Cons. Nicola Durante (Magistrato del T.A.R. Calabria) VALENZA DELLA FORMAZIONE UNIVERSITARIA E POST UNIVERSITARIA AI FINI DELL ACCESSO AI RUOLI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Relazione svolta al convegno inaugurale della sede di Cosenza dell Università telematica Pegaso, sul tema La valenza della formazione universitaria e post universitaria rispetto ai nuovi scenari organizzativi della Pubblica Amministrazione. ***** 1.- La riforma dell ordinamento didattico universitario. Il problema della valenza dei titoli di formazione universitaria e post universitaria ai fini dell accesso ai ruoli della pubblica amministrazione si è concretamente iniziato a porre a seguito della riforma dell ordinamento didattico universitario, introdotta dal decreto del Ministro dell Università e della Ricerca scientifica e tecnologica 3 novembre 1999, n. 509, come modificato dal decreto 22 ottobre 2004, n. 270. Elemento caratterizzante della riforma è il sistema del così detto 3+2, con una laurea di primo livello, della durata normale di 3 anni ed una laurea specialistica, o magistrale (secondo la denominazione di cui al D.M. n. 270/2004), conseguita dopo un ulteriore biennio. Oltre alla laurea ed alla laurea specialistica, o magistrale, che sono titoli di studio universitari, il nuovo ordinamento prevede poi il diploma di specializzazione ed il dottorato di ricerca, che sono titoli di studio post universitari. Il riassetto dei titoli universitari e post universitari ha creato, a regime, non poche difficoltà interpretative, specie in materia di reclutamento nei pubblici uffici, non essendo stata aggiornata la normativa di settore, la quale continua a fare riferimento alla laurea od al diploma di laurea (ossia, ai titoli del vecchio ordinamento). In tali casi, si è quindi posto il problema di quale sia il titolo del nuovo ordinamento di volta in volta equipollente alla laurea del vecchio ordinamento. Con decreto interministeriale 5 maggio 2004, si è perciò stabilito che i diplomi di laurea del vecchio ordinamento, conferiti da università statali e non statali riconosciute, sono equiparati, ai fini della partecipazione ai pubblici concorsi, alle nuove classi delle lauree specialistiche. Un nodo irrisolto dalla norma di equiparazione è tuttavia rimasto quello relativo al titolo di studio indispensabile per l accesso al concorso per titoli ed esami a dirigente di seconda fascia (quella iniziale della qualifica), ai sensi dell art. 28, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, che fa riferimento ai soggetti «muniti di laurea». 1
Sul punto, sia la prassi che la giurisprudenza amministrativa sono giunti concordemente a ritenere che il predetto richiamo s intende riferito al (semplice) diploma di laurea del nuovo ordinamento. Ciò in quanto il successivo comma 3 dell art. 28, nell individuare il titolo di studio necessario per l accesso al corso-concorso per dirigente, menziona espressamente i titoli superiori alla laurea, ossia «laurea specialistica, diploma di specializzazione, dottorato di ricerca, o altro titolo postuniversitario». Dunque, ubi lex voluit, dixit. Resta comunque ferma la facoltà delle amministrazioni, in sede di bando, di «operare una scelta discrezionale volta a decidere il titolo di studio da richiedere come requisito di accesso alla dirigenza, da valutare in relazione al livello di specializzazione del personale che si vuole assumere, ma soprattutto finalizzata al migliore perseguimento dell interesse pubblico facendo emergere, già in una fase anteriore allo svolgimento della procedura concorsuale, criteri diretti a realizzare un reclutamento fondato sul merito, a garanzia di una migliore selezione della classe dirigenziale che ha un ruolo basilare nel determinare il buon andamento dell attività amministrativa» (cfr. Dipartimento della Funzione pubblica, parere 16 giugno 2008 n. 42/2008. In termini, cfr. anche T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 3 novembre 2009, n. 10729). Tali scelte, purtuttavia, sono sottoposte al limite del rispetto dei princìpi di correttezza e buona fede, di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c., che presiedono allo svolgimento del rapporto di lavoro. A tal riguardo, la Suprema Corte nel decidere il caso di un caposervizio addetto alla manutenzione stradale di un comune, che aspirava a ricoprire uno degli incarichi per i quali il bando richiedeva il necessario possesso dei requisiti del diploma di laurea e dell inquadramento nella categoria D3, da lui non posseduti ha affermato che, nella procedura selettiva di conferimento di un incarico (nella specie, di posizione organizzativa), la pubblica amministrazione dispone della possibilità di stabilire gli specifici criteri d accesso al concorso, sempreché questi non vìolino la contrattazione collettiva. Di modo che, la valorizzazione del possesso della laurea e dell inquadramento nella categoria D3 risulta conforme alla contrattazione collettiva ed in particolare all art. 9, comma 2, del CCNL del comparto Regioni-Autonomie locali, sul conferimento delle posizioni organizzative, che si richiama ai «requisiti culturali posseduti», potendosi quindi escludere un contrasto coi princìpi di correttezza e buona fede (cfr. Cass. civ., Sez. lav., 11 settembre 2014, n. 19233). 2.- La riforma del reclutamento dei dipendenti statali. Recentemente, le modalità del reclutamento dei dirigenti e dei funzionari apicali delle amministrazioni dello Stato anche a ordinamento autonomo e degli enti pubblici non economici sono state oggetto di rivisitazione a mezzo del D.P.R. 16 aprile 2013, n. 70, pubblicato nella 2
Gazzetta ufficiale 24 giugno 2013, n. 146, che ha approvato il «regolamento recante riordino del sistema di reclutamento e formazione dei dipendenti pubblici e delle Scuole pubbliche di formazione, a norma dell articolo 11 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135». Va subito detto che, per le amministrazioni locali, la nuova disciplina, così come la previgente, non costituisce un vincolo ineludibile, da rispettare ad litteram, in relazione all elencazione delle categorie di personale legittimate a concorrere. Dette amministrazioni, infatti, nell esercizio della loro potestà statutaria e regolamentare, possono adeguare i propri ordinamenti ai princìpi emanati dallo Stato alla luce delle loro peculiarità, apportando a tale elencazione i ragionevoli adattamenti che si reputino necessari (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 21 novembre 2011, n. 6135). Il regolamento, inoltre, non tocca la tematica dell incarico dirigenziale a tempo determinato, conferibile ex art. 19, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 a soggetti esterni alla P.A. dotati «di particolare e comprovata qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli dell amministrazione, che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati ovvero aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali, o che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche e da concrete esperienze di lavoro maturate per almeno un quinquennio, anche presso amministrazioni statali, ivi comprese quelle che conferiscono gli incarichi, in posizioni funzionali previste per l accesso alla dirigenza, o che provengano dai settori della ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei ruoli degli avvocati e procuratori dello Stato». D altronde, la citata norma è già sufficientemente precisa su quale sia la formazione universitaria minima richiesta all interessato, che «non può essere inferiore al possesso della laurea specialistica o magistrale ovvero del diploma di laurea conseguito secondo l ordinamento didattico previgente». Infine, allo scopo di uniformare la valutazione dei titoli costituenti punteggio all interno delle procedure concorsuali, la nuova disciplina ha previsto che la natura di essi ed il valore massimo attribuibile devono essere oggetto di un apposito decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri e che il valore complessivo assegnabile ai medesimi non può superare il quaranta per cento della votazione finale del candidato. 3.- Il piano triennale previsionale di reclutamento. L art. 3 del regolamento prevede che il Consiglio dei Ministri approvi, entro il 30 giugno di ciascun anno, un «piano triennale previsionale di reclutamento di dirigenti e funzionari nelle 3
amministrazioni dello Stato anche a ordinamento autonomo e negli enti pubblici non economici», il quale contiene la previsione quantitativa e qualitativa del fabbisogno di reclutamento, tenuto conto del numero di posti vacanti ed in funzione degli obiettivi generali di dimensionamento degli organici, nonché sulla base della valutazione strategica delle missioni e dei programmi assegnati alle varie pubbliche amministrazioni. Il piano è valido per il triennio decorrente dall anno successivo a quello di elaborazione ed approvazione. Successivamente, sulla base del piano, con più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, da adottarsi entro il 31 ottobre di ogni anno, sono stabiliti: a) il numero dei posti ed i profili professionali da destinare al reclutamento di dirigenti e funzionari tramite corso-concorso selettivo, nonché il numero dei posti ed i relativi profili professionali destinati al reclutamento per concorso da parte delle singole amministrazioni; b) il numero dei posti destinati al reclutamento del personale della carriera diplomatica, nonché quelli destinati al reclutamento del personale della carriera prefettizia e del personale da assegnare all albo dei segretari comunali e provinciali (le forme di reclutamento di tutte queste figure rimangono, tuttavia, regolate dalle disposizioni previgenti). Con i medesimi decreti, è altresì disposta l autorizzazione all assunzione dei vincitori dei concorsi, a valere sulle facoltà assunzionali delle singole amministrazioni. 4.- Il reclutamento dei funzionari apicali. Anche nella nuova disciplina, il reclutamento dei funzionari apicali e dei dirigenti avviene attraverso un doppio canale: il pubblico concorso ed il corso-concorso selettivo. A mente dell art. 4, il reclutamento dei funzionari mediante corso-concorso selettivo può essere utilizzato in una misura non superiore al cinquanta per cento dei posti disponibili. Esso avviene sulla base dei seguenti titoli di studio: a) i candidati non dipendenti pubblici devono essere in possesso almeno della laurea specialistica o magistrale, oppure del diploma di laurea conseguito col vecchio ordinamento; b) i candidati già dipendenti di amministrazioni pubbliche devono essere in possesso almeno della laurea triennale ed avere un esperienza professionale almeno triennale nell ambito della pubblica amministrazione. Viceversa, per la quota messa a concorso pubblico dalle singole amministrazioni restano ferme le disposizioni legislative speciali, di modo che il titolo di studio minimo richiesto dalla legge e dalla contrattazione collettiva rimane costituito dalla laurea triennale (cfr. circolare del Dipartimento 4
della Funzione Pubblica 27 dicembre 2000, n. 6350/4.7; nonché: T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 3 novembre 2009, n. 10729). 5.- Il reclutamento dei dirigenti. Per il reclutamento dei dirigenti, l art. 7 del regolamento stabilisce che la percentuale sui posti di dirigente disponibili riservata al corso-concorso selettivo non può essere inferiore al cinquanta per cento. Ne consegue che, a differenza dei concorsi per funzionari, quelli per dirigente possono essere indetti dalle singole amministrazioni nella percentuale massima del cinquanta per cento dei posti da ricoprire. Con riferimento al titolo di studio valido per l ammissione, le regole fissate dal regolamento sono le seguenti. 1) Al pubblico concorso sono ammessi: - i dipendenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni, muniti di laurea, che abbiano compiuto almeno cinque anni di servizio, svolti in posizioni funzionali per l accesso alle quali è richiesto il possesso del dottorato di ricerca o del diploma di laurea. Per i funzionari delle amministrazioni statali reclutati a seguito di corso-concorso, il periodo di servizio è ridotto a quattro anni; - i dipendenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni, in possesso del dottorato di ricerca o del diploma di specializzazione, che abbiano compiuto almeno tre anni di servizio, svolti in posizioni funzionali per l accesso alle quali è richiesto il possesso del dottorato di ricerca o del diploma di laurea; - i soggetti in possesso della qualifica di dirigente in enti e strutture pubbliche non ricomprese nel campo di applicazione dell art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, muniti del diploma di laurea, che hanno svolto per almeno due anni le funzioni dirigenziali; - i soggetti, muniti di diploma di laurea, che hanno ricoperto incarichi dirigenziali o equiparati in amministrazioni pubbliche per un periodo non inferiore a cinque anni; - i cittadini italiani, forniti di idoneo titolo di studio universitario, che hanno maturato, con servizio continuativo per almeno quattro anni presso enti od organismi internazionali, esperienze lavorative in posizioni funzionali apicali per l accesso alle quali è richiesto il possesso del diploma di laurea. 2) Al corso-concorso selettivo sono ammessi: - i soggetti muniti di laurea specialistica o magistrale oppure di diploma di laurea del vecchio ordinamento, nonché di dottorato di ricerca, o di diploma di specializzazione, o di master di secondo livello conseguito presso università italiane o straniere dopo la laurea magistrale; 5
- i dipendenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni, muniti di laurea specialistica o magistrale, che abbiano compiuto almeno cinque anni di servizio, svolti in posizioni funzionali per l accesso alle quali è richiesto il possesso della laurea. Come si vede, la nuova disciplina ha senza dubbio il pregio di fare chiarezza sulla valenza della formazione universitaria e post universitaria ai fini dell accesso agli impieghi della pubblica amministrazione, dopo la riforma dell ordinamento universitario. Pertanto, ad un primo esame, è possibile affermare che il riferimento secco al «diploma di laurea», contenuto in una norma successiva alla riforma universitaria, abbia l effetto di stabilire, una volta per tutte, che il titolo minimo per l accesso al concorso pubblico per dirigente è la laurea triennale, in aggiunta ad altri rilevanti requisiti di carriera. Quel che resta però da capire ed occorrerà attendere lo sviluppo degli eventi è se, a discrezione delle singole amministrazioni, risulti ancora possibile imporre nel bando il possesso della laurea specialistica o di altro titolo post universitario. 6