Del. n. 183/2011/PAR Sezione Regionale di Controllo per la Toscana composta dai magistrati: - Pres. Sez. Vittorio GIUSEPPONE Presidente - Cons. Paolo PELUFFO Componente - Cons. Graziella DE CASTELLI Componente - 1 Ref. Laura D AMBROSIO Relatore VISTO l art. 100, secondo comma, della Costituzione; VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei Conti; VISTA la legge 5 giugno 2003 n. 131, recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; VISTO il regolamento (14/2000) per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000 e successive modifiche; VISTA la convenzione stipulata il 16 giugno 2006 tra questa Sezione Regionale, Consiglio delle autonomie locali e Giunta regionale Toscana in materia di ulteriori forme di collaborazione tra Corte ed Autonomie, ai sensi dell art. 7, comma 8, della citata legge n. 131 del 2003. UDITO nella Camera di consiglio del 6 luglio 2011 il relatore, 1 Ref. Laura D Ambrosio; PREMESSO Il Consiglio delle autonomie locali ha inoltrato alla Sezione, con nota in data 20 maggio 2011 prot. n. 8668/1.13.9, una richiesta di parere formulata dal Sindaco del comune di Bagno a Ripoli contenente 4 quesiti in materia di spese in base alla L. 122/2010: 1. si chiede se gli incarichi per acquisire pareri ed attività di carattere agronomico per l espletamento dell istruttoria dei progetti edilizi e per il rilascio di titoli abilitativi, e quindi relativi ad attività obbligatorie per legge, siano sottoposti agli obblighi di comunicazione previsti dalla normativa in vigore e ai limiti di spesa previsti dall art. 6, comma 7 del D.L. 78/2010 di conversione della L. 122/2010, in virtù dell esclusione degli incarichi per la
resa di servizi o adempimenti obbligatori per legge da parte della delibera del 15 febbraio 2005 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti; 2. si chiede se rientrino nella tipologia delle spese da ridurre di cui all art. 6, comma 13, del D.L. 78/2010, convertito in L. 122/2010, quelle relative alla formazione obbligatoria per i propri dipendenti prevista per legge, quale ad es. l art. 45 del D.Lgs. 81/2008 e D.M. 388/2003 in materia di sicurezza e salute sul lavoro; 3. si chiede se rientrino nella limitazione prevista in relazione alle spese per missioni dall art. 6, comma 12 del D.L. 78/2010, convertito in L. 122/2010, i rimborsi per le spese sostenute dai dipendenti in trasferta per il costo dei mezzi di trasporto pubblico, pedaggi autostradali e vitto considerando che per i dipendenti degli enti locali non è più applicabile il trattamento di missione di cui all art. 41 CCNL 14/09/2000 per effetto dell art. 1, comma 213 L. 266/05; 4. si chiede se rientri nelle limitazioni di cui all art. 6, comma 8 (in tema di spese per relazioni, mostre, pubblicità, convegni, etc.) la pubblicazione periodica alla quale il comune provvede per consentire a tutti i cittadini, e non solo a quelli che possono accedere al sito web dell ente, di essere informati su scadenze, adempimenti, bandi e spazi per i gruppi consiliari o se possa ritenersi affine alla pubblicità legale, e quindi esclusa dai tagli. CONSIDERATO Secondo ormai consolidati orientamenti assunti dalla Corte in tema di pareri da esprimere ai sensi dell art. 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003, occorre verificare in via preliminare se la richiesta di parere formulata presenti i necessari requisiti di ammissibilità, sia sotto il profilo soggettivo, che riguarda la legittimazione dell organo richiedente, sia sotto il profilo oggettivo, che concerne l attinenza dei quesiti alla materia della contabilità pubblica, come espressamente previsto dalla legge. Nel caso in esame, la richiesta di parere è ammissibile sotto il profilo soggettivo, provenendo essa dal Sindaco del comune interessato, tramite il Consiglio delle Autonomie. In ordine al requisito oggettivo, occorre preliminarmente accertare se la richiesta di parere sia riconducibile alla materia della contabilità pubblica, se sussistano i requisiti di generalità ed astrattezza, se il quesito non implichi valutazione di comportamenti amministrativi, ancor più se connessi ad atti già adottati o comportamenti espletati, se l ambito in concreto sia oggetto di indagini della procura regionale o di giudizio innanzi alla Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti, ovvero oggetto di contenzioso penale, civile o amministrativo. La richiesta si ritiene ammissibile anche da un punto di vista oggettivo.
Il Collegio, inoltre, valuta la questione suscettibile di risposta, tale da garantire uniformità di indirizzo e ponderazione di tutti gli interessi coinvolti, senza necessità di investire le Sezioni riunite della Corte dei conti, in sede di controllo, per adottare una pronuncia di orientamento generale, secondo quanto stabilito, in funzione di nomofilachia, con delibera n.8/contr/2010 delle SSRR adottata nell adunanza del 26 marzo 2010. Nel merito del primo quesito, il comma 7 dell art. 6, al fine di valorizzare le professionalità interne alle amministrazioni, a decorrere dall'anno 2011 la spesa annua per studi ed incarichi di consulenza, inclusa quella relativa a studi ed incarichi di consulenza conferiti a pubblici dipendenti, sostenuta dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009 n.196, incluse le autorità indipendenti, escluse le università, gli enti e le fondazioni di ricerca e gli organismi equiparati nonchè gli incarichi di studio e consulenza connessi ai processi di privatizzazione e alla regolamentazione del settore finanziario, non può essere superiore al 20 per cento di quella sostenuta nell'anno 2009. L'affidamento di incarichi in assenza dei presupposti di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale. Le disposizioni di cui al presente comma non si applicano alle attività sanitarie connesse con il reclutamento, l'avanzamento e l'impiego del personale delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. Aldilà della individuazione della fattispecie in esame quale incarico esterno e per giunta relativo ad un adempimento obbligatorio per legge e inquadrabile nell ambito della normativa di cui all art. 7 D.Lgs. 165/2001, il cui corretto inquadramento spetta all ente richiedente nell ambito nell esercizio della sua autonomia, già le Sezioni Riunite della Corte dei conti, nell adunanza del 15 febbraio 2005, avevano precisato, in riferimento alla disciplina di cui all art. 1, comma 42 della L. 311/2004 poi in parte superata dall art. 1, comma 173 della L. 266/05, che gli incarichi per la resa di servizi o adempimenti obbligatori di legge non rientrassero nella disciplina legislativa sul conferimento di incarichi esterni. Dello stesso avviso è stata anche la Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato che, con deliberazione n. 20 adottata nell adunanza del 12 novembre 2009, ha escluso tali fattispecie dalla normativa in materia di conferimento di incarichi esterni, ai fini del nuovo controllo preventivo di legittimità introdotto per gli atti dello stato e delle sue articolazioni periferiche. Ai fini della risoluzione della richiesta in esame, resta da valutare se possa estendersi la medesima interpretazione anche alla norma di cui all art. 6, comma 7 della L. 122/2010 e cioè se anche in riferimento a questa norma e al conseguente limite di spesa imposto, possa concludersi per l esclusione degli incarichi consistenti nella resa di servizi o adempimenti obbligatori per legge. A tal proposito, è già stato osservato da altra sezione che la disciplina di cui all art. 6, comma 7 citato, si riferisce alla spesa per studi ed incarichi di consulenza, mentre la disciplina di cui all art. 7 del D.Lgs. 165/01 e di altre norme in materia di incarichi esterni abbracciano
una dizione comprensiva anche di incarichi di ricerca e di collaborazione coordinata e continuativa; in tale circostanza (deliberazione Sezione Lombardia n. 6 del 10 gennaio 2011) si è concluso con il ritenere prevalente l interpretazione letterale più restrittiva della norma di cui all art. 6, comma 7, e quindi non coincidente con le altre normative, pur riconoscendo la possibilità di ritenere assimilabili le due terminologie utilizzate, confermando la difficoltà nell interpretazione delle norme in questione. L interpretazione che farebbe rientrare nella limitazione di spesa anche gli incarichi obbligatori per legge finirebbe con il limitare fortemente, se non addirittura impedire, a determinati enti locali di dar corso ai medesimi nelle ipotesi, non rare, in cui l importo di riferimento per il calcolo del limite di spesa per incarichi (spesa sostenuta per incarichi nell anno 2009) fosse nullo o talmente basso (ricordando che la riduzione da operare è dell 80%) da non consentire il conferimento di incarichi esterni nell anno 2011, ciò rappresenterebbe un irragionevole limitazione imposta dalla norma di cui all art. 6, comma 7 della L. 122/2010 che ostacolerebbe di fatto lo svolgimento di servizi o adempimenti obbligatori per legge. La Sezione ritiene, pertanto, di escludere dai limiti di spesa imposti dalla legge 122 citata quegli incarichi che risultano obbligatori per legge. Tuttavia, nel caso prospettato dal Comune richiedente l incarico non sembra presentare le caratteristiche degli affidamenti obbligatori per legge, ma piuttosto dovuto alla mancanza di professionalità interne in grado di effettuare le valutazioni nel settore dell edilizia ed urbanistica e, di conseguenza, sembra rientrare nella limitazione di cui alla legge 122. Aldilà della sua sottoposizione o meno ai limiti descritti, la ratio della norma, la quale tende a valorizzare le professionalità interne, pone attenzione sull opportunità per l ente di creare o valorizzare una professionalità interna in grado di far fronte allo svolgimento degli incarichi in questione. In risposta al secondo quesito, il comma 13 dell articolo 6 citato stabilisce che A decorrere dall'anno 2011 la spesa annua sostenuta dalle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorità indipendenti, per attività esclusivamente di formazione deve essere non superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009. Nella fattispecie in esame, l ente chiede se la spesa per la formazione del personale prevista dal D.Lgs. 81/2008 e D.M. 388/03 in materia di sicurezza sul lavoro sia o meno da ricomprendere nella limitazione appena enucleata. A tal proposito la Sezione si è di recente pronunciata su quesito analogo, con deliberazione n. 74/2011, stabilendo che la norma, di cui all art. 6 della L. 122 citata, impone un obbligo in capo agli enti destinatari di ridurre la spesa per attività di formazione, a tal proposito appare logico ritenere che il rispetto di questo obbligo possa avvenire solo in riferimento ad una spesa per la quale l ente abbia la disponibilità e discrezionalità in merito alla
decisione di autorizzare o meno l intervento formativo e, di conseguenza, non possa avvenire in riferimento ad una spesa obbligatoria per disposizione di legge, come avviene in riferimento ai corsi obbligatori ai sensi del D.Lgs. 81/2008 in materia di sicurezza sul lavoro, ricordando che in tal senso si è espressa anche altra sezione della Corte (deliberazione n. 116 del 3 marzo 2011 della Sezione Lombardia). Pertanto si ritiene che la fattispecie in esame non rientri nella tipologia delle spese da ridurre di cui all art. 6, comma 13, del D.L. 78/2010, convertito in L. 122/2010. In risposta al terzo quesito, l art. 6, comma 12 della L. 122/2010 stabilisce che: A decorrere dall'anno 2011 le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorità indipendenti, non possono effettuare spese per missioni, anche all'estero, ( ), per un ammontare superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009. Gli atti e i contratti posti in essere in violazione della disposizione contenuta nel primo periodo del presente comma costituiscono illecito disciplinare e determinano responsabilità erariale. Il limite di spesa stabilito dal presente comma può essere superato in casi eccezionali, previa adozione di un motivato provvedimento adottato dall'organo di vertice dell'amministrazione, da comunicare preventivamente agli organi di controllo ed agli organi di revisione dell'ente. Il presente comma non si applica alla spesa effettuata per lo svolgimento di compiti ispettivi. Le spese in questione (costo dei mezzi di trasporto pubblico, pedaggi autostradali e vitto) rientrano nelle spese oggetto di rimborso in caso di missione e, pertanto, nella riduzione disciplinata dalla norma appena citata. In materia di rimborsi per pedaggi autostradali o quanto connesso all utilizzo del mezzo proprio, si ricorda che le Sezioni Riunite della Corte dei conti, con deliberazione n. 8/11 approvata nella camera di consiglio del 16 dicembre 2010 quale pronuncia di orientamento su questione di massima proposta proprio dalla Sezione Toscana, hanno aderito all interpretazione resa dalla Sezione regionale della Toscana ritenendo le spese per rimborso per missioni con proprio mezzo di trasporto non più possibili, così argomentando: Ritenere che l autorizzazione all uso del mezzo proprio legittimi comunque il dipendente a conseguire il rimborso delle spese sostenute per l acquisto del carburante ovvero per il pagamento dei pedaggi autostradali equivarrebbe a neutralizzare l intento di riduzione della spesa sotteso all art. 6, comma 12 della legge n. 122 del 2010. In senso conforme a tale interpretazione è anche la circolare della Ragioneria Generale dello Stato del 22 ottobre 2010 n. 36, secondo cui per il personale non espressamente escluso dalla normativa (per funzioni ispettive, etc..) l autorizzazione è finalizzata esclusivamente alla copertura assicurativa dovuta dall amministrazione in base alle vigenti disposizioni in materia, esclusa ogni possibilità di rimborso delle spese per l utilizzo del mezzo proprio. Le SS.RR. appena citate concludono con il disporre che: Le disposizioni interne delle singole amministrazioni potranno prevedere, in caso di autorizzazione all uso del
mezzo proprio, un indennizzo corrispondente alla somma che il dipendente avrebbe speso ove fosse ricorso ai trasporti pubblici, ove ciò determini un più efficace espletamento dell attività, garantendo, ad esempio, un più rapido rientro in servizio, risparmi nel pernottamento, l espletamento di un numero maggiore di interventi. Nel merito del quarto quesito, l art. 6, comma 8 del D.L. 78/10, convertito in L. 122/10, stabilisce che A decorrere dall anno 2011 le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorità indipendenti, non possono effettuare spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza, per un ammontare superiore al 20 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009 per le medesime finalità. Premessa l autonomia dell ente locale nell individuare correttamente le eventuali tipologie da assoggettare alla disciplina normativa in questione, anche in riferimento alle spese pubblicitarie può estendersi, per analogia, il ragionamento esplicato in relazione alle spese per incarichi esterni, ritenendo escluso dalla limitazione imposta dall art. 6 citato tutto ciò che risulta essere un adempimento obbligatorio per legge, ad esempio sono senz altro da escludere dal taglio imposto dalla norma le pubblicazioni obbligatorie sulla gazzetta ufficiale o altre forme di pubblicazione la cui omissione inficerebbe la stessa validità dell azione amministrativa dell ente locale. Per il resto, la dizione letterale della norma e la sua portata generale indirizzata alla riduzione dei costi degli apparati amministrativi, pare non lasciare spazio ad ulteriori interpretazioni in deroga all imposizione prescritta. Nelle sopra esposte considerazioni è il parere della Corte dei conti Sezione regionale di controllo per la Toscana in relazione alla richiesta formulata dal Consiglio delle autonomie con nota Prot. n. 8668/1.13.9. DISPONE Copia della presente deliberazione è trasmessa al Presidente del Consiglio delle autonomie locali della Toscana, e, per conoscenza, al Sindaco del comune di Bagno a Ripoli e al Presidente del relativo Consiglio. Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del 6 luglio 2011 l Estensore f.to 1 Ref. Laura d AMBROSIO Depositata in Segreteria il 6 luglio 2011 Il Presidente f.to Vittorio GIUSEPPONE Il Funzionario preposto al servizio di supporto f.to Pier Domenico BORRELLO