Capitolo 3 DALLA DIA ALLA SCIA SOMMARIO: 3.1. Disciplina prima della riforma: caratteristiche generali della DIA. 3.2. DIA in materia edilizia. 3.2.1. Natura giuridica. 3.3. Interventi realizzabili mediante DIA. 3.3.1. Varianti minori. 3.3.2. Super-DIA. 3.4. Legislazione regionale. 3.5. Immobili soggetti a tutela storico-artistica o paesaggistico-ambientale. 3.6. Facoltatività della DIA. 3.7. Termine per l inizio dei lavori (natura giuridica). 3.8. Tutela delle parti (denunciante e controinteressati) in presenza di DIA. 3.9. Procedimento per il rilascio. 3.9.1. Relazione a firma del progettista abilitato (responsabilità). 3.9.2. Ulteriore documentazione. 3.10. Soggetti legittimati. 3.10.1. Altri legittimati. 3.11. Aspetti procedimentali. 3.11.1. Immobile sottoposto a vincolo. 3.11.2. Ordine di sospensione dei lavori e richiesta di integrazione della documentazione. 3.11.3. Preavviso di rigetto. 3.12. L. 30.7.2010, n. 122, di conversione, con modificazioni, del d.l. 31.5.2010, n. 78. 3.13. Segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA) 3.14. Operatività in materia edilizia. 3.14.1. Sostituzione della DIA... 3.14.2.... e della super-dia. 3.14.3. Esclusioni: interventi assoggettati al permesso di costruire... 3.14.4.... materia ambientale-paesaggistica... 3.14.5.... e attività edilizia libera. 3.15. Opposizione delle Regioni. 3.16. Procedimento: la segnalazione. 3.16.1. Documenti a corredo. 3.16.2. Inizio dell attività. 3.16.3. Termine per l adozione dei provvedimenti della pubblica amministrazione. 3.16.4. Interventi successivi. 3.16.5. Tutela giurisdizionale. 3.16.6. Responsabilità penale. 3.17. Punti critici del nuovo istituto. 3.17.1. Rischi conseguenti all assenza di un controllo preventivo. 3.17.2. Aumento degli incombenti burocratici per effetto della eccessiva certificazione. 3.17.3. Inasprimento delle responsabilità a carico dei tecnici. 3.17.4. Limitata possibilità di intervento successivo da parte del Comune. Tabelle e Formule. Abstract Il presente capitolo, dopo aver illustrato la disciplina, le caratteristiche ed il procedimento relativo alla DIA (Denuncia di inizio attività), esamina la portata della nuova normativa che, in sua sostituzione, ha introdotto la SCIA (Segnalazione certificata di inizio di attività). L analisi del procedimento, della documentazione da porre a corredo della segnalazione e delle responsabilità gravanti sul segnalante viene condotta con una particolare attenzione agli aspetti di criticità in ordine all applicazione pratica. 3.1. DISCIPLINA PRIMA DELLA RIFORMA: CARATTERISTICHE GENERALI DELLA DIA Per effetto della l. 30.7.2010, n. 122 ( Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante misure urgenti 55
I nuovi titoli abilitativi edilizi Originaria formulazione Caratteristiche del procedimento Meccanismo in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica ), a decorrere dal 2 agosto 2010, la DIA (Dichiarazione di inizio attività) e ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione, permesso o nulla osta, comprese le domande per l iscrizione in albi o ruoli utili per l esercizio di nuove attività, sono stati sostituiti dalla SCIA, acronimo di Segnalazione certificata di inizio di attività. Per poter procedere all esame del nuovo istituto e capirne a fondo la portata innovativa e l ambito applicativo, occorre analizzare la disciplina della DIA in generale e, in particolare, in materia edilizia. La piena equiparazione della DIA con il permesso di costruire aveva rappresentato uno dei profili maggiormente discussi sin dall entrata in vigore del testo unico dell edilizia. Il modello di riferimento era rappresentato dall art. 19, l. 7.8.1990, n. 241 (norma integralmente sostituita dalla l. 30.7.2010, n. 122, di conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 31.5.2010, n. 78) che, nella sua originaria formulazione, stabiliva che qualunque atto di consenso, comunque denominato, se subordinato esclusivamente all accertamento dei presupposti e dei requisiti di legge, poteva essere sostituito da DIA. Tale norma, sin dalla sua entrata in vigore, ha suscitato l entusiasmo degli operatori del diritto, secondo cui si era proceduto all affermazione di un principio di carattere generale che aveva aperto la strada alla liberalizzazione di certe attività cui il privato poteva accedere senza l intermediazione di un provvedimento amministrativo di carattere, nemmeno latamente, autorizzatorio. I procedimenti autorizzatori sostituibili dalla DIA, pacificamente ricondotti dalla dottrina nell ambito delle manifestazioni non discrezionali dell agire della pubblica amministrazione, presentavano la particolarità che gli effetti costitutivi derivavano direttamente dalla dichiarazione del privato. Il particolare tipo di procedimento semplificato ed accelerato, introdotto dall art. 19, l. 241/1990, rappresentava (e rappresenta anche a seguito delle consistenti modifiche apportate) un istituto atipico, poiché non richiede l emanazione di un provvedimento amministrativo; il soggetto, infatti, comunica che inizierà una certa attività (con l introduzione della SCIA, invece, che quel giorno ha intrapreso un attività), con la tacita intesa che, se nel termine stabilito tra la comunicazione e l inizio dell attività stessa (nel caso della SCIA, nell intervallo di tempo successivo al già avvenuto inizio dell attività), l amministrazione nulla comunicherà, l attività potrà essere iniziata (nel caso di SCIA proseguita o mantenuta), salvo un eventuale intervento successivo in autotutela. Non vi è, quindi, alcun inizio di un procedimento amministrativo ordinario, ma soltanto la sua conclusione, ovvero, una successiva attività di inibizione e/o interruzione da parte della P.A. La DIA, più precisamente, non realizzava un procedimento ad iniziativa di parte, ma era considerata una fattispecie tipica a formazione progres- 56
Capitolo 3 - Dalla DIA alla SCIA siva automatica, con consolidamento degli effetti della denuncia, ovvero con la sua interruzione, in sede di controllo amministrativo dei presupposti e/o della conformità agli stessi. Non si trattava, quindi, di accogliere o meno una domanda di parte, ma vi era solo una dichiarazione privata da assoggettare a controllo; di qui la riconduzione del fenomeno nella c.d. inversione procedimentale, che con la SCIA ha raggiunto la sua massima espressione. Inversione procedimentale 3.2. DIA IN MATERIA EDILIZIA Quanto sinora evidenziato con riferimento al modello generale della DIA è esportabile, in massima parte, anche per la DIA in materia edilizia (lo stesso vale per la SCIA che, introdotta in generale dall art. 19 della legge sul procedimento amministrativo, opera, con i limiti che saranno esaminati, in materia edilizia). La denuncia di inizio di attività, però, si differenziava da quella disciplinata in termini generali dalla legge sul procedimento amministrativo, sotto il profilo funzionale e strutturale, atteso che la piena fruibilità del diritto di edificare era differita ed il potere dell amministrazione aveva carattere meramente inibitorio e conseguiva ad un controllo su un progetto di attività da porre in essere, e non su un attività edilizia già in essere. La circostanza che prima dell inizio dell attività dovesse farsi trascorrere un periodo di trenta giorni, al fine di scongiurare che le trasformazioni richieste si compissero prima del concreto esercizio dell attività di controllo, aveva fatto addirittura dubitare che anche in materia edilizia si fosse voluto estendere la finalità di liberalizzazione e semplificazione propria dell istituto generale (stessi dubbi, del resto, hanno accompagnato l introduzione della SCIA). È stato ben presto chiaro che anche la DIA in materia edilizia soggiaceva alla disciplina generale di cui all art. 19, l. n. 241/1990, fatta eccezione, in forza del principio di specialità, delle particolari regole dettate dagli artt. 22 e 23, d.p.r. 6.6.2001, n. 380, come confermato dal fatto che l art. 19 cit. non conteneva più l esclusione della DIA in materia urbanistica, presente, invece, nella formulazione originaria della norma che espressamente autolimitava il proprio ambito applicativo in relazione alle (allora) concessioni edilizie. Differenze con la DIA generale Disciplina applicabile 3.2.1. Natura giuridica In dottrina e giurisprudenza si è a lungo discusso sulla natura giuridica della DIA. Le tesi sostenute dalla dottrina e dalla giurisprudenza, soprattutto dei Tribunali Amministrativi Regionali, oscillavano tra due poli opposti: da un lato, coloro che ritenevano che la Denuncia di inizio attività fosse un mero atto di iniziativa privata che consentiva solo un inter- Tesi contrastanti 57
I nuovi titoli abilitativi edilizi Conseguenze processuali Tesi maggioritaria Tesi minoritaria Indicazioni dottrinali Contestazioni vento di tipo inibitorio, in difetto dei presupposti, della pubblica amministrazione; dall altro, i fautori della tesi secondo cui la Denuncia di inizio attività, per effetto del decorso del tempo assegnato all amministrazione per esercitare il potere inibitorio, desse luogo sostanzialmente a una fattispecie da taluni definita anche complessa o a formazione successiva configurabile come titolo abilitativo tacito. Le due tesi, che si presentano variamente articolate al loro interno, comportavano rilevanti conseguenze sul piano delle tutele, sia del denunciante nei confronti dell amministrazione che dei terzi contrari all intervento edilizio (c.d. controinteressati), ammettendosi, in via alternativa: l immediata impugnativa della denuncia di parte; l impugnazione del silenzio serbato dall amministrazione sull istanza e, quindi, il mancato esercizio del potere inibitorio; l impugnazione del provvedimento tacito che si formava per effetto combinato della denuncia del privato e del mancato esercizio del potere inibitorio da parte dell amministrazione. Si era giunti anche a ipotizzare, pur dinanzi al giudice amministrativo, un azione di accertamento con la quale il privato controinteressato potesse contestare al denunciante la realizzabilità dell intervento edilizio o, quanto meno, la sua assentibilità mediante la procedura della DIA. Secondo l indirizzo giurisprudenziale prevalente, la Denuncia di inizio attività costituiva una dichiarazione del privato cui la legge, in presenza di specifiche condizioni, ricollegava effetti tipici corrispondenti a quelli del permesso di costruire, senza, però, avere il carattere di provvedimento amministrativo; per tale orientamento, non promanando da una pubblica amministrazione che ne era la destinataria, non costituiva esercizio di potestà pubblicistica, né dava origine ad un provvedimento amministrativo in forma tacita. Minoritario, invece, era, in giurisprudenza, l indirizzo secondo cui erano le stesse norme a qualificare la DIA quale titolo edilizio vero e proprio in cui, non essendo previsto alcun provvedimento, la domanda teneva luogo dell autorizzazione. Anche in dottrina si sono registrate, nel corso del tempo, opinioni discordanti, opponendosi a coloro che sostenevano la tesi della liberalizzazione i fautori della tesi della semplificazione. Aderendo alle indicazioni del Consiglio di Stato, deve escludersi che la DIA fosse uno strumento di liberalizzazione dell attività, come da molti sostenuto, rappresentando, invero, una semplificazione procedimentale che consentiva al privato di conseguire un titolo abilitativo a seguito del decorso di un termine (trenta giorni) dalla presentazione della denuncia: la liberalizzazione di determinate attività economiche, seguendo tale tesi, è cosa diversa, non presupponendo necessariamente la formazione di un titolo abilitativo. Nel caso della DIA, invece, con il decorso del termine si formava un autorizzazione implicita di natura provvedimentale che poteva essere contestata dal terzo entro l ordinario termine di decadenza di sessanta 58
Capitolo 3 - Dalla DIA alla SCIA giorni, decorrenti dalla comunicazione a questi del perfezionamento della DIA o dall avvenuta conoscenza del consenso (implicito) all intervento oggetto di DIA. Il ricorso avverso il titolo abilitativo formatosi a seguito di DIA aveva, quindi, ad oggetto non il mancato esercizio dei poteri sanzionatori o di autotutela dell amministrazione, ma direttamente l assentibilità, o meno, dell intervento. La suddetta ricostruzione, per quanto autorevolmente sostenuta, non è stata condivisa da altra parte della giurisprudenza in quanto confliggente con la finalità perseguita dal legislatore di liberalizzare determinate attività edilizie dei privati aventi un minore impatto sull assetto del territorio (laddove il concetto di liberalizzazione non sta certo a significare il venir meno dei poteri di verifica e inibitori dell amministrazione, ma semplicemente l assenza di titoli provvedimentali di legittimazione all esercizio dell attività edilizia, siano essi espliciti o impliciti). Il diritto di edificare del privato, pertanto, nei casi previsti dall art. 22, d.p.r. n. 380/2001, non era subordinato ad un atto di assenso della pubblica amministrazione, ma era legittimato direttamente dalla legge e condizionato all attivazione di un contatto necessario con l amministrazione che si realizzava mediante la presentazione della Denuncia di inizio attività. In conseguenza, il decorso del termine previsto dalla legge a seguito della presentazione della DIA non determinava la formazione di un silenzio-assenso (o, comunque, di un consenso tacito) alla realizzazione dell opera, bensì valeva sostanzialmente come termine utile per la verifica della regolarità dell intervento edilizio che il denunciante intendeva intraprendere. In altre parole, la caratteristica fondamentale della DIA era proprio quella di escludere la necessità di un titolo provvedimentale di legittimazione (anche implicito), residuando in capo all amministrazione solamente un potere di verifica da esercitarsi di massima nel termine previsto dalla legge (conclusioni, queste, che valgono anche per i nuovi istituti della CIA e della SCIA introdotti dal legislatore del 2010). La Denuncia di inizio attività edilizia, secondo tale prospettazione, era un atto soggettivamente ed oggettivamente privato, con il significato sostanziale di una comunicazione rivolta all amministrazione, cosicché il silenzio serbato da quest ultima a seguito della comunicazione, inidoneo a determinare la formazione di un provvedimento di assenso implicito, non poteva che assumere il significato di mero comportamento; non formandosi un titolo provvedimentale che potesse essere impugnato dinanzi al giudice amministrativo, l adesione a questa tesi ha creato non poche problematiche sotto il profilo processuale. Tesi pubblicistica Tesi privatistica 3.3. INTERVENTI REALIZZABILI MEDIANTE DIA Passando all esame delle singole disposizioni dedicate dal testo unico dell edilizia alla DIA, sino all entrata in vigore della l. 30.7.2010, n. 122 59
I nuovi titoli abilitativi edilizi Opere abusive ( Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica ) che ha disposto la sostituzione delle espressioni Dichiarazione di inizio attività e DIA, ovunque ricorrano, anche come parte di una espressione più ampia, con quelle di Segnalazione certificata di inizio di attività e SCIA, così come la disciplina della dichiarazione di inizio attività recata da ogni normativa statale e regionale, l art. 22, d.p.r. n. 380/2001 stabiliva che, mediante Denuncia di inizio attività, fossero realizzabili gli interventi non riconducibili all elenco di cui all art. 10 (interventi subordinati a permesso di costruire) e all art. 6 (attività edilizia libera) stesso d.p.r., qualora risultassero conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente. Quest ultima previsione, ritenuta da alcuni superflua, rispondeva all esigenza che le opere eseguibili con la DIA fossero conformi non solo agli strumenti urbanistici, ma anche alle prescrizioni integrative, ivi comprese le norme di sicurezza e quelle igienico sanitarie. Il regime di Denuncia di inizio attività, del resto, non era applicabile neppure ai lavori da eseguirsi su manufatti originariamente abusivi che non risultavano oggetto di condono edilizio o di sanatoria, in ossequio al principio secondo cui gli interventi ulteriori su immobili abusivi ripetono le caratteristiche di illegittimità dall opera principale alla quale ineriscono strutturalmente. Poiché gli interventi realizzabili con semplice Denuncia di inizio di attività costituivano la regola, risultando espressamente indicati dal legislatore quelli sottoposti a permesso di costruire, è evidente come la logica che informava il T.U. edilizia era opposta rispetto a quella alla base della normativa precedente. Caratteristiche 3.3.1. Varianti minori Mediante Denuncia di inizio attività erano altresì realizzabili le varianti a permessi di costruire che: non incidevano sui parametri urbanistici e sulle volumetrie; non modificavano la destinazione d uso e la categoria edilizia; non alteravano la sagoma dell edificio; non violavano le eventuali prescrizioni contenute nel permesso di costruire. Si tratta delle c.d. varianti minori, ritenute dalla giurisprudenza quali modificazioni quantitative e qualitative apportate all originario progetto riguardanti in particolare la superficie coperta, il perimetro, la volumetria e le caratteristiche funzionali e strutturali, interne ed estere del fabbricato. Ai fini dell attività di vigilanza urbanistica ed edilizia, nonché ai fini del rilascio del certificato di agibilità, tali Denunce di inizio attività costituivano parte integrante del procedimento relativo al permesso di costruzione 60
Capitolo 3 - Dalla DIA alla SCIA dell intervento principale e potevano essere presentate prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori. In caso di sostanziali variazioni di sagoma, volumetria, destinazione, era (e lo è tuttora) necessario il permesso di costruire (anche in sanatoria), per come recentemente ribadito dalla giurisprudenza amministrativa. 3.3.2. Super-DIA In alternativa al permesso di costruire, potevano essere realizzati mediante Denuncia di inizio attività: a) gli interventi di ristrutturazione di cui all art. 10, co. 1, lett. c), d.p.r. n. 380/2001 (ossia quegli interventi che portano ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportano aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A 1, comportano mutamenti della destinazione d uso); b) gli interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica qualora fossero disciplinati da piani attuativi comunque denominati, ivi compresi gli accordi negoziali aventi valore di piano attuativo, che contenessero precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive, la cui sussistenza fosse stata esplicitamente dichiarata dal competente organo comunale in sede di approvazione degli stessi piani o di ricognizione di quelli vigenti (un piano attuativo comunale non rispondente a tali requisiti era inidoneo a legittimare il ricorso alla DIA alternativa ); se i piani attuativi risultavano approvati anteriormente all entrata in vigore della l. 21.12.2001, n. 443, il relativo atto di ricognizione doveva avvenire entro trenta giorni dalla richiesta degli interessati; in mancanza si prescindeva dall atto di ricognizione, purché il progetto di costruzione fosse accompagnato da apposita relazione tecnica nella quale venisse asseverata l esistenza di piani attuativi con le caratteristiche sopra menzionate; c) gli interventi di nuova costruzione qualora fossero in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni planovolumetriche. L art. 22, d.p.r. n. 380/2001, quindi, delineava due differenti tipologie di DIA: quella semplice, disciplinata dai co. 1 e 2; la c.d. super-dia, introdotta con la legge obiettivo e disciplinata dal co. 3. Il testo unico dell edilizia ha introdotto, in sostanza, uno sdoppiamento della categoria delle ristrutturazioni edilizie come disciplinata, in precedenza, dall art. 31, co. 1, lett. d), l. 5.8.1978, n. 457, riconducendo ad essa anche interventi che ammettono integrazioni funzionali e strutturali dell edificio esistente, pure con incrementi limitati di superficie e di volume. Tipologie... 1. Centro storico. 61
I nuovi titoli abilitativi edilizi Ristrutturazione leggera Mutamento di destinazione d uso Le modifiche del volume, ora previste dall art. 10, testo unico dell edilizia, possono consistere in diminuzioni o traslazioni dei volumi preesistenti e in incrementi volumetrici modesti: qualora si ammettesse la possibilità di un sostanziale ampliamento dell edificio, verrebbe meno la linea di distinzione tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione. Mentre per gli interventi di ristrutturazione edilizia di minore portata (c.d. ristrutturazione leggera) in quanto determinano una semplice modifica dell ordine in cui sono disposte le diverse parti che compongono la costruzione, in modo che, pur risultando complessivamente innovata, questa conserva la sua iniziale consistenza urbanistica era sufficiente la Denuncia di inizio attività, le ristrutturazioni edilizie che comportavano integrazioni funzionali e strutturali dell edificio esistente, ammettendosi limitati incrementi di superficie e di volume, richiedevano il permesso di costruire ovvero la Denuncia di inizio attività, a scelta dell interessato. In base alla formulazione dell art. 22, d.p.r. n. 380/2001, inoltre, era possibile trarre la seguente regola generale: il mutamento di destinazione d uso attuato con opere andava (e va) sempre assentito con permesso di costruire; il mutamento di destinazione d uso senza opere poteva essere assentito anche con Denuncia di inizio attività. 3.4. LEGISLAZIONE REGIONALE Legge costituzionale Contributo di costruzione L art. 22, co. 4, d.p.r. n. 380/2001 prevede che le Regioni a statuto ordinario con legge possono ampliare o ridurre l ambito applicativo delle disposizioni appena illustrate, ferme restando le sanzioni penali previste all art. 44, d.p.r. n. 380/2001. La norma deve essere necessariamente esaminata alla luce delle modifiche apportate al Titolo V Cost. dalla l. cost. 18.10.2001, n. 3. Secondo l orientamento dominante in dottrina e in giurisprudenza, nel concetto di governo del territorio rientra anche l urbanistica e l edilizia, intesa come la disciplina che riguarda l uso del territorio e che quindi comprende le forme di controllo e autorizzazione degli interventi di modifica delle costruzioni. La Consulta, come già esaminato, ha escluso la materia edilizia fra le competenze residuali delle Regioni; spettando, tale compito, esclusivamente allo Stato, a queste ultime è precluso sia di introdurre una normativa che risulti incompatibile con tali principi fondamentali fissati dalla legge statale, sia la loro stessa individuazione. Gli interventi realizzabili con DIA in alternativa al permesso di costruire erano comunque soggetti al contributo di costruzione ai sensi dell art. 16, d.p.r. n. 380/2001. Le Regioni potevano individuare con legge gli altri interventi soggetti a Denuncia di inizio attività, diversi da questi, assoggettati al contributo di costruzione definendo criteri e parametri per la relativa determinazione. 62
Capitolo 3 - Dalla DIA alla SCIA 3.5. IMMOBILI SOGGETTI A TUTELA STORICO-ARTISTICA O PAESAGGISTICO-AMBIENTALE La realizzazione degli interventi con DIA relativi ad immobili sottoposti a tutela storico-artistica o paesaggistico-ambientale era subordinata al preventivo rilascio del parere o dell autorizzazione richiesti dalle relative previsioni normative. Nell ambito delle norme di tutela rientravano, in particolare, le disposizioni di cui al d.lgs. 29.10.1999, n. 490, refluite, successivamente, nel d.lgs. 22.1.2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio). La disposizione contemperava due contrapposte esigenze: non limitare il processo di liberalizzazione dell attività edilizia (sia pure con riferimento ad alcune particolari categorie di interventi); operare un controllo preventivo maggiormente penetrante con riferimento a taluni immobili. La Denuncia di inizio di attività per gli interventi edilizi sugli immobili soggetti a vincolo ambientale costituiva titolo abilitativo solo se preceduta dal nulla-osta dell autorità preposta alla tutela del vincolo, cosicché, in sua assenza, l opera doveva intendersi realizzata in assenza di titolo abilitativo, con le ovvie conseguenze sotto il profilo penale. Finalità Vincolo ambientale 3.6. FACOLTATIVITÀ DELLA DIA L ultimo comma dell art. 22, d.p.r. n. 380/2001 faceva salva la facoltà dell interessato di chiedere il rilascio di permesso di costruire per la realizzazione degli interventi assoggetti a sola DIA, senza obbligo del pagamento del contributo di costruzione di cui all art. 16, d.p.r. cit., salvo quanto previsto dal secondo periodo del co. 5, art. 22, stesso d.p.r., che consentiva alle Regioni di individuare con legge gli altri interventi soggetti a Denuncia di inizio attività assoggettati al contributo di costruzione definendo criteri e parametri per la relativa determinazione. Qualora si fosse optato per il permesso di costruire, in luogo della DIA, la violazione della disciplina urbanistico-edilizia non avrebbe comunque comportato l applicazione delle sanzioni penali di cui all art. 44, d.p.r. cit., rimanendo soggetta all applicazione delle sanzioni previste dall art. 37 stesso d.p.r. per gli interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla Denuncia di inizio attività. Responsabilità penale 3.7. TERMINE PER L INIZIO DEI LAVORI (NATURA GIURIDICA) L art. 23, d.p.r. n. 380/2001 richiedeva al proprietario dell immobile, o a chi avesse titolo per presentare la Denuncia di inizio attività, di presentare allo sportello unico, almeno trenta giorni prima dell effettivo inizio dei lavori, la Denuncia di inizio attività. 63
I nuovi titoli abilitativi edilizi Allegati Tesi giurisprudenziali Potere di vigilanza e di controllo della P.A. Questa doveva essere accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che asseverasse la conformità delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici approvati e non in contrasto con quelli adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie. Assai controversa era la natura del termine che dovesse trascorrere prima di poter intraprendere l attività edilizia soggetta a DIA: una parte della giurisprudenza lo considerava come meramente ordinatorio (nel senso che il suo superamento non determinava una decadenza); altra parte della giurisprudenza, invece, reputava che si trattasse di un termine perentorio, argomentando dal rischio che altrimenti il soggetto privato avrebbe corso non vedendo mai consolidata la posizione giuridica acquisita. Nonostante tale ultima significativa argomentazione, la più recente giurisprudenza ha escluso la perentorietà del termine. Pure per i fautori della tesi della perentorietà del termine, tuttavia, nonostante il decorso del termine, permaneva in capo all amministrazione comunale il potere di provvedere anche successivamente, ma non più con un provvedimento inibitorio (ordine o diffida a non eseguire i lavori), bensì con un provvedimento di autotutela (annullamento dell autorizzazione implicita) o sanzionatorio (se i lavori fossero già stati eseguiti, in tutto o in parte) di tipo ripristinatorio oppure pecuniario, secondo i casi, in base alla normativa che disciplina la repressione degli abusi edilizi. Occorreva, infatti, tener sempre distinta la specifica funzione di controllo sulle Denunce di inizio di attività prevista dall art. 23, co. 6, d.p.r. n. 380/2001, che l amministrazione doveva esercitare nel termine di trenta giorni dalla loro presentazione, dalla generale funzione di controllo sulle attività di trasformazione edilizie del territorio prevista dall art. 27, co. 1, d.p.r. cit. che non è sottoposta a termine di decadenza. In altre parole, il decorso del termine di trenta giorni dalla data di presentazione della Denuncia di inizio attività esauriva il potere di riscontro a fini inibitori attribuito alla pubblica amministrazione, ma non determinava il venir meno dei poteri di vigilanza e controllo di quest ultima, in quanto la pubblica amministrazione aveva sempre il potere di controllare che l opera realizzata fosse conforme a quella denunciata e, in caso di difformità, di provvedere a denunciare il trasgressore. La possibilità di esercitare tale potere era stato, del resto, espressamente previsto dall art. 19, l. n. 241/1990, così come modificato dall art. 3, d.l. 14.3.2005, n. 35, convertito con modificazioni nella l. 14.5.2005, n. 80, che, prima dell integrale sostituzione della norma per effetto della l. 30.7.2010, n. 122 ( Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica, che ha introdotto la SCIA introducendo, sul punto, una disciplina dettagliata), aveva, ap- 64
Capitolo 3 - Dalla DIA alla SCIA punto, fatto salvo il potere dell amministrazione competente di assumere determinazioni in via di autotutela, anche dopo il decorso del termine. Una volta decorso il termine di trenta giorni dalla presentazione della DIA, quindi, l amministrazione poteva provvedere solo con l esercizio del potere di autotutela e non direttamente mediante il potere repressivo che presuppone il ritiro del titolo autorizzatorio formatosi per decorso del detto termine. Il potere repressivo, dunque, aveva un ambito di applicazione più ristretto e limitato, concernendo unicamente lo specifico potere preventivo di verifica degli elementi che fossero necessari ai fini della costituzione del titolo abilitativo. Circa i limiti di esercizio di tale potere, nell ipotesi in cui la legittimità dell opera edilizia fosse dipesa da valutazioni discrezionali e di merito tecnico che potevano mutare nel tempo, il potere di autotutela, esercitabile con riferimento ad una DIA anche quando fosse ormai decorso il termine di decadenza per l esercizio dei poteri inibitori ex art. 23, co. 6, d.p.r. n. 380/2001, doveva essere opportunamente coordinato con il principio di certezza dei rapporti giuridici e di salvaguardia del legittimo affidamento del privato nei confronti dell attività amministrativa. Quanto all ambito di applicazione, il descritto limite temporale non solo non poteva essere riferito al generale potere di controllo sulle attività di trasformazioni edilizie del territorio, ma era estraneo anche al generale potere di agire in via amministrativa a tutela dei diritti demaniali e di uso pubblico. Muovendo dal tenore letterale della disposizione, la giurisprudenza aveva chiarito che, entro il termine di trenta giorni, il provvedimento inibitorio non solo deve essere emanato, ma anche notificato al privato; in tal senso deponeva anche l indubbia natura recettizia dell ordine di non eseguire i lavori da parte dell amministrazione comunale. Potere repressivo Termine finale 3.8. TUTELA DELLE PARTI (DENUNCIANTE E CONTROINTERESSATI) IN PRESENZA DI DIA La vera nota dolente in materia di DIA, che ha dato luogo ad un contrasto giurisprudenziale e ha suscitato diverse opzioni ermeneutiche in seno alla dottrina, atteneva alla tutela del privato; le soluzioni di volta in volta adottate sono state condizionate dalla natura giuridica attribuita alla DIA (come detto, considerata, da taluni, atto privato, da altri, atto amministrativo). Per coloro che riconducevano la DIA ad un atto privato, si poneva un problema di non poco conto da superare, connesso alla mancanza di un atto amministrativo da impugnare; il denunciante, titolare di un diritto soggettivo a decorrere dallo spirare del termine decadenziale di trenta giorni, nella fase antecedente, a fronte dell esercizio eventuale del potere inibitorio da parte della P.A., era titolare di un interesse legittimo che poteva ricevere tutela solo dinanzi al giudice amministrativo. Tesi privatistica 65
I nuovi titoli abilitativi edilizi Critica Tesi pubblicistica Tesi minoritaria Indicazioni giurisprudenziali La tesi che vedeva una qualche tutelabilità del denunciante in sede civile, attesa la natura vincolata del potere di controllo della P.A., non poteva essere condivisa; non vi è dubbio, infatti, che l eventuale esercizio del potere repressivo della P.A. degradava pur sempre la posizione del privato a mero interesse legittimo, tutelabile solo davanti al giudice amministrativo. Ancor più problematica era l individuazione degli strumenti di tutela assicurati al terzo: a chi riteneva che questi potesse ricevere solo una tutela tra privati, si opponevano coloro che ritenevano ammissibile l esperibilità di un azione di accertamento in ordine alla legittimità dell attività intrapresa o, comunque, la tutela amministrativa in presenza di un comportamento. Chi considerava la DIA un titolo abilitativo, al pari del permesso di costruire, reputava utilizzabili tutti i rimedi previsti con riferimento al silenzio assenso. Quest ultima soluzione, però, aveva trovato una ferma opposizione sia in sede dottrinale che giurisprudenziale, ritenendosi viziata alla base per effetto dell erronea convinzione di poter equiparare la DIA al silenzio-assenso, fattispecie assolutamente differenti tra loro, come rimarcato, in più occasioni, anche dai giudici penali. La Denuncia di attività, secondo la giurisprudenza amministrativa, non solo non aveva valore di provvedimento, ma non lo diveniva neppure a seguito del decorso del termine per l attività di controllo. Per completezza si segnala come in dottrina, per assegnare carattere provvedimentale alla DIA, l attività del privato era stata considerata quale munus (una funzione equiparabile a quella pubblica); la tesi, che richiama la più ampia teoria dell autoamministrazione del cittadino denunciante, non ha avuto successo. La stessa giurisprudenza, che ha affrontato la tematica della tutela dei terzi che si opponevano ad un intervento edilizio assentito a seguito di DIA, non aveva potuto negare i profili teorici problematici che l accompagnavano: secondo un orientamento, la DIA costituiva un atto soggettivamente ed oggettivamente privato che, in presenza di determinate condizioni e all esito di una fattispecie a formazione complessa, attribuiva al privato una legittimazione ex lege allo svolgimento di una determinata attività, che sarebbe così liberalizzata: colui che si opponeva all intervento autorizzato tramite DIA, una volta decorso il termine senza l esercizio del potere inibitorio, e nella persistenza del generale potere repressivo degli abusi edilizi, sarebbe stato dunque legittimato a chiedere al Comune di porre in essere i provvedimenti sanzionatori previsti, facendo ricorso, in caso di inerzia, alla procedura del silenzio-rifiuto, che pertanto non avrebbe potuto avere come riferimento il potere inibitorio dell amministrazione essendo decorso il relativo termine, con la conseguenza che il giudice non avrebbe potrebbe costringere l amministrazione a esercitare un potere da cui è decaduta bensì il generale potere sanzionatorio; 66
Capitolo 3 - Dalla DIA alla SCIA secondo altre impostazioni, la DIA si sarebbe tradotta direttamente nell autorizzazione implicita all effettuazione dell attività in virtù di una valutazione legale tipica, con la conseguenza che i terzi avrebbero potuto agire innanzi al giudice per chiedere l adempimento delle prestazioni che la pubblica amministrazione aveva omesso di svolgere, o l annullamento della determinazione formatasi in forma tacita o comunque per contestare la realizzabilità dell intervento; per un ulteriore corrente di pensiero, il terzo sarebbe stato legittimato (entro il termine di decadenza) all instaurazione di un giudizio di cognizione tendente ad ottenere l accertamento dell insussistenza dei requisiti e dei presupposti previsti dalla legge per la legittima intrapresa dei lavori a seguito di DIA. La più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, infine, ha sostenuto che il decorso del termine dava vita ad un autorizzazione implicita di natura provvedimentale che poteva essere contestata dal terzo entro l ordinario termine di decadenza di sessanta giorni, decorrenti dalla comunicazione al terzo del perfezionamento della DIA o dall avvenuta conoscenza del consenso (implicito) all intervento oggetto di DIA. Autorizzazione implicita 3.9. PROCEDIMENTO PER IL RILASCIO Come anticipato, l art. 23, d.p.r. n. 380/2001 stabiliva che il proprietario dell immobile o chi avesse titolo per presentare la Denuncia di inizio attività, almeno trenta giorni prima dell effettivo inizio dei lavori, presentava allo sportello unico la Denuncia, accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che asseverasse la conformità delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici approvati e non in contrasto con quelli adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie. 3.9.1. Relazione a firma del progettista abilitato (responsabilità) Non era prevista la nomina di un direttore dei lavori, stante il ruolo complesso ed impegnativo affidato al progettista in relazione non solo all osservanza delle previsioni urbanistiche, ma anche delle norme in materia di sicurezza e di igiene e sanità. Il rispetto delle prescrizioni legislative dettate in materia edilizia non poteva, ovviamente, essere solo enunciato al momento della presentazione della relazione, ma (per avere un significato concreto) doveva essere controllato soprattutto nel corso dell esecuzione dei lavori. La giurisprudenza, quindi, riteneva che sul progettista gravasse un obbligo di vigilanza. Siffatta interpretazione della norma non era contrastata dalla possibilità che il certificato di collaudo potesse poi essere rilasciato da un altro Controllo della P.A. Obbligo di vigilanza 67
I nuovi titoli abilitativi edilizi Asseverazione tecnico abilitato, rientrando nell autonomia del privato rivolgersi ad altri e dovendo, comunque, il predetto certificato attestare semplicemente la conformità delle opere realizzate al progetto presentato con la Denuncia di inizio attività. La Corte di Cassazione ha ritenuto che la disposizione in parola non lasciasse dubbi, nel suo significato letterale, oltre che, come si dirà, nella sua ratio, che il professionista abilitato avesse un duplice obbligo: a) formare una relazione preventiva in cui si assume l onere di asseverare la conformità delle opere agli strumenti urbanistici approvati e la mancanza di contrasto con quelli adottati e con i regolamenti edilizi, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie; b) rilasciare al termine dei lavori (ove non lo facesse altro tecnico che se ne assumeva la responsabilità) un certificato di collaudo circa la conformità di quanto realizzato al progetto iniziale. Il termine asseverare ha nel vocabolario della lingua italiana il significato di affermare con solennità, e cioè di porre in essere una dichiarazione di particolare rilevanza formale e di particolare valore nei confronti dei terzi quanto a verità-affidabilità del contenuto. L art. 29, testo unico dell edilizia ( Responsabilità del titolare del permesso di costruire, del committente, del costruttore e del direttore dei lavori, nonché anche del progettista per le opere subordinate a denuncia di inizio attività ), nella parte che qui interessa prevedeva: 1. Il titolare del permesso di costruire, il committente e il costruttore [...] 2. Il direttore dei lavori [...] 3. Per le opere realizzate dietro presentazione di denuncia di inizio attività, il progettista assume la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli artt. 359 e 481 c.p. In caso di dichiarazioni non veritiere nella relazione di cui all art. 23, comma 1, l amministrazione ne dà comunicazione al competente ordine professionale per l irrogazione delle sanzioni disciplinari. Qualifica soggettiva Conclusioni I giudici penali hanno osservato che la disciplina prevista da quest ultima disposizione non poteva non essere letta in coerenza con l art. 23 sopra ricordato e che in tale contesto assumeva valore decisivo la circostanza che al progettista abilitato venisse attribuita la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità, ai sensi degli artt. 359 e 481 c.p. La lettura coordinata delle due norme ha consentito così di giungere ad alcune conclusioni essenziali: a) la decisione del committente e del suo professionista di non sollecitare mediante richiesta di premesso di costruire il preventivo controllo dell ente pubblico, e di procedere piuttosto con DIA, portava con sé una particolare assunzione di responsabilità del progettista stesso; b) tale responsabilità trovava fondamento nel particolare affidamento che l ordinamento pone sulla relazione tecnica che accompagna il progetto e sulla sua veridicità, atteso che quella relazione si sostituisce, in via ordinaria, ai controlli dell ente territoriale ed offre le garanzie di legalità e correttezza dell intervento; 68
Capitolo 3 - Dalla DIA alla SCIA c) muovendo da quell affidamento, la condotta del professionista abilitato assumeva una specifica rilevanza pubblicistica (art. 29, co. 3, cit.) che incideva sulle previsioni dell art. 23, co. 1-6, stesso d.p.r. In particolare, il co. 6 di quest ultima disposizione, in caso di falsa attestazione del professionista stesso, prevede l obbligo per l ente territoriale di inoltrare segnalazione di reato all autorità giudiziaria; d) non vi è dubbio che la falsa attestazione in parola, riferita da tale comma alle condizioni stabilite, era quella prevista dal co. 1 del medesimo art. 23 cit.; e) la previsione della segnalazione all autorità giudiziaria andava letta anche con riferimento alle disposizioni contenute nel co. 7 dell art. 23 e nel co. 2 dell art. 29 cit., in quanto la responsabilità del direttore dei lavori per la difformità delle opere edificate rispetto a quelle contenute nel progetto iniziale allegato alla DIA rafforzava il valore della relazione del progettista, che integrava la dichiarazione stessa di inizio attività, come atto dotato di piena autonomia e di valore pubblicistico: solo un atto definitivo e in sé compiuto può originare la responsabilità penale per chi esegue in difformità; f) in altri termini, la costruzione della DIA come atto a controllo successivo rafforzava il concetto di delega di potestà pubblica al soggetto qualificato, con dichiarazione del progettista che assume valore sostitutivo e quindi certificativo ; g) tale carattere della dichiarazione del progettista trovava conferma e non smentita nella circostanza che, in presenza di vincolo ulteriore rispetto agli ordinari strumenti urbanistici, il termine di trenta giorni previsto dal co. 1 iniziava a decorrere dal rilascio dell atto di assenso da parte dell amministrazione comunale; h) l insieme delle disposizioni fin qui ricordate, ed in particolare il chiaro dettato dell art. 23, co. 6, cit., imponeva di considerare che l intervento dell ente amministrativo che prevenisse l effettuazione dei lavori mediante un tempestivo controllo seguito da immediato ordine di non procedere non escludeva la rilevanza penale della condotta di falsa attestazione posta in essere dal progettista. 3.9.2. Ulteriore documentazione La Denuncia di inizio attività doveva essere corredata dall indicazione dell impresa cui si intendeva affidare i lavori ed era sottoposta al termine massimo di efficacia pari a tre anni. La realizzazione della parte non ultimata dell intervento era subordinata a nuova denuncia. L interessato era comunque tenuto a comunicare allo sportello unico la data di ultimazione dei lavori. Dal momento che sulla stessa denuncia i competenti organi comunali erano tenuti a verificare la sussistenza dei presupposti giuridici e tecnici previsti dalla legge per consentire la realizzazione dei lavori e delle opere edilizie indicate nella DIA, occorreva che, ai fini di tale riscontro, la di- 69
I nuovi titoli abilitativi edilizi chiarazione di inizio di attività fosse necessariamente completa sotto l aspetto documentale. Poiché la norma non precisava la tipologia della documentazione da allegare alla DIA, ai fini della sua individuazione, bisognava fare riferimento, a seconda dei casi, alle caratteristiche degli interventi oggetto di denuncia. 3.10. SOGGETTI LEGITTIMATI Atti unilaterali L ampia formula utilizzata dal legislatore il proprietario dell immobile o chi abbia titolo per presentare la Denuncia di inizio attività ha indotto a ritenere che la legittimazione all edificazione non restasse circoscritta al solo proprietario ma si estendesse anche ad ogni altro soggetto titolare di un diritto (non importava se reale o personale) che lo legittimasse, nei confronti del proprietario dell area e, di conseguenza, nei confronti dell autorità, ad eseguire le previste trasformazioni urbanistico-edilizie del suolo. A tal proposito si rammenta che, secondo un costante insegnamento della giurisprudenza, maturato in sede di interpretazione dell art. 4, l. 28.1.1977, n. 10, la proprietà del suolo non è condizione indispensabile per il conseguimento o il rilascio della concessione edilizia (oggi permesso di costruire), essendo sufficiente che il richiedente abbia titolo per richiederla, risultando così valutabili anche gli atti unilaterali con cui il titolare del bene ha espresso la volontà di mettere il fondo a disposizione di persone determinate. Comproprietari 3.10.1. Altri legittimati Oltre ai proprietari, la dottrina riteneva legittimati alla presentazione della DIA: l usufruttuario; il titolare di un diritto reale d uso o di abitazione; il conduttore nei casi di cui all art. 1577 c.c. (tale disposizione prevede che, quando la cosa locata abbisogna di riparazioni che non sono a carico del conduttore, questi è tenuto a darne avviso al locatore; se si tratta di riparazioni urgenti, il conduttore può eseguirle direttamente, salvo rimborso, purché ne dia contemporaneamente avviso al locatore). Mentre in caso di comproprietari la giurisprudenza reputava legittimato il singolo comproprietario solo laddove la situazione di fatto consentisse di supporre (l esistenza di) un accordo fiduciario intercorrente tra i comproprietari, occorrendo, in caso contrario, acquisire l assenso espresso di tutti (alla stesse conclusioni si deve pervenire in caso di multiproprietà 2 ), diversa era l ipotesi in cui, al titolo formale di disponibilità del... 2. La multiproprietà attribuisce il diritto di godere e di disporre del bene, al pari dell ordinario diritto di proprietà, con la limitazione del periodo di tempo ma in perpetuo con i 70
Capitolo 3 - Dalla DIA alla SCIA bene immobile, esibito da chi intendeva intraprendere l attività edilizia, fosse opposto altro titolo formale da parte di un soggetto terzo che si ritenesse leso. Nel caso di contestazioni circa la legittimazione del richiedente il titolo edilizio, il Comune, quale ente titolare del potere di accertarne i presupposti, pur non essendo tenuto, come si dirà trattando del permesso di costruire, a dirimere i conflitti tra titoli di proprietà (in quanto il rilascio del titolo abilitativo fa salvi i diritti dei terzi), non poteva tuttavia prescindere dal considerare i presupposti di fatto e di diritto che comunque potessero incidere sulla disponibilità dell area da edificare da parte di chi richiede il provvedimento abilitativo. L art. 23, d.p.r. n. 380/2001 non ricollegava alcuna conseguenza penale all eventuale falsità dell istanza, prevedendo, come illustrato, l avvio del procedimento penale e disciplinare solamente in relazione alla falsa attestazione effettuata nella relazione o negli elaborati del progettista, con cui l istante, al massimo, può rispondere a titolo di concorso ex art. 110 c.p. Contestazioni Responsabilità penale 3.11. ASPETTI PROCEDIMENTALI Secondo parte della dottrina, anche in caso di DIA era necessario che l amministrazione comunicasse il nominativo del responsabile del procedimento, così da garantire al privato la possibilità di partecipare alla fase di controllo. La dottrina e la giurisprudenza ritenevano non sussistesse, invece, l obbligo di dare l avviso dell avvio del procedimento di verifica da parte dell amministrazione. Avviso dell avvio del procedimento 3.11.1. Immobile sottoposto a vincolo Qualora l immobile oggetto dell intervento fosse sottoposto ad un vincolo la cui tutela competesse, anche in via di delega, alla stessa amministrazione comunale, il termine di trenta giorni esaminato decorreva dal rilascio del relativo atto di assenso: ove tale atto non fosse favorevole, la Denuncia era priva di effetti. Qualora l immobile oggetto dell intervento fosse sottoposto ad un vincolo la cui tutela non competeva all amministrazione comunale, ove il pa- Conferenza di servizi... seguenti vantaggi per l acquirente: la certezza di disporre di un alloggio in un posto di suo gradimento evitando i costi e gli inconvenienti del rapporto di locazione al quale normalmente si fa ricorso per i periodi di vacanza; la spesa da affrontare per acquistare il diritto di multiproprietà sarà sicuramente minore rispetto a quella necessaria per l acquisto dell immobile (soprattutto in certe località di villeggiatura); le (spesso) gravose spese della manutenzione dell immobile (ad esempio, condominio e riscaldamento), vengono ridotte enormemente ad effetto di una ripartizione tra tutti i multiproprietari. 71
I nuovi titoli abilitativi edilizi rere favorevole del soggetto preposto alla tutela non risultasse allegato alla Denuncia, il competente ufficio comunale convocava una conferenza di servizi ai sensi degli artt. 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater, l. n. 241/1990 3. Il termine di trenta giorni esaminato decorreva dall esito della conferenza; anche in questo caso, in ipotesi di esito non favorevole, la Denuncia era priva di effetti. Procedimento Notifica 3.11.2. Ordine di sospensione dei lavori e richiesta di integrazione della documentazione La sussistenza del titolo era provata con la copia della Denuncia di inizio attività, da cui risultava: la data di ricevimento della Denuncia; l elenco di quanto presentato a corredo del progetto; l attestazione del professionista abilitato; gli atti di assenso eventualmente necessari. Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, ove entro il termine fosse stata riscontrata l assenza di una o più delle condizioni stabilite, notificava all interessato l ordine motivato di non effettuare il previsto intervento e, in caso di falsa attestazione del professionista abilitato, informava l autorità giudiziaria e il consiglio dell ordine di appartenenza. Era comunque fatta salva la facoltà di ripresentare la Denuncia di inizio attività, con le modifiche o le integrazioni necessarie per renderla conforme alla normativa urbanistica ed edilizia. Il tenore letterale dell art. 23, testo unico dell edilizia ed, in particolare, l impiego del termine notifica, avevano indotto a ritenere che l ordine di sospensione dei lavori e la richiesta d integrazione della documentazione dovessero essere portati a conoscenza con una vera e propria notifica da effettuarsi, anche attraverso i competenti organi comunali, secondo le modalità previste dal codice di procedura civile o con l utilizzazione di forme equipollenti (raccomandata con avviso di ricevimento ecc.) idonee a comprovare in maniera idonea l effettiva possibilità del destinatario di prenderne conoscenza. L interpretazione in esame, imposta dalla lettera della norma richiamata, appariva coerente anche con la finalità della stessa ed, in particolare, con la peculiare importanza e la natura di atto recettizio del provvedimento comunale che richiedeva l integrazione della documentazione di per sé ostativo alla produzione degli effetti di legittimazione in favore del privato conseguenti all operatività della DIA.... 3. La l. 30.7.2010, n. 122, che ha convertito in legge, con modificazioni, il d.l. 31.5.2010, n. 78, Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica ed introdotto il discusso istituto della SCIA in sostituzione della DIA, ha innovato anche la disciplina della conferenza di servizi. 72
Capitolo 3 - Dalla DIA alla SCIA Ultimato l intervento, il progettista o un tecnico abilitato rilasciava un certificato di collaudo finale, che andava presentato allo sportello unico, con il quale si attestava la conformità dell opera al progetto presentato con la Denuncia di inizio attività. Contestualmente presentava ricevuta dell avvenuta presentazione della variazione catastale conseguente alle opere realizzate ovvero dichiarazione che le stesse non avessero comportato modificazioni del classamento. In assenza di tale documentazione veniva comminata la sanzione di cui all art. 37, co. 5, d.p.r. n. 380/2001 (ossia il pagamento, a titolo di sanzione, della somma di 516,00 euro). Documentazione 3.11.3. Preavviso di rigetto L art. 10-bis, l. n. 241/1990 4, dedicato alla comunicazione dei motivi ostativi all accoglimento dell istanza, stabilisce che nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all accoglimento della domanda. Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti. La norma impone all amministrazione, prima di adottare un provvedimento sfavorevole nei confronti del richiedente, di comunicare a questi le ragioni ostative all accoglimento della sua istanza, sì da rendere possibile l instaurazione di un vero e proprio contraddittorio endo-procedimentale, a carattere necessario, ed aumentare così le chances del cittadino di ottenere dalla stessa P.A. ciò che gli interessa. Poiché il c.d. preavviso di rigetto riveste natura di atto endo-procedimentale, non è immediatamente lesivo della sfera giuridica dei destinatari e, quindi, non è autonomamente ed immediatamente impugnabile. La giurisprudenza riteneva che tale disposizione non fosse applicabile alla DIA in materia edilizia sulla scorta delle seguenti argomentazioni: la DIA era un provvedimento (implicito) di tipo favorevole al privato, mentre era negativo (ma non era, a rigore, un rigetto della istanza) il successivo atto di diffida a non agire; il preavviso per l ordine di non eseguire avrebbe costituito una non giustificata duplicazione del medesimo, incompatibile con il termine ristretto entro il quale l amministrazione doveva provvedere, non essendo fra l altro previste parentesi procedimentali produttive di sospensione del termine stesso. Altra giurisprudenza perveniva alla stessa conclusione muovendo dalla considerazione che la disciplina contenuta nel d.p.r. n. 380/2001 fosse sicuramente più incisiva in materia di partecipazione del privato, come poteva desumersi dalla corretta ponderazione tanto dell art. 20, disciplinan- Finalità Regime di impugnazione Esclusione... 4. Articolo aggiunto dall art. 6, l. 11.2.2005, n. 15 ( Modifiche ed integrazioni alla L. 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull azione amministrativa ). 73
I nuovi titoli abilitativi edilizi te il procedimento per il rilascio del permesso di costruire, quanto dell art. 23 di tale d.p.r., regolante proprio la dichiarazione di inizio attività, entrambe norme che prevedevano forme di confronto tra il privato e la pubblica amministrazione assai più pregnanti di quelle assicurate dallo stesso art. 10-bis, l. n. 241/1990. L adesione all orientamento secondo il quale il procedimento disciplinato dall anzidetto art. 23 si sostanziava nella formazione di un titolo ex lege, ha precisato la giurisprudenza, non significava che agli effetti dell adozione del provvedimento con il quale l amministrazione comunale ordinava al privato di non effettuare l intervento da lui denunciato il provvedimento stesso doveva essere preceduto dalla comunicazione di cui al predetto art. 10-bis: ostava, in tal senso, non solo la circostanza che la Denuncia di inizio attività non poteva, letteralmente, considerarsi una istanza di parte, ma anche e soprattutto la speciale disciplina della notifica all interessato dell ordine motivato di non effettuare il previsto intervento, contenuta dal co. 6 dell art. 23 cit., dove già era prevista la motivazione dell ordine inibitorio e dove veniva assicurata una forma di confronto e di tutela del privato, a favore del quale veniva comunque fatta salva la facoltà di ripresentare la denuncia di inizio attività, con le modifiche o le integrazioni necessarie per renderla conforme alla normativa urbanistica ed edilizia. 3.12. L. 30.7.2010, N. 122, DI CONVERSIONE, CON MODIFICAZIONI, DEL D.L. 31.5.2010, N. 78 Tesi contrapposte Entrata in vigore Delineate le caratteristiche della DIA risulta facilitato l esame della SCIA, venendo immediatamente in rilievo gli aspetti differenziali e, soprattutto, potendo delinearsi con maggior certezza il discusso ambito di applicazione. A quest ultimo proposito può sin da ora rilevarsi come si contendano il campo almeno tre tesi: la prima sostiene che la SCIA non trovi applicazione in materia edilizia (neppure in sostituzione della DIA); la seconda l unica condivisibile per le ragioni che saranno illustrate ravvisa che per effetto della SCIA sia venuta meno la DIA anche in materia edilizia; la terza reputa che siano stati sostituiti dalla SCIA tutti i titoli abilitativi (DIA e permesso di costruire). La l. 30.7.2010, n. 122, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica, emanata per rispondere alle politiche anticrisi di rientro dell Unione Europea, abbraccia varie materie in ordine alle quali sono emersi numerosi dubbi interpretativi ai quali si è cercato di dare una rapida risposta anche in considerazione della celere entrata in vigore (2 agosto 2010). 74