PARERE SUGLI ESPERTI ESTERNI NELLE SCUOLE ( a cura del prof. Giovanni Puoti) P.O.F. e progetti attuati da docenti con il supporto di esperti esterni: possibilità e limiti normativi Mi è stato chiesto di esprimere un sintetico parere pro veritate circa i criteri e le competenze relative al Piano dell offerta formativa delle istituzioni scolastiche e la possibilità, nonché gli eventuali limiti, di inserimento in detto documento di progetti realizzati dai docenti con il supporto di esperti esterni. L analisi del su esteso quesito non può che prendere le mosse dalla, precipua, circostanza che il Piano dell offerta formativa altro non è che estrinsecazione dell autonomia di cui godono attualmente le istituzioni scolastiche. Ragioni di sintesi impongono di dover tralasciare l evoluzione delle modalità organizzative degli enti scolastici sino all introduzione ad opera dell art.21 della legge n.59/97 contenente la delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa nel nostro ordinamento di un nuovo soggetto di diritto: l istituzione scolastica autonoma 1. Ed invero, la ratio di detto intervento legislativo va rinvenuta nella fondamentale esigenza di contribuire all effettiva partecipazione di tutti cittadini all organizzazione politica, sociale ed economica del Paese dando così effettiva consistenza al principio autonomista di cui all art. 5 della Costituzione 2. In questo quadro va interpretata la disposizione di cui all art.21 della succitata legge (n.59/97), la quale contiene in sé i le linee guida per la piena esplicazione dell autonomia delle istituzioni scolastiche fermi restando i livelli unitari e nazionali di fruizione del diritto allo studio nonché gli elementi comuni all intero sistema scolastico pubblico in materia di gestione e programmazione. In particolare l autonomia scolastica, sancita dall art. 21 L. n.59/1997 ed attuata con D.P.R. n.275/99 (Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche), si sostanzia in autonomia didattica, organizzativa e finanziaria: L'autonomia didattica è finalizzata al perseguimento degli obiettivi generali del sistema nazionale di istruzione, nel rispetto della libertà di insegnamento, della libertà di scelta educativa da parte delle famiglie e del diritto di apprendere. 1 Cfr. Matteo Micheletti I caratteri delle Istituzioni Scolastiche autonome, Foro Amm. 2001,4, 1061. 2 La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell autonomia e del decentramento. (art. 5 Cost.). 1
Essa si sostanzia nella scelta libera e programmata di metodologie, strumenti, organizzazione e tempi di insegnamento, da adottare nel rispetto della possibile pluralità di opzioni metodologiche, e in ogni iniziativa che sia espressione di libertà progettuale, compresa l'eventuale offerta di insegnamenti opzionali, facoltativi o aggiuntivi e nel rispetto delle esigenze formative degli studenti. (art. 21, comma 9, L.n. 59/97); L'autonomia organizzativa è finalizzata alla realizzazione della flessibilità, della diversificazione, dell'efficienza e dell'efficacia del servizio scolastico, alla integrazione e al miglior utilizzo delle risorse e delle strutture, all'introduzione di tecnologie innovative e al coordinamento con il contesto territoriale. Essa si esplica liberamente, anche mediante superamento dei vincoli in materia di unità oraria della lezione, dell'unitarietà del gruppo classe e delle modalità di organizzazione e impiego dei docenti, secondo finalità di ottimizzazione delle risorse umane, finanziarie, tecnologiche, materiali e temporali, fermi restando i giorni di attività didattica annuale previsti a livello nazionale, la distribuzione dell'attività didattica in non meno di cinque giorni settimanali, il rispetto dei complessivi obblighi annuali di servizio dei docenti previsti dai contratti collettivi che possono essere assolti invece che in cinque giorni settimanali anche sulla base di un'apposita programmazione plurisettimanale (art. 21, comma 8, L.n. 59/97); La dotazione finanziaria essenziale delle istituzioni scolastiche già in possesso di personalità giuridica e di quelle che l'acquistano ai sensi del comma 4 è costituita dall'assegnazione dello Stato per il funzionamento amministrativo e didattico, che si suddivide in assegnazione ordinaria e assegnazione perequativa. Tale dotazione finanziaria è attribuita senza altro vincolo di destinazione che quello dell'utilizzazione prioritaria per lo svolgimento delle attività di istruzione, di formazione e di orientamento proprie di ciascuna tipologia e di ciascun indirizzo di scuola (art. 21, comma 5, L.n. 59/97). I principi informatori della riforma, sopra riportati nei loro contenuti essenziali, sono stati, quindi, trasfusi nel D.P.R. 1999 n. 275 che, nello specificare le modalità di attuazione del principio di autonomia delle istituzioni scolastiche ha, altresì precisato che detta autonomia è posta a garanzia della libertà di insegnamento e del pluralismo culturale e si sostanzia nella realizzazione di interventi adeguati ai diversi contesti, alla domanda delle famiglie ed alle caratteristiche specifiche dei soggetti coinvolti (art.1 D.P.R. 1999 n. 275). All uopo non si può non sottolineare che le istituzioni scolastiche autonome sono, quale ordinamento particolare nell ambito dell ordinamento statale, ovviamente improntate allo spirito democratico della Repubblica e fondate, pertanto, sulla partecipazione al governo dell istituzione medesima di tutte le componenti della comunità scolastica 3. Sotto questo profilo occorre, ulteriormente, rilevare che per quanto attiene il sistema di governo delle istituzioni scolastiche la riforma operata dall art.21 L.n.59/97 nell attribuire al 3 Si rimanda, al riguardo, alla puntuale disciplina contenuta nel D.Lgs. n. 297/1994 Approvazione del T.U. delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado. 2
capo di istituto la qualifica dirigenziale 4 ha inteso realizzare, nell ambito di dette istituzioni, il principio di separazione tra politica e amministrazione, sia pur con tutte le sfumature imposte dalle peculiari funzioni attribuite a tale ente. 5 Il Consiglio di circolo (o di istituto) è l organo al quale è demandata la funzione di determinare gli indirizzi generali dell istituto scolastico 6, che si estrinsecano sostanzialmente negli atti con i quali l istituzione scolastica definisce il suo indirizzo politico amministrativo, ovvero gli obiettivi che si propone di raggiungere. Poste tali sintetiche, ma doverose, premesse passiamo alla disanima del Piano dell offerta formativa, il quale ai sensi di quanto disposto dall art. 3 del D.P.R. n.275/99 rappresenta il documento fondamentale costitutivo dell identità culturale e progettuale delle istituzioni scolastiche ed esplicita la progettazione curricolare, extracurricolare, educativa ed organizzativa che le singole scuole adottano nell ambito della loro autonomia. Ad opinione di chi scrive il piano dell offerta formativa sintetizza in sé l attuazione dei principi posti a fondamento dell autonomia delle istituzioni scolastiche mentre l iter sotteso alla sua predisposizione ed attuazione è il paradigma della forma di governo di dette istituzioni. Tale osservazione trae spunto da quanto espressamente previsto nel su citato art. 3, ove si legge che il P.O.F. è: espressione delle diverse forme di autonomia attribuite agli istituti scolastici; predisposto dall istituzione scolastica con la partecipazione di tutte le sue componenti; 4 Nel rispetto del principio della libertà di insegnamento e in connessione con l'individuazione di nuove figure professionali del personale docente, ferma restando l'unicità della funzione, ai capi d'istituto è conferita la qualifica dirigenziale contestualmente all'acquisto della personalità giuridica e dell'autonomia da parte delle singole istituzioni scolastiche. I contenuti e le specificità della qualifica dirigenziale sono individuati con decreto legislativo integrativo delle disposizioni del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, da emanare entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, sulla base dei seguenti criteri: a) l'affidamento, nel rispetto delle competenze degli organi collegiali scolastici, di autonomi compiti di direzione, di coordinamento e valorizzazione delle risorse umane, di gestione di risorse finanziarie e strumentali, con connesse responsabilità in ordine ai risultati; b) il raccordo tra i compiti previsti dalla lettera a) e l'organizzazione e le attribuzioni dell'amministrazione scolastica periferica, come ridefinite ai sensi dell'articolo 13, comma 1; c) la revisione del sistema di reclutamento, riservato al personale docente con adeguata anzianità di servizio, in armonia con le modalità previste dall'articolo 28 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29; d) l'attribuzione della dirigenza ai capi d'istituto attualmente in servizio, assegnati ad una istituzione scolastica autonoma, che frequentino un apposito corso di formazione. (Cfr art. 21, comma 16, L.59/97) 5 Tale principio era già sancito per le altre organizzazioni pubbliche dal Dlgs n.29/1993 (ora Dl.gs. 165/2001). 6 Il consiglio di circolo o di istituto elabora e adotta gli indirizzi generali e determina le forme di autofinanziamento, secondo quanto disposto dall art. 10 del D.lgs n. 297/94 3
elaborato dal collegio docenti sulla base degli indirizzi generali per le attività della scuola delle scelte generali di gestione e di amministrazione definiti dal C.d.C., tenuto conto delle proposte e dei pareri formulati dagli organismi e dalle associazioni anche di fatto dei genitori (e per le scuole superiori degli studenti); adottato dal Consiglio di Circolo; attuato dal Dirigente scolastico. In estrema sintesi si può, dunque, affermare che nel P.O.F. si estrinseca l autonomia delle istituzioni scolastiche da intendersi quale capacità di tali enti di autoregolamentare la propria attività e determinare i propri indirizzi tenuto conto delle esigenze delle proprie componenti e delle realtà in cui operano, nel rispetto dei limiti e degli obiettivi generali di competenza statale. In tale quadro l autonomia finanziaria di cui godono le istituzioni scolastiche si attaglia quale strumento di realizzazione dell autonomia organizzativa e didattica, posto che secondo il combinato disposto dall art.21 L.n.59/97 e dal successivo Decreto del Ministero della Pubblica Istruzione del 1 Febbraio 2008 n. 44 7 : Le risorse assegnate dallo Stato, costituenti la dotazione finanziaria di istituto sono utilizzate (...) senza altro vincolo di destinazione che quello prioritario per lo svolgimento di attività di istruzione, di formazione e di orientamento proprie dell istituzione interessata, come previste ed organizzate nel piano dell offerta formativa (...) Le istituzioni scolastiche provvedono altresì all autonoma allocazione delle risorse finanziarie derivanti da entrate proprie o da altri finanziamenti dello Stato, delle Regioni, di enti locali o di altri enti pubblici o privati, sempre che tali finanziamenti non siano vincolati a specifiche destinazioni. Peraltro, le deliberazioni relative al bilancio preventivo e consuntivo affidate al consiglio di circolo o di istituto ai sensi dell art. 10, comma 2. T.U. n.297/94 rappresentano gli atti nei quali si manifesta, al livello amministrativo, l autonomia finanziaria delle istituzioni scolastiche. Posta l analisi delle caratteristiche essenziali dell istituzione scolastica e delle modalità con le quali esse si estrinsecano nel piano dell offerta formativa, occorre esaminare l ulteriore quesito circa la possibilità e gli eventuali limiti per l istituzione scolastica di poter attuare particolari progetti previsti nel proprio P.O.F. attraverso il ricorso ad esperti esterni. A tal uopo occorre precisare che la soluzione di detto quesito impone l analisi dei limiti al ricorso alle collaborazioni esterne per le pubbliche amministrazioni di cui al comma 2 dell art.1 8 D.Lgs.n.165/2001 (contenente le Norme generali sull ordinamento del lavoro alle 7 Regolamento concernente le Istruzioni generali sulla gestione amministrativo contabile delle istituzioni scolastiche 8 Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'agenzia per la rappresentanza negoziale 4
dipendenze della amministrazioni pubbliche ), imposti dal successivo art. 7, comma 6 del medesimo decreto legislativo, così come modificato dalla l.n.244/07 (finanziaria del 2008) nonché dalla l.n.133/08 (finanziaria del 2009). Peraltro, la disamina delle disposizioni sopra richiamate, contenenti norme di carattere generale, non si può, in ogni caso, prescindere dalla precipua considerazione dalla peculiarità dell ordinamento scolastico, connotato dall autonomia sopra delineata, e soprattutto dalle finalità perseguite a mezzo di tali istituzioni. Orbene, i presupposti di legittimità per il conferimento di incarichi di natura individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa stabiliti dal D.lgs. n.165/2001 sono così riassumibili: devono essere conferiti ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria, peraltro, si prescinde dal requisito della comprovata specializzazione universitaria in caso di stipulazione di contratti d'opera per attività che debbano essere svolte da professionisti iscritti in ordini o albi o con soggetti che operino nel campo dell'arte, dello spettacolo o dei mestieri artigianali, ferma restando la necessità di accertare la maturata esperienza nel settore; l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell'amministrazione conferente; la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata; devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione. Questi, dunque, i limiti del ricorso alle collaborazioni esterne da parte delle pubbliche amministrazioni la cui ratio deve essere rinvenuta così come espressamente disposto dalla Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 2 dell 11 marzo 2008 nell esigenza di escludere che siano stipulati rapporti di lavoro autonomo per rispondere a fabbisogni permanenti e per lo svolgimento di attività non altamente qualificate. Giova, invece, rilevare che i limiti di spesa introdotti in materia di collaborazioni esterne dalla Legge finanziaria 2006 e, sostanzialmente, ribaditi dalla legge finanziaria 2008, non trovano applicazione per ciò che concerne il comparto scuola il quale ha una propria disciplina dedicata. La possibilità per le istituzioni scolastiche di ricorrere all affidamento di collaborazioni esterne è espressamente contemplata dalla disposizione di cui all art. 40 l.n. 449/1997 e s.m.i. ( Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica ) ove al 1 comma stabilisce che (...) anche in vista dell'attribuzione della personalità giuridica e dell'autonomia di cui all'articolo 21, commi da 1 a 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, è consentita, altresì, alle istituzioni delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 Art. 1. comma 2, Dlgs.n.165/2001. 5
scolastiche la stipulazione di contratti a prestazione d'opera con esperti per particolari attività ed insegnamenti, purché non sostitutivi di quelli curricolari, per sperimentazioni didattiche e ordinamentali, per l'ampliamento dell'offerta formativa e per l'avvio dell'autonomia delle istituzioni scolastiche. Peraltro, anche nel Regolamento concernente le Istruzioni generali sulla gestione amministrativo contabile delle istituzioni scolastiche di cui al D.M. n. 44/2001 sono espressamente contemplati i contratti di prestazione d opera per particolari attività ed insegnamenti e per l arricchimento dell offerta formativa, laddove viene demandato al Consiglio di Circolo di individuare i criteri, i limiti e le procedure per la stipulazione di detti contratti con collaboratori esterni (cfr. artt.32 e 40 D.M. n. 44/2001 9 ). Ovviamente la disciplina specifica in materia di ricorso alle collaborazioni esterne per le istituzioni scolastiche deve essere, attualmente integrata ed armonizzata con le disposizioni generali vigenti sopra richiamate, di tal ché il ricorso a dette collaborazioni deve necessariamente avvenire, oltre che nel rispetto delle disposizioni specifiche in materia, in assoluta armonia con i requisiti di legittimità posti nel D.lgs. n. 165/01 e s.m.i., così come,da ultimo esplicati dalla Circolare del Ministero della Funzione Pubblica n.2/2008. Rimanendo a disposizione per qualsivoglia ulteriore chiarimento, invio i miei migliori saluti. 9 Art. 40: (Contratti di prestazione d'opera per l'arricchimento dell'offerta formativa) 1. La istituzione scolastica può stipulare contratti di prestazione d'opera con esperti per particolari attività ed insegnamenti, al fine di garantire l'arricchimento dell'offerta formativa, nonché la realizzazione di specifici programmi di ricerca e di sperimentazione. 2. Il Consiglio di istituto, sentito il collegio dei docenti, disciplina nel regolamento di istituto le procedure e i criteri di scelta del contraente, al fine di garantire la qualità della prestazione, nonché il limite massimo dei compensi attribuibili in relazione al tipo di attività e all'impegno professionale richiesto. Art. 33, comma 2: Al Consiglio di istituto spettano le deliberazioni relative alla determinazione dei criteri e dei limiti per lo svolgimento, da parte del dirigente, delle seguenti attività negoziali: a) contratti di sponsorizzazione; b) contratti di locazione di immobili; c) utilizzazione di locali beni o siti informatici appartenenti alla istituzione scolastica, da parte di soggetti terzi; d) convenzioni relative a prestazioni del personale della scuola e degli alunni per conto terzi; e) alienazione di beni e servizi prodotti nell'esercizio di attività didattiche o programmate a favore di terzi; f) acquisto ed alienazione di titoli di Stato; g) contratti di prestazione d'opera con esperti per particolari attività ed insegnamenti; h) partecipazione a progetti internazionali. 6