiuntivo al contratto di locazione del 2 luglio 2001 stipulato in data 13 novembre 2008 veniva portato all esame solo in data 14 giugno 2010 ed i motivi per i quali a fronte della carenza di fondi per gli esercizi 2008 e 2009 non è stato possibile il pagamento dei canoni e non si sia proceduto invece al riconoscimento di debito, figura giuridica idonea per il pagamento degli importi pregressi. 4. Con risposta dell 11 agosto 2010, l Amministrazione ha rappresentato che il contratto di locazione era scaduto l 1 luglio 2007 e, permanendo l interesse alla prosecuzione nell utilizzo degli ambienti, era stata acquisita la disponibilità della proprietà al rinnovo del medesimo contratto sulla base della riduzione del 10% del canone di locazione così come previsto dalla legge 23 dicembre 2005 n.266, comma 478. Inoltre, al momento dell approvazione dell atto aggiuntivo, stipulato il 13 novembre 2008, il capitolo di spesa presentava una dotazione non sufficiente a coprire l onere del relativo contratto, 4
nonostante le richieste d integrazione fondi rivolte all Ispettorato Generale di Bilancio. Secondo quanto asserito dalla medesima Amministrazione la disponibilità di risorse per il contratto è intervenuta soltanto nel 2009, con provvedimento di assegnazione sul fondo Oneri Pregressi sul capitolo Estinzione debiti pregressi, al quale è ricollegata la circolare n.7 del 5 febbraio 2008 del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato I.G.F. che, nel richiamare quanto stabilito dalla Suprema Corte di Cassazione (n.9859 del 1990 e n.9531 del 1996) e dalla stessa Corte dei conti, cita testualmente in correlazione con il carattere di sussidiarietà dell azione di arricchimento non è praticabile il riconoscimento di debito laddove esiste già un legittimo rapporto contrattuale che di per sé esclude che la locupletazione sia avvenuta senza giusta causa. Con il D.M. n.69939 del 9 ottobre 2009 sono stati utilizzati fondi destinabili esclusivamente all estinzione delle posizioni debitorie pregresse al 31 dicembre 2007 senza ricorrere al riconoscimento di debito. Solamente nel corso del 2010 è intervenuta, quindi, la disponibilità delle risorse economiche sufficienti per approvare l atto aggiuntivo. 5. Con il D.D. 30623 del 17 giugno 2010 l Amministrazione Finanziaria ha approvato l atto aggiuntivo al contratto di locazione degli ambienti della Direzione Territoriale dell Economia e delle Finanze e della Ragioneria Territoriale dello Stato di Macerata, stipulato in data 19 novembre 2009, con il pagamento del canone annuo di 166.684,50 + 5
33.336,90 IVA 20% dal 15 maggio 2009 fino al 14 maggio 2015. Nel decreto è stato indicato, tra l altro, che non è stato possibile autorizzare il pagamento di quanto dovuto nell esercizio finanziario 2009 per mancanza di fondi disponibili. 6. In sede di esame del provvedimento l Ufficio ha formulato il rilievo n. 71 del 16 luglio 2010 chiedendo chiarimenti sul motivo per il quale l atto aggiuntivo al contratto di locazione del 13 gennaio 1997 stipulato in data 19 novembre 2009 veniva portato all esame solo in data 5 luglio 2010 ed i motivi per i quali a fronte della carenza di fondi per il 2009 non è stato possibile il pagamento dei canoni e non si sia proceduto invece al riconoscimento di debito, figura giuridica idonea per il pagamento degli importi pregressi. 7. Con risposta dell 11 agosto 2010, l Amministrazione ha rappresentato che il contratto di locazione era scaduto il 14 maggio 2009, per effetto del rinnovo tacito approvato con decreto n.110821 del 18 novembre 2003, e, permanendo l interesse alla prosecuzione nell utilizzo degli ambienti, era stata acquisita la disponibilità della proprietà al rinnovo del medesimo contratto sulla base della riduzione del 10% del canone di locazione così come previsto dalla legge 23 dicembre 2005 n.266, comma 478. Inoltre, al momento dell approvazione dell atto aggiuntivo, stipulato il 19 novembre 2009, il capitolo di spesa presentava una dotazione non sufficiente a coprire l onere del relativo contratto, nonostante le richieste d integrazione fondi rivolte all Ispettorato Generale di Bilancio. 6
Secondo quanto asserito dalla medesima Amministrazione la disponibilità di risorse per il contratto è intervenuta soltanto nel 2010; pertanto, con il citato D.M. n.30623 del 17 giugno 2010 è stato approvato l atto aggiuntivo in questione senza fare ricorso al riconoscimento di debito, facendo riferimento alla già citata circolare n.7 del 5 febbraio 2008 del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato I.G.F. che, nel richiamare quanto stabilito dalla Suprema Corte di Cassazione (n.9859 del 1990 e n.9531 del 1996) e dalla stessa Corte dei conti, cita testualmente in correlazione con il carattere di sussidiarietà dell azione di arricchimento non è praticabile il riconoscimento di debito laddove esiste già un legittimo rapporto contrattuale che di per sé esclude che la locupletazione sia avvenuta senza giusta causa. 8. Gli elementi di risposta forniti dall Amministrazione per entrambe le fattispecie non sono stati ritenuti idonei a superare le perplessità sollevate dall Ufficio, anche con riferimento all attivazione della procedura del riconoscimento di debito per il pagamento degli oneri pregressi per obbligazioni sorte in precedenti esercizi. Di conseguenza, il medesimo Ufficio ha proposto di deferire la questione al giudizio del Collegio. All odierna adunanza i rappresentanti dell Amministrazione hanno ulteriormente ribadito le considerazioni svolte in sede di risposta alla nota istruttoria. DIRITTO 1. La Sezione è chiamata a decidere se gli atti all esame, 7
concernenti atti aggiuntivi ai contratti di locazione per utilizzo di uffici dell Amministrazione finanziaria per i quali si è provveduto a distanza di tempo per carenza di disponibilità finanziaria, siano legittimi e, quindi, ammissibili al visto e alla conseguente registrazione, ovvero se sia necessaria l attivazione della procedura per il riconoscimento di debito. Premette la Sezione che, in base agli atti e alle dichiarazioni rese dai rappresentanti dell Amministrazione alla pubblica adunanza, i provvedimenti di rinnovo dei contratti di locazione già scaduti sono stati adottati nel corso dell anno 2010 in ragione di una carenza di fondi disponibili negli esercizi nei quali avrebbero dovuto essere adottati. In particolare, l Amministrazione finanziaria fa riferimento alla circolare n.7 del 5 febbraio 2008 del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato concernente la programmazione delle spese di funzionamento degli uffici e della rilevazione dei debiti pregressi nella quale viene indicata una disciplina per la copertura finanziaria degli oneri pregressi, con specifico riferimento alle spese indifferibili, tra le quali sono indicate anche quelle per oneri connessi al fitto locali. Ciò premesso, ritiene la Sezione che i provvedimenti in questione siano legittimi e, quindi, siano ammissibili al visto e alla conseguente registrazione in quanto atti aggiuntivi a contratti di locazione, diretti ad aggiornare i canoni di locazione per adeguamento agli indici Istat, regolarmente adottati e sottoscritti dal locatore e dal conduttore. Trattandosi quindi di atti aggiuntivi ad un contratto di locazione ed esistendo quindi il titolo giuridico al quale fare riferimento ritiene la Sezione che non sia necessaria l attivazione della procedura per il 8
riconoscimento di debito, con ciò confermando la copiosa giurisprudenza di questa Corte che ritiene il ricorso a tale procedura istituto del tutto eccezionale che non può intendersi quale atto sostitutivo del contratto (tra le altre Sezione controllo n.1197 del 29 ottobre 1981) ed al quale è possibile fare riferimento soltanto nei casi in cui non sia altrimenti possibile provvedere (Sezione del controllo n.519 del 19 marzo 1973). 2. Residua peraltro la questione eccepita dall Ufficio concernente l avvenuta approvazione degli atti aggiuntivi in un diverso e successivo esercizio finanziario con lesione del principio dell annualità del bilancio. Sul punto osserva la Sezione che è condivisibile la considerazione secondo la quale costituisce violazione della legge di bilancio l ordinazione di spese da parte dell Amministrazione finanziaria nella consapevolezza dell insufficienza degli stanziamenti per farvi fronte e nell intenzione di impegnare stanziamenti di bilanci futuri, con esclusione tuttavia del ricorso all istituto del riconoscimento di debito per sanare situazioni irregolari nella gestione del bilancio (Sezione del controllo n.1340 del 15 aprile 1983). Nella fattispecie, tuttavia, l Amministrazione nella consapevolezza dell insufficienza delle disponibilità finanziarie, in conseguenza dell avvenuta riduzione in applicazione delle misure di contenimento e di razionalizzazione della spesa pubblica inserite nelle leggi finanziarie 2007 e 2008, non ha proceduto all approvazione degli atti aggiuntivi attendendo di poter disporre delle necessarie risorse. Nell ambito di tale procedura, resasi necessaria per il conseguimento degli obiettivi di contenimento della spesa concordati in 9
sede europea, l Amministrazione finanziaria con la circolare n.7/2008 ha dettato una specifica disciplina per consentire, nell ambito di una corretta programmazione delle spese, la rilevazione delle spese inderogabili ed indifferibili, tra le quali quelle per fitto locali, necessarie al funzionamento dell Amministrazione, comprensive degli oneri pregressi per i quali si renda necessario l approntamento dei relativi mezzi di copertura. 3. Per tali spese, denominate nella citata circolare quali sopravvenienze passive, ritiene la Sezione che occorra una specifica identificazione nella procedura di pagamento con imputazione su capitolo di bilancio recante la denominazione estinzione debiti pregressi, come più opportunamente applicato con riferimento all atto aggiuntivo relativo agli ambienti in uso dell Amministrazione finanziaria con sede in Frosinone, ma non per quelli in uso nella sede di Macerata. Difatti, appare ispirata al principio di trasparenza e di chiarezza del bilancio la specifica rilevazione degli oneri pregressi dell Amministrazione, per i quali si provveda successivamente per carenza di disponibilità finanziaria, procedendo con il prelievo da specifici fondi per oneri pregressi e all imputazione della spesa su capitoli chiaramente finalizzati a fare fronte a tali pregresse situazioni debitorie. Ritiene la Sezione che il pagamento degli oneri pregressi al di fuori dell esercizio finanziario rimanga comunque, nell ambito di una corretta programmazione delle risorse e di approntamento delle risorse finanziarie, una procedura di carattere speciale, non sistematica, e che 10
richiede un attento monitoraggio degli oneri indifferibili e indispensabili dell Amministrazione, anche per consentire, in sede di esame parlamentare del rendiconto generale dello Stato, una valutazione degli effetti riflessi delle misure di contenimento e di razionalizzazione della spesa pubblica. P.Q.M. Con le osservazioni che precedono, la Sezione ammette al visto e alla conseguente registrazione i provvedimenti in esame. Il Presidente Fabrizio Topi Il Relatore Angelo Buscema Depositata in Segreteria in data 27 settembre 2010 Il direttore Dott.ssa Paola Lo Giudice 11