Associazione Italiana dei Professori di Storia della Chiesa Dizionario Storico Tematico La Chiesa in Italia Volume II - Dopo l'unità Nazionale Roma 2015 Copyright 2015 Voce pubblicata il 11/01/2015 -- Aggiornata al 17/01/2015 CONCORDATI e la Chiesa in Italia Autore: Carlo Fantappiè Nel corso del Novecento la posizione giuridica della Chiesa in Italia è stata definita, in maniera organica, dai concordati dell 11 febbraio 1929 e del 18 febbraio 1984, che revisiona il precedente di comune accordo dello Stato e della Santa Sede allo scopo di armonizzare i Patti Lateranensi rispettivamente con i princìpi sanciti dalla Costituzione italiana e con i princìpi del concilio ecumenico Vaticano II. Sebbene di diverso rilievo, queste due date scandiscono differenti regimi legislativi che, se analizzati in modo comparativo tra loro e con la legislazione liberale in materia ecclesiastica, permettono di ricostruire sinteticamente l intera parabola dei rapporti tra Stato e Chiesa in Italia dall Unità ad oggi. Il taglio storico di questo Dizionario non permette di soffermarsi sui profili dottrinali e interpretativi, pure rilevanti, e neppure sulla storia delle trattative politiche preliminari, su cui esiste una ricca bibliografia. L attenzione sarà rivolta, invece, sulle conseguenze istituzionali e organizzative dei due concordati nella storia della chiesa italiana. Per l applicazione della legislazione concordataria vigente si rinvia all Enchiridion della Conferenza episcopale italiana. I Patti Lateranensi del 1929 si compongono di due separate convenzioni con specifica finalità. Col Trattato si pone fine alla «questione romana», ossia al dissidio che si era originato dopo la presa di Roma del 1870 tra la Santa Sede e il Regno d Italia, mediante la costituzione dello Stato Città del Vaticano e la concessione di speciali prerogative al papa per tutelare, in modo stabile e completo, l indipendenza e la libertà della sua persona e della missione religiosa universale della Chiesa: garanzie che lo Stato italiano aveva varato unilateralmente il 13 maggio del 1871 ma che la Santa Sede aveva sempre respinte come inadeguate. Col Concordato, invece, viene fissata in modo bilaterale un apposita disciplina giuridica per enti, persone e cose della chiesa cattolica in Italia, che modifica radicalmente la legislazione ecclesiastica statale emanata dopo il 1861. Le norme concordatarie del 1929, infatti, mentre sostituiscono la regolamentazione di diritto comune o di diritto singolare che lo Stato liberale aveva varato in vari momenti col duplice scopo di garantire la libertà religiosa dei cittadini e di limitare l organizzazione e l attività della chiesa cattolica, introducono una legislazione speciale che pone quest ultima in una condizione privilegiaria rispetto alle altre confessioni o «culti ammessi» (per i quali è emanata una legge apposita del 24 giugno 1929, n. 1159). All interno di una ripristinata concezione confessionalista dello Stato (art. 1 del Trattato), presente nello Statuto albertino ma modificata dalla legislazione dei governi della Destra e Sinistra, il Concordato opera
un riassetto giuridico delle istituzioni ecclesiastiche su molteplici livelli, a cominciare dalla figura della Chiesa nel suo complesso. Mentre lo Stato giurisdizionalista laico considerava la Chiesa un associazione meramente privata soggetta al diritto comune, ora se ne riconosce l autonomia sostanziale perché l ordinamento canonico è considerato un ordinamento giuridico primario al pari di quello dello Stato. La prima applicazione di questo principio si ha nell affermazione delle garanzie di libertà della Chiesa nell ordinamento italiano. Il concordato lateranense le assicura sia l esercizio del potere spirituale, del culto e della giurisdizione, sia la comunicazione della Santa Sede con i vescovi e di questi col clero e con tutti i fedeli, sia la pubblicazione degli atti di governo spirituale dei fedeli (artt. 1-2). Con ciò sono aboliti i classici istituti del giurisdizionalismo (v.) fino allora in vigore (exequatur, regio placet, regalia, regio patronato sui benefici) (artt. 24-25), le forme di sorveglianza e di controllo sui patrimoni ecclesiastici (art. 30, c. 1-2), le limitazioni al riconoscimento degli enti ecclesiastici (artt. 29, 31-32). A tali garanzie si aggiungono prerogative personali per i chierici e religiosi non previste dal diritto preconcordatario. In particolare i chierici e religiosi sono esenti dal servizio militare, dall ufficio di giurato, dall obbligo della testimonianza (art. 3-4, 7), dalla pignorabilità degli stipendi e assegni derivanti dall ufficio (art. 6) e godono di speciali cautele in caso di procedimenti penali o condanne (art. 8). Mentre lo Stato liberale nutriva una decisa avversione verso la condizione dei religiosi e non riconosceva i loro ordini e congregazioni, adesso si ammette l erezione degli ordini e delle loro strutture in enti morali dotati di personalità giuridica (art. 29 b). L ordinazione e i voti hanno rilevanza giuridica per gli effetti civili delle sentenze e provvedimenti emanati dall autorità ecclesiastica e per la privazione dell abito religioso (art. 29 i). Le leggi soppressive del 1866-67 (D. legisl. 7 luglio 1866, n. 3036 e legge 15 agosto 1867, n. 3848) avevano diviso gli enti in «soppressi» e «conservati» e tassativamente ridotto la categoria e il numero alle mense vescovili, abbazie, prelature nullius, capitoli cattedrali, 12 canonicati e 6 benefici nelle Cattedrali, benefici parrocchiali e coadiutoriali, chiese palatine. Il concordato del 1929 non pone limiti di categoria al riconoscimento di nuovi uffici eretti dall autorità ecclesiastica (art. 31), anche se prevedeva una riduzione del numero esorbitante delle diocesi in accordo con la Santa Sede (art. 16) (v. Diocesi). Nella riforma concordataria dell organizzazione della chiesa italiana rientrano, oltre le diocesi, i cui confini dovevano corrispondere alle province dello Stato: i santuari, sopravvissuti di fatto alle soppressioni ed amministrati da chierici e laici sotto il controllo della pubblica amministrazione; le chiese palatine, legate alle famiglie regnanti negli ex-stati, per le quali lo Stato rinuncia ai privilegi di esenzione dalla giurisdizione ecclesiastica per regolare le nomine e provviste di benefici secondo il diritto comune, fatta eccezione per il clero di alcune chiese e in particolare del capitolo del Pantheon addetto ai servizi religiosi della casa reale (art. 29 g); l ordinariato militare, il cui arcivescovo è capo del Pantheon e i cui sacerdoti svolgono l ufficio di cappellani militari prestando servizio di assistenza spirituale alle forze armate dello Stato (artt. 14-15). Oltre a sopprimere o ridurre molti enti ecclesiastici nel 1866-1867, lo Stato aveva anche provveduto nel 1890 a trasformare le istituzioni di beneficenza e di assistenza per adeguarle ai tempi (legge 17 luglio 1890, n. 6972). Avevano subìto un mutamento di scopo e una diversa destinazione del patrimonio i seguenti enti: a) i conservatori o educandati, gli ospizi per pellegrini, i ritiri, gli eremi; b) le confraternite e congreghe; c) le opere pie, i lasciti e legati di culto con alcune eccezioni. Il concordato lateranense interviene sulle confraternite (v.), anche laicali, con scopo di culto per garantirne la stabilità e farle dipendere esclusivamente dall autorità ecclesiastica (art. 29 c). Con disposizioni di poco successive si
fissano criteri per il riconoscimento civile di nuove confraternite e associazioni laicali con scopo di religione o di culto. Vi sono compresi: i Terzi ordini, le Pie unioni, le Conferenze di San Vincenzo, le Dame di carità, e le organizzazioni dell Azione cattolica (per la cui attività si fissano però restrizioni nell art. 43). Per quanto il concordato del 1929 non abbia ripristinato gli enti soppressi né restituito i loro beni, tuttavia ha disposto, tra l altro, indennizzi e donazioni di chiese alla Santa Sede (le basiliche della Santa Casa di Loreto, di San Francesco di Assisi e di Sant Antonio da Padova, art. 27), dotazioni alle chiese palatine (art. 29 g) e la restituzione delle chiese aperte al pubblico già appartenenti ad enti soppressi (art. 29 a). Inoltre per tutti gli enti ecclesiastici abroga il divieto di possedere beni immobili ed elimina ogni intervento statuale nella gestione dei beni ecclesiastici secolari e regolari, eccetto che per i benefici ecclesiastici dotati in maniera insufficiente. Per questi ultimi continua a provvedere in modo indiretto col c.d. «supplemento di congrua», erogato dal Fondo per il culto, costituito nel 1866 dai beni provenienti dagli enti soppressi e alimentato dalla «quota di concorso» versata dagli enti conservati (art. 30). Nel campo dell insegnamento e dell educazione è garantita alla Chiesa la piena autonomia per i seminari, accademie, collegi, università e altri istituti di cultura (art. 39). Sono riconosciuti i titoli di laurea in teologia e di diploma vaticano (art. 40), mentre per le scuole di istruzione media tenute da ecclesiastici o religiosi resta l esame di Stato (art. 35). La nomina dei professori all Università Cattolica del Sacro Cuore è subordinata al nulla osta della Santa Sede (art. 38). La posizione di favore del cattolicesimo si evidenzia specialmente nell istruzione religiosa e nella disciplina del matrimonio canonico (nel Codice penale del 1930 anche con la tutela del sentimento religioso). L insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche era stato introdotto come obbligatorio dalla legge Casati del 1859, ma la prassi governativa dopo il 1876 l aveva reso facoltativo sia per gli alunni che per i comuni. Nel 1923 il regime fascista aveva dichiarato la dottrina cattolica «fondamento e coronamento dell istruzione pubblica». Il concordato del 1929 estende l obbligo di tale insegnamento dalle scuole pubbliche elementari alle scuole medie e lo affida a maestri e professori approvati dall autorità ecclesiastica, cui»«spetta anche il controllo dei libri di testo (art. 36). Lo Stato post-unitario considerava proprio diritto esclusivo regolare il matrimonio come fondamento della famiglia e della nazione, mentre la Chiesa poteva dare ad esso una sanzione religiosa che però era irrilevante per lo Stato. Per evitare i gravi inconvenienti della validità esclusiva del matrimonio civile, la Chiesa aveva imposto ai parroci di accertare che il rito religioso fosse accompagnato dal rito civile. Il concordato lateranense elimina il regime della doppia celebrazione, riconosce gli effetti civili «al sacramento del matrimonio, disciplinato dal diritto canonico» tramite la «trascrizione», concede ai tribunali e dicasteri ecclesiastici la riserva di competenza nel decidere le cause di nullità dei matrimoni canonici e nel pronunciare lo scioglimento dei matrimoni «rati e non consumati» mediante ordinanze della Corte di appello competente. Le cause di separazione personale dei coniugi sono affidate ai tribunali civili (art. 34). Il principio dell autonomia della Chiesa rispetto allo Stato trova tuttavia limitazioni e eccezioni di diversa portata. Si è detto della conservazione del patronato regio sui canonici del Pantheon e della collazione straordinaria del clero addetto alle basiliche palatine. Ancora più penetranti sono però le ingerenze statuali sulle nomine dei vescovi e dei parroci. I loro nomi devono essere comunicati rispettivamente al governo e al prefetto per verificare che non vi siano ostacoli di carattere politico o gravi ragioni, anche pastorali che ne sospendano la nomina (artt. 29 e 21). Una volta nominati, i vescovi devono prestare
giuramento nelle mani del Capo dello Stato e promettere di non partecipare ad atti contro lo Stato e l ordine pubblico e di evitare danni contro lo Stato (art. 20). Tutti gli investiti negli uffici e benefici devono possedere i seguenti requisiti: la cittadinanza italiana, la conoscenza della lingua nazionale, non avere motivi per cui il governo si opponga alla loro nomina (artt. 19, 21, 22). In estrema sintesi: la «conciliazione» del 1929 rappresenta il passaggio dall atteggiamento di ostilità verso la Chiesa da parte dello Stato liberale alla valorizzazione nazionale del cattolicesimo da parte del regime fascista. Questa implica la modifica della neutralità statale in materia religiosa in un sistema privilegiario per la Chiesa italiana che risente dell intreccio di motivi confessionalistici e giurisdizionalisti. Assai differente è la cornice politica e sociale che fa da sfondo al nuovo concordato del 1984-1985. Tra il 1929 e il 1984 si inserisce la Costituzione italiana del 1947 che ha modificato la forma dello Stato e posto a suo fondamento la neutralità in materia religiosa come conseguenza del diritto di libertà religiosa, di uguaglianza e pari dignità dei cittadini ed uguale libertà di tutte le confessioni religiose. Il passaggio dallo Stato corporativo allo Stato democratico e l ulteriore declinazione dello Stato democratico nello Stato sociale hanno poi introdotto nuovi princìpi regolativi che contribuiscono a spiegare l abbinamento del nuovo concordato con le intese con le altre confessioni. Sulla base dell articolazione pluralistica della società e dell autonoma valenza contrattuale riconosciuta alle formazioni sociali si tende ad attuare un riequilibrio istituzionale, un ampliamento dei diritti e degli ambiti sociali di presenza e di intervento delle confessioni religiose. Questi princìpi costituzionalistici si vengono poi a coordinare, per un verso, con le novità del concilio Vaticano II in materia di libertà religiosa, di rinuncia ai privilegi della Chiesa, di autonomia delle realtà terrene e di collaborazione con la società civile e con gli Stati; per un altro con la riforma del diritto canonico attuata nel Codex del 1983. Sotto il profilo formale, gli Accordi del 18 febbraio (con Protocollo addizionale) e del 15 novembre 1984 e relative leggi di esecuzione del 25 marzo 1985 n. 121 e del 20 maggio 1985 n. 206, presentano due significative innovazioni rispetto ai Patti lateranensi: 1) estendono la materia pattizia alla «tutela del patrimonio storico e artistico» (art. 12); 2) prevedono «per ulteriori materie» specifiche «intese» con la Conferenza episcopale italiana. Ad esse si è dato corso, dal 1985 in avanti, circa la riforma degli enti e dei beni ecclesiastici, i rapporti finanziari, l insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche, il riconoscimento dei titoli accademici conferiti dalle Facoltà approvate dalla Santa Sede, le festività religiose, la regolamentazione dell assistenza spirituale nell ambito delle n.d. strutture obbliganti, i beni culturali. I punti più significativi della revisione concordataria del 1984-1985 scaturiscono dalle premesse generali sopra indicate. Innanzi tutto l abrogazione del principio della religione cattolica come «sola religione dello Stato italiano», già decaduto con la Costituzione (Protocollo addizionale, n. 1). Inoltre il principio di non ingerenza che, riferendosi all indipendenza dell ordine civile e religioso, impegna Stato e Chiesa al «pieno rispetto nei loro rapporti della reciproca sovranità e indipendenza», a sua volta collegato con il principio di «reciproca collaborazione per la promozione dell uomo e il bene del paese» (art. 1), da intendere come il superamento di vecchie diffidenze e una convergenza ideale di interessi. Particolare sviluppo ha il principio dell autonomia della Chiesa rispetto alle disposizioni del concordato lateranense. L art. 2 degli Accordi riconosce la potestà giurisdizionale ecclesiastica alle materie spirituali e disciplinari («piena libertà della Chiesa di svolgere la sua missione pastorale, educativa e caritativa, di evangelizzazione e di santificazione»), che implica l indifferenza dello Stato rispetto a quelle materie, a
meno che non sia leso con un provvedimento un interesse o un diritto tutelato costituzionalmente dalle leggi dello Stato (Protocollo addizionale, n. 2 c). L art. 3, nell affermare che «la nomina dei titolari di uffici ecclesiastici è liberamente effettuata dall autorità ecclesiastica», elimina le ingerenze giurisdizionaliste e confessionaliste del concordato del 1929 sul giuramento dei vescovi (artt. 20), sulle preghiere per la prosperità della nazione (art. 43), sulle nomine dei vescovi e dei parroci (artt. 19 e 21), fermo restando il requisito della cittadinanza italiana per ricoprire gli uffici ecclesiastici fuori della città di Roma. È altresì abolito l istituto giurisdizionalistico delle chiese palatine restituendo la nomina del relativo clero agli ordinari diocesani. Con l art. 4 dell Accordo cadono anche i privilegi favorevoli e sfavorevoli del clero; l esenzione dal servizio militare per sacerdoti, diaconi e religiosi è sostituita da tre diverse soluzioni (esonero, assegnazione al servizio civile sostitutivo o adempimento degli obblighi). Il rispetto dell autonomia organizzativa della Chiesa implica anche la libera determinazione delle circoscrizioni ecclesiastiche (art. 3 n. 1), il divieto di requisire, occupare, espropriare o demolire edifici aperti al pubblico così come quello di entrare in essi con la forza pubblica senza previo accordo con l autorità ecclesiastica (art. 5 n. 1 e 2). L art. 7 promuove il riordino del quadro legislativo degli enti ecclesiastici in rapporto alla loro tipicità, attività e pluralità. Si afferma il principio di non discriminazione rispetto alle altre persone giuridiche che operano nell ambito dello Stato e si distingue tra gli enti con finalità di religione e di culto, e gli altri enti per i quali si deve procedere singolarmente all accertamento, con la conseguenza di sottoporre le altre attività diversamente graduate (assistenza e beneficenza, istruzione, educazione e cultura, commercio o lucro) alle leggi civili e al diritto comune anche per ciò che attiene il regime tributario. Le categorie di enti subiscono un adattamento alla molteplicità delle situazioni reali anche con l introduzione di una figura mista, che potrà essere riconosciuta come persona giuridica privata anche se regolata nella sua struttura statutaria e attività dall ordinamento canonico. Uno dei vantaggi di questa riforma è quello di evitare l identificazione della missione della Chiesa, che investe virtualmente ogni sfera umana, con gli strumenti o enti di cui essa si serve nella società civile. Si segnalano alcune conseguenze istituzionali. La Conferenza episcopale italiana acquista la personalità giuridica civile quale ente ecclesiastico. In accordo col nuovo codice canonico i capitoli cattedrali o collegiali che non rispondono «a particolari esigenze o tradizioni religiose e culturali» perdono il riconoscimento civile. Il riconoscimento della personalità giuridica per gli istituti religiosi di diritto diocesano sorti dopo il 1929 necessita del previo assenso della Santa Sede e di garanzie di stabilità; per quello delle società di vita apostolica e delle associazioni pubbliche di fedeli oltre l assenso della Santa Sede, è richiesto che non abbiano carattere locale. Un innovazione storica radicale è stata introdotta nei beni e nel sistema del sostentamento del clero per effetto della riforma del sistema beneficiale (can. 1272 CIC1983) e della volontà dello Stato di evitare il finanziamento diretto della Chiesa. Gli assegni di congrua ai parroci, stabiliti dallo Stato liberale e confermati dal concordato lateranense, erano ormai divenuti, col decorrere degli anni, una sorta di contributo stipendiale per i titolari dei benefici e la loro gestione comportava controlli amministrativi statali. Di comune accordo con la Conferenza episcopale, si prevede la creazione di Istituti per il sostentamento del clero che provvedano direttamente a garantire un più equo assegnamento a tutti sacerdoti che svolgono servizio nella diocesi mediante i fondi degli ex-benefici, ora concentrati in tali Istituti, e l eventuale integrazione finanziaria da parte di un Istituto centrale, che ha anche compiti di coordinamento e di programmazione del nuovo sistema di sostentamento e che riceve le entrate provenienti dallo Stato in virtù dei nuovi rapporti finanziari tra Stato e confessioni religiose.
Va osservato che la riforma di questa delicata disciplina esclude sia la posizione confessionalista (finanziamento diretto), sia la posizione separatista (sostegno esclusivo dei fedeli), essendo fondata sul principio della manifestazione di volontà dei cittadini. Al di là, infatti, delle erogazioni volontarie, i cittadini possono destinare ogni anno, al momento della dichiarazione dei redditi, una quota pari all 8 per mille del gettito complessivo IRPEF alternativamente allo Stato, alla chiesa cattolica o alle altre confessioni religiose che hanno stipulato un intesa. La destinazione delle quote per la chiesa cattolica sono predeterminate per esigenze di culto della popolazione, per il sostentamento del clero, per interventi caritativi a favore della collettività nazionale o di paesi del terzo mondo. Nel campo dell istruzione si sostituisce il principio confessionalistico dell obbligatorietà dell insegnamento della religione col principio della facoltatività, motivandolo col fatto che «i princìpi del cattolicesimo fanno parte del patrimonio storico del popolo italiano» (art. 9 n. 2). L assistenza spirituale alle forze armate, alla polizia, ai degenti in ospedali, case di cura o di assistenza pubblica o a coloro che si trovano negli istituti di prevenzione e pena è assicurata da ecclesiastici designati dall autorità ecclesiastica e nominati da quella civile (art. 11). Data la complessità della materia, il nuovo concordato non ha fornito una soluzione organica e lineare alla riforma della disciplina matrimoniale varata nel 1929. Da un lato ha riaffermato la connessione della normativa canonica con l ordinamento civile in quanto, insieme con gli effetti civili dei matrimoni celebrati col rito cattolico, si continua a dare rilevanza alle norme canoniche sugli impedimenti e cause di nullità. Dall altro ha introdotto tre princìpi innovativi consistenti nella riconoscibilità del matrimonio canonico solo nel caso in cui sussista la possibilità di un matrimonio civile valido; nella rilevanza della volontà delle parti per decidere l acquisto degli effetti civili o l efficacia delle eventuali sentenze di nullità; nel sottoporre le sentenze di nullità canoniche ad un giudizio di delibazione dello Stato analogo a quello previsto per le sentenze straniere. Fonti e Bibl. essenziale R. Jacuzio, Commento della nuova legislazione in materia ecclesiastica, Torino 1932; V. Del Giudice, Codice delle leggi ecclesiastiche, Milano 1956; F. Pacelli, Diario della Conciliazione con verbali e appendici, a cura di M. Maccarrone, Città del Vaticano 1959; V. Del Giudice, Manuale di diritto ecclesiastico, Milano 1964 10 ; F. Margiotta Broglio, Italia e Santa Sede dalla grande guerra alla conciliazione, Bari 1966; Chiesa e Stato nella storia d Italia, a cura di P. Scoppola, Bari 1967; P.A. d Avack, Trattato di diritto ecclesiastico italiano, Milano 1964; L. Musselli, Chiesa e Stato dalla Resistenza alla Costituente, Torino 1990 (2010 2 ); Enchiridion dei concordati. Due secoli di storia dei rapporti Chiesa-Stato, Bologna 2003; F. Finocchiaro, Diritto ecclesiastico, Bologna 1996 5 ; C. Cardia, Manuale di diritto ecclesiastico, Bologna 1996; S. Berlingò G. Casuscelli, Codice di diritto ecclesiastico, Milano 2009; R. Pertici, Chiesa e Stato in Italia. Dalla grande guerra al nuovo concordato (1914-1984), Bologna 2009.
A cura della Redazione Cantiere Storico: La Chiesa in Italia integrazioni, complementi, aggiornamenti alla Voce da parte di Autori diversi Immagine: Roma, veduta dell abside della Chiesa di San Pancrazio nel giugno del 1849. Metà del XIX secolo. Olio su tela Roma, Museo Centrale del Risorgimento