GLI ORGANISMI DI VIGILANZA

GLI ORGANISMI DI VIGILANZA Il panorama normativo composto negli ultimi cinquant anni ci porta ad avere diversi organi di vigilanza che a vario titolo si occupano dei controlli nei luoghi di lavoro. Abbiamo quindi competenze in alcuni casi sovrapponibili, delle ASL, delle Direzioni Provinciali del Lavoro, dei comandi provinciali dei VV.FF., dell ISPESL, del Ministero dell Industria (ora delle attività produttive), ecc. Tale assetto della materia è stato ribadito dall articolo 13 del D.Lgs. n. 81 del 2008 secondo il quale La vigilanza sull'applicazione della legislazione in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro è svolta dalla azienda sanitaria localei competente per territorio e, per quanto di specifica competenza, dal Corpo nazionale dei vigili del fuoco, 1

Il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 412 del 1997 ed ora l art. 13 comma 2 del DLgs 81/08, hanno stabilito che l'attività di vigilanza sull'applicazione della legislazione in materia di sicurezza può essere esercitata anche dall'ispettorato del lavoro, previa informazione alla ASL competente per territorio, limitatamente alle attività lavorative comportanti rischi particolarmente elevati, così individuate: a) attività nel settore delle costruzioni edili o di genio civile e più in particolare lavori di costruzione, manutenzione, riparazione, demolizione, conservazione e risanamento di opere fisse, permanenti o temporanee, in muratura e in cemento armato, opere stradali, ferroviarie, idrauliche, scavi, montaggio e smontaggio di elementi prefabbricati. Lavori in sotterraneo e gallerie, anche comportanti l'impiego di esplosivi; b) lavori mediante cassoni in aria compressa e lavori subacquei. 2

IL RUOLO DELL AZIENDA SANITARIA LOCALE Con la LEGGE 23 dicembre 1978, n. 833 alle unità sanitarie locali ora aziende sono state affidate le prestazioni di prevenzione, di cura, di riabilitazione e di medicina legale Le attività di prevenzione comprendono: la individuazione, l'accertamento ed il controllo dei fattori di nocività, di pericolosità e di deterioramento negli ambienti [di vita e] di lavoro l indicazione delle misure idonee all'eliminazione dei fattori di rischio ed al risanamento di ambienti [di vita e] di lavoro, in applicazione delle norme di legge vigenti in materia la formulazione di mappe di rischio con l'obbligo per le aziende di comunicare le sostanze presenti nel ciclo produttivo e le loro caratteristiche tossicologiche ed i possibili effetti sull'uomo e sull'ambiente; 3

la verifica, secondo le modalità previste dalle leggi e dai regolamenti, della compatibilità dei piani urbanistici e dei progetti di insediamenti industriali e di attività produttive in genere con le esigenze di tutela dell'ambiente sotto il profilo igienico-sanitario e di difesa della salute della popolazione e dei lavoratori interessati. All'unità sanitaria locale sono stati attribuiti, con decorrenza 1 gennaio 1980, i compiti svolti dall'ispettorato del lavoro in materia di prevenzione, di igiene e di controllo sullo stato di salute dei lavoratori 4

IL DIPARTIMENTO DI PREVENZIONE Il D.L.vo 502/92 come modificato dal D.L.vo 229/99 ha previsto l'organizzazione in ogni ASL del dipartimento della prevenzione quale struttura operativa che garantisce la tutela della salute collettiva, perseguendo obiettivi di promozione della salute, prevenzione delle malattie e delle disabilità, miglioramento della qualità della vita. Il dipartimento di prevenzione garantisce, tra l altro la tutela della collettività e dei singoli dai rischi infortunistici e sanitari connessi agli ambienti di lavoro; 5

Il dipartimento di prevenzione è articolato nelle aree di sanità pubblica, della tutela della salute negli ambienti di lavoro e della sanità pubblica veterinaria prevedendo strutture organizzative specificamente dedicate a: a) igiene e sanità pubblica; b) igiene degli alimenti e della nutrizione; c) prevenzione e sicurezza degli ambienti di lavoro; d) sanità animale; e) igiene della produzione, trasformazione, commercializzazione, conservazione e trasporto degli alimenti di origine animale e loro derivati; f) igiene degli allevamenti e delle produzioni zootecniche. Le strutture organizzative si distinguono in servizi o in unità operative, in rapporto all'omogeneità della disciplina di riferimento ed alle funzioni attribuite, nonché alle caratteristiche e alle dimensioni del bacino di utenza. 6

LA FIGURA DELL ISPETTORE ASL Il Decreto Ministeriale 17 gennaio 1997, n. 58 individua la figura ed il relativo profilo professionale del tecnico della prevenzione nell'ambiente e nei luoghi di lavoro. Il T.P.A.L.L. è l'operatore sanitario che, in possesso della Laurea abilitante, è responsabile, nell'ambito delle proprie competenze, di tutte le attività di prevenzione, verifica e controllo in materia di igiene e sicurezza ambientale nei luoghi di vita e di lavoro, di igiene degli alimenti e delle bevande, di igiene di sanità pubblica e veterinaria. Il T.P.A.L.L. operante nei servizi con compiti ispettivi e di vigilanza è, nei limiti delle proprie attribuzioni, ufficiale di polizia giudiziaria; svolge attività istruttoria, finalizzata al rilascio di 7

autorizzazioni o di nulla osta tecnico sanitari per attività soggette a controllo. Il T.P.A.L.L. svolge con autonomia tecnico professionale le proprie attività e collabora con altre figure professionali all'attività di programmazione e di organizzazione del lavoro della struttura in cui opera. E' responsabile dell'organizzazione della pianificazione, dell'esecuzione e della qualità degli atti svolti nell'esercizio della propria attività professionale. Tra i compiti del T.P.A.L.L vi sono: l istruzione, determinazione, contestazione e notifica le irregolarità rilevate e la formulazione di pareri nell'ambito delle proprie competenze; la vigilanza ed il controllo degli ambienti di lavoro e la valutazione sulla necessità di effettuare accertamenti ed inchieste per infortuni e malattie professionali; la vigilanza ed il controllo della rispondenza 8

delle strutture e degli ambienti in relazione alle attività ad esse connesse; la vigilanza ed il controllo delle condizioni di sicurezza degli impianti; la collaborazione con l'amministrazione giudiziaria per indagini sui reati sulle condizioni di igiene e sicurezza nei luoghi di lavoro; la vigilanza ed il controllo di quanto previsto da leggi e regolamenti in materia di prevenzione sanitaria. Egli inoltre, partecipa ad attività di studio, didattica e consulenza professionale nei servizi sanitari è nei luoghi dove è richiesta la sua competenza professionale; contribuisce alla formazione del personale e collabora direttamente all'aggiornamento relativo al proprio profilo e alla ricerca. 9

L ISPETTORE ASL UFFICIALE DI POLIZIA GIUDIZIARIA L ultimo comma dell'articolo 27 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e il terzo comma dell art. 21 della Legge 833/78, stabiliscono che spetta al prefetto stabilire, su proposta del presidente della regione, quali addetti ai servizi di ciascuna unità sanitaria locale assumano ai sensi delle leggi vigenti la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria, in relazione alle funzioni ispettive e di controllo da essi esercitate relativamente all'applicazione della legislazione sulla sicurezza del lavoro. Nell ambito delle funzioni della polizia giudiziaria (ex art. 55 c.p.p.) e nei limiti delle proprie attribuzioni l ispettore dell a ASL deve, di propria iniziativa o su delega dall'autorità giudiziaria, prendere notizia dei reati, impedire che vengano portati a conseguenze ulteriori, ricercarne gli autori, compiere gli atti necessari per assicurare le fonti di prova e raccogliere quant'altro possa servire per l'applicazione della legge penale. 10

IL POTERE DI ACCESSO Per poter accedere ai luoghi di lavoro e compiere le attività di cui sopra all ispettore dell ASL è stato esteso il potere d'accesso attribuito agli ispettori del lavoro dall'articolo 8, secondo comma, del D.P.R. 19/3/1955, n. 520. L art. 8 del D.P.R. 19/3/1955, n. 520 stabilisce che gli ispettori hanno facoltà di visitare in ogni parte, a qualunque ora del giorno ed anche della notte, i laboratori, gli opifici, i cantieri, ed i lavori, in quanto siano sottoposti alla loro vigilanza, nonché i dormitori e refettori annessi agli stabilimenti; non di meno essi dovranno astenersi dal visitare i locali annessi a luoghi di lavoro e che non siano direttamente od indirettamente connessi con l'esercizio dell'azienda, sempre che non abbiano fondato sospetto che servano a compiere o a nascondere violazioni di legge. 11

In particolare occorre ricordare che l articolo 64 del Decreto del Presidente della Repubblica 19 marzo 1956, n. 303, Norme generali per l'igiene del lavoro, non abrogato dal D.Lgs 81/08 stabilisce che: Gli ispettori del lavoro hanno facoltà di visitare, in qualsiasi momento ed in ogni parte, i luoghi di lavoro e le relative dipendenze, di sottoporre a visita medica il personale occupato, di prelevare campioni di materiali o prodotti ritenuti nocivi, e altresì di chiedere al datore di lavoro, ai dirigenti, ai preposti ed ai lavoratori le informazioni che ritengano necessarie per l'adempimento del loro compito, in esse comprese quelle sui processi di lavorazione. Gli ispettori del lavoro hanno facoltà di prendere visione, presso gli ospedali ed eventualmente di chiedere copia, della documentazione clinica dei lavoratori per malattie dovute a cause lavorative o presunte tali. Gli ispettori del lavoro devono mantenere il segreto sopra i processi di lavorazione e sulle notizie e documenti dei quali vengono a conoscenza per ragioni di ufficio. 12

La previsione del potere di accesso di cui al citato art. 8, comma 2, del D.P.R. 520/55 ha suscitato dubbi di legittimità costituzionale in relazione agli artt. 14, nonchè 3 e 24 della Costituzione. Con la sentenza n. 10 del 2/2/1971 la Corte costituzionale ha affermato che: il potere di accesso costituisce generalmente un modo di esplicarsi della funzione amministrativa di vigilanza sull'attuazione delle leggi in materia di lavoro e di previdenza sociale e non una funzione di polizia giudiziaria ai fini del processo penale; nel caso in cui l'ispettore, avuta una vera e propria notizia di un reato, per acquisirne le prove si trovi nella necessità di dover compiere nella veste di ufficiale di polizia giudiziaria atti di coercizione (quali perquisizioni personali o sequestri di atti o documenti pertinenti al reato) non vi potrà procedere senza osservare le forme richieste, a garanzia del diritto alla difesa e dei diritti della persona, dalle norme del codice di procedura penale. 13

LA DIFFIDA Oltre al potere di accesso è stato esteso all ispettore ASL anche il potere di diffida previsto dall art. 9 del D.P.R. 520/55 che stabilisce che In caso di constatata inosservanza delle norme di legge, la cui applicazione è affidata alla vigilanza dell'ispettorato, questo ha la facoltà, ove lo ritenga opportuno, valutate le circostanze del caso, di diffidare con apposita prescrizione il datore di lavoro fissando un termine per la regolarizzazione. La diffida quale atto amministrativo è ricorribile per via gerarchica e davanti alla giustizia amministrativa. La contrapposizione di due diversi orientamenti giurisprudenziali l una che vedeva nella diffida. una causa di improcedibilità dell'azione penale in ordine alle inosservanze rilevate l altra che la considerava uno strumento collaterale all azione penale. Il contrasto giurisprudenziale è stato risolto con la sentenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione 8 febbraio 1993, n. 1228, secondo le quali "l'esercizio dell'azione penale può essere sospeso od interrotto soltanto nei casi espressamente previsti dalla legge. 14

Nell'ipotesi considerata non vi è alcuna previsione espressa ancorché in forma implicita in quanto la diffida è un formale avvertimento che esaurisce i suoi aspetti sul piano amministrativo, pur preludendo ad altre forme più energiche di intervento preventivo ed è quindi strumentale rispetto alla disciplina in atto dell'azienda; correlativamente manca l'indicazione per poter ritenere che l'ottemperanza alla diffida estingua il reato. La facoltà di diffida in caso di inosservanza delle norme di legge attribuita all'ispettore del lavoro nei confronti del datore di lavoro che non osservi le disposizioni sulla prevenzione infortuni, ha lo scopo di evitare il protrarsi di situazioni di pericolo, senza peraltro influire sul reato già commesso". 15

Il Decreto Legislativo 19 dicembre 1994, n. LA PRESCRIZIONE 758 ha modificato la disciplina sanzionatoria in materia di lavoro. In particolare il Capo II detta le norme per l estinzione delle contravvenzioni in materia di sicurezza e di igiene del lavoro. Per contravvenzioni, si intendono i reati in materia di sicurezza e di igiene del lavoro puniti con la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda. I reati in materia di sicurezza sono indicati nell allegato I del D.L.vo 758/94, sono inoltre reati in materia di sicurezza le norme di emanazione successiva che lo prevedono espressamente e tutte le violazioni delle norme di recepimento di disposizioni comunitarie in materia di igiene sul lavoro, sicurezza e salute dei lavoratori sul luogo di lavoro, per le quali è prevista la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda (Legge 25/99). 16

L organo di vigilanza è il personale ispettivo di cui all'art. 21, terzo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, fatte salve le diverse competenze previste da altre norme. Il D.L.vo 758/94 non si applica agli effetti previsti dall'art. 60, primo comma, e 127, in relazione all'art. 34, primo comma, lettera n), della legge 24 novembre 1981, n. 689, nonché degli articoli 589, comma secondo, e 590, commi terzo e quinto, del codice penale. L ispettore dell ASL nel momento in cui accerta una contravvenzione così come definita in precedenza, fermo restando l'obbligo di riferire al pubblico ministero la notizia di reato inerente alla contravvenzione ai sensi dell'art. 347 del c.p.p., deve impartire al contravventore un'apposita prescrizione. Tale atto di prescrizione viene impartito nell'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria di cui all'art. 55 del codice di procedura penale allo scopo di eliminare la contravvenzione accertata. Tale atto diversamente dalla diffida non è un 17

atto amministrativo, ma un atto di polizia giudiziaria e come tale non è ricorribile in via gerarchica o davanti al giudice amministrativo. La prescrizione indica al contravventore le modalità con cui sanare la condizione antigiuridica contestata, fissando per la regolarizzazione un termine non eccedente il periodo di tempo tecnicamente necessario. Con la prescrizione l'organo di vigilanza può imporre specifiche misure atte a far cessare il pericolo per la sicurezza o per la salute dei lavoratori durante il lavoro (ad esempio la sospensione dei lavori). Nel caso in cui il contravventore non sia anche il rappresentante legale dell'ente nell'ambito o al servizio del quale opera Copia della prescrizione è notificata o comunicata anche al rappresentante legale dell'ente nell'ambito o al servizio del quale opera. 18

LA PRESCRIZIONE Se il pubblico ministero prende notizia di una contravvenzione di propria iniziativa ovvero la riceve da privati o da pubblici ufficiali o incaricati di un pubblico servizio diversi dall'organo di vigilanza, ne dà immediata comunicazione all'organo di vigilanza per le determinazioni inerenti alla prescrizione che si rende necessaria allo scopo di eliminare la contravvenzione. L'organo di vigilanza informa il pubblico ministero delle proprie determinazioni entro sessanta giorni dalla data in cui ha ricevuto comunicazione della notizia di reato dal pubblico ministero. Si possono prevedere due casi: l organo di vigilanza conferma la contravvenzione ed impartisce la relativa prescrizione; l organo di vigilanza non conferma la contravvenzione. 19

Il termine per la regolarizzazione impartito con la prescrizione è prorogabile a richiesta del contravventore, per la particolare complessità o per l'oggettiva difficoltà dell'adempimento, ma in nessun caso può superare i sei mesi complessivi. Quando specifiche circostanze non imputabili al contravventore determinano un ritardo nella regolarizzazione, il termine di sei mesi può essere prorogato per una sola volta, a richiesta del contravventore, per un tempo non superiore ad ulteriori sei mesi, con provvedimento motivato che è comunicato immediatamente al pubblico ministero. Nel periodo di tempo concesso per l adempimento alla prescrizione e sino alla rivisita ed all eventuale pagamento della sanzione, il procedimento penale per la contravvenzione è sospeso. La sospensione del procedimento non preclude la possibilità per il Pubblico Ministero di richiederne di archiviazione. Non impedisce, inoltre, l'assunzione delle prove con incidente probatorio, né gli atti urgenti di indagine preliminare, né il sequestro preventivo ai sensi degli articoli 321 e seguenti del codice di procedura penale. 20

Secondo la Corte Costituzionale (sentenza n. 19 del 18 febbraio 1998) se l'organo di vigilanza accerta che nel passato venne commesso un reato poi "regolarizzato" spontaneamente, è possibile un'applicazione della disciplina suesposta tale da ammettere il contravventore al pagamento della somma in sede amministrativa onde estinguere il reato stesso ( prescrizione ora per allora ). L organo di vigilanza effettua la rivisita entro e non oltre sessanta giorni dalla scadenza del termine fissato nella prescrizione o a seguito di eventuali provvedimenti di proroga. In sede di rivisita possono rilevarsi quattro possibili situazioni: la prescrizione è stata adempiuta la prescrizione non è stata adempiuta la prescrizione è stata adempiuta in un tempo superiore a quello indicato nella prescrizione; le conseguenze dannose o pericolose della contravvenzione sono state eliminate con modalità diverse da quelle indicate nella prescrizione. 21

Nel primo caso l'organo di vigilanza ammette il contravventore a pagare in sede amministrativa, nel termine di trenta giorni, una somma pari al quarto del massimo dell'ammenda stabilita per la contravvenzione commessa, comunicando quindi al pubblico ministero l'adempimento alla prescrizione, nonché l'eventuale pagamento della sanzione. Se tale pagamento viene effettuato la contravvenzione si estingue ed il pubblico ministero ne richiede l'archiviazione, diversamente riprende il procedimento penale. Nel secondo caso l'organo di vigilanza ne dà immediata comunicazione al contravventore ed al pubblico ministero che riprende il procedimento penale.. Nel terzo e nel quarto caso, pur dovendosi ritenere la prescrizione inottemperata, l Autorità Giudiziaria valuta, su richiesta del contravventore, l'applicazione dell oblazione speciale (ex art. 162-bis del codice penale) ed in tal caso, la somma da versare è ridotta al quarto del massimo dell'ammenda stabilita per la contravvenzione commessa. 22

Accertamento della contravvenzione da parte di soggetti diversi dall'organo di vigilanza (P.M. - privati - altri UPG) Il Pubblico Ministero comunica immediatamente la notizia di reato all'organo di vigilanza e sospende il procedimento penale l'organo di vigilanza entro 60 giorni informa il P.M. sulle proprie determinazioni non si rileva la contravvenzione la prescrizione non viene impartita il procedimento penale riprende il suo corso Rilevata la contravvenzione si impartisce la prescrizione il procedimento penale resta sospeso in attesa dell' adempimento o inadempimento da parte dell'organo di vigilanza ad es. Ispettori ASL U.P.G. ai sensi dell'art. 21 della legge 833/78 Viene impartita la prescrizione e viene indicato il termine per la regolarizzazione Comunicazione notizia di reato al P.M. Il P.M. iscrive la notizia di reato nell'apposito registro sospende il procedimento penale Il P.M. resta in attesa delle comunicazioni di adempimento o inadempimento alla prescrizione 23

D. L.vo 758/94 Iter della prescrizione e del procedimento penale entro sessanta giorni data di scadenza della prescrizione L'organo di vigilanza verifica l'adempimento alla prescrizione nei termini fissati per la regolarizzazione 1 caso INADEMPIMENTO il contravventore non ha regolarizzato 2 caso INADEMPIMENTO il contravventore ha regolarizzato con modalità diverse e/o fuori dai termini 3 caso ADEMPIMENTO il contravventore si è attenuto alla prescrizione e ha regolarizzato Comunicazione della situazione al Pubblico Ministero Comunicazione della situazione al Pubblico Ministero L'organo di vigilanza ammette il contravventore al pagamento in sede amministrativa di una somma pari al quarto del massimo Il proc. penale riprende il suo corso eventuale processo in Pretura il proc. penale riprende il suo corso, il P.M. valuta l'applicazione dell'art.162 bis c.p. (oblazione 1/4 del massimo ammenda) Pagamento non effettuato Pagamento effettuato nel termine di trenta giorni Il procedimento penale riprende il suo corso ogni valutazione è demandata al Pubblico Ministero ESTINZIONE DELLA CONTRAVVENZIONE Il Pubblico Ministero chiede l'archiviazione 24

LA DISPOSIZIONE L'art. 10, comma 1, D.P.R. 19 marzo 1955, n. 520, stabilisce che "le disposizioni impartite dagli ispettori del lavoro in materia di prevenzione infortuni sono esecutive". La "disposizione" è un atto discrezionale dell ispettore che in una particolare situazione di pericolo, non prevista da una espressa disposizione di legge, impone l adozione di determinate misure di sicurezza. La disposizione è un atto amministrativo e come tale è ricorribile per via gerarchica e davanti al giudice amministrativo. Le inosservanze delle disposizioni legittimamente impartite dagli ispettori del lavoro in materia di sicurezza o igiene del lavoro. Sono punite con la pena dell'arresto fino a un mese o dell'ammenda fino a lire ottocentomila. In relazione alla facoltà di impartire disposizioni sorge il dubbio se essa competa solo agli ispettori del lavoro o anche al personale ispettivo delle ASL. Infatti l art. 21 della Legge 833/78, mentre ha 25

espressamente conferito agli addetti delle ASL, il potere di accesso e la facoltà di diffida, richiamando gli artt. 8 e 9 del D.P.R. 520/55, mentre non ha conferito altrettanto espressamente la facoltà di impartire le "disposizioni" di cui all'art. 10 dello stesso Decreto. Per altro la definizione di organo di vigilanza contenuta nell art. 19 del D.L.vo 758/94 con l affidamento al personale delle ASL delle competenze in materia di controlli sull'osservanza delle norme in materia di sicurezza induce a ritenere che implicitamente riconosca il potere di impartire "disposizioni" anche al personale di vigilanza delle ASL. 26