ATTUALITÀ GdF I DIVERSI ASPETTI CHE LO CARATTERIZZANO LA SUA PIANIFICAZIONE, IL CALCOLO DELLO STRAORDINARIO IL RIPOSO COMPENSATIVO ED IL BUONO PASTO L orario di lavoro per il personale della Guardia di Finanza è fissato in 36 ore settimanali, così come da ultimo disciplinato dall art.28 del DPR 11.09.2007 n. 170 (contratto di lavoro forze di polizia). Dunque la normativa primaria definisce solo l entità dell orario su base settimanale, mentre bisogna fare riferimento alle norme attuative interne delle singole Forze di polizia per la definizione di tutto ciò che da esso deriva: - pianificazione del servizio settimanale e giornaliera; - pianificazione settimanale in caso di licenze, recupero riposi, festività infrasettimanali ed altre assenze giustificate; - calcolo dello straordinario e dell indennità compensativa in caso di ore effettuate in giornate festive; IL DIBATTUTO TEMA DELL ORARIO DI LAVORO PER IL PERSONALE GDF - riposo compensativo; - diritto al vitto e/o al buono pasto. Per quanto riguarda la Guardia di Finanza non esiste una norma attuativa (esempio testo unico sulla mobilità) di Gianluca Taccalozzi* che disciplini e racchiuda tutte le materie collegate all orario di lavoro; si deve, pertanto, fare riferimento ad una giungla di norme tra loro non coordinate e spesso anche contraddittorie. Tanta confusione normativa ha portato inevitabilmente ad un ampia discrezionalità da parte di ogni comandante con interpretazioni diverse, spesso anche nell ambito degli stessi comandi regionali, a scapito del centralismo che dovrebbe caratterizzare un amministrazione militare. In questo elaborato abbiamo cercato di compendiare tutta la materia relativa o collegata all orario di lavoro evidenziando quelli che sono i punti di criticità ed offrendo alcune possibili soluzioni, anche e soprattutto attraverso gli spunti offerti dal forum di Ficiesse ed i contributi forniti dai frequentatori dello stesso forum. Abbiamo infine individuato alcune situazioni che, se non corrette in tempo, porteranno sicuramente a contenziosi amministrativi tra la Guardia di Finanza ed il personale che in essa opera. 8
ATTUALITÀ GdF 1. Pianificazione del servizio: settimanale e/o giornaliera?la situazione attuale Le circolari del Comando Generale dispongono, come indicazione generale, tre tipologie di pianificazione dell orario settimanale, da adottare in relazione alla tipologia di servizio espletata: - 08:00/17:00 con pausa pranzo di 1 ora dal lunedì al giovedì e 08:00/12:00 al venerdì (circolare nr.307900 punto 1.b. e circolare 43800 punto 2.) oppure - 08:00/18:00 con pausa pranzo di 1 ora per tre giorni a settimana e 08:00/14:00 senza pausa pranzo per due giorni a settimana (circolare 43800 punto 2.), - per i reparti o articolazioni a spiccato carattere amministrativo/burocratico e per i Nuclei, i reparti di istruzione ed i reparti o articolazioni a carattere operativo ma senza necessità di copertura continuativa del servizio in cui si opti per la pianificazione su 5 giorni; - turni continuativi (senza pause) pianificati su sei giorni lavorativi ed un riposo settimanale (Circolare nr. 282757 punto 4.); - per i reparti o articolazioni con necessità di copertura continuativa del servizio e per i Nuclei, i reparti di istruzione ed i reparti o articolazioni a spiccato carattere operativo ma senza necessità di copertura continuativa del servizio in cui si opti per la pianificazione su 6 giorni. E comunque lasciata facoltà ai comandanti di reparto di attuare la scelta di una delle sopra descritte tipologie di pianificazione dell orario settimanale o altra tipologia che non comporti maggiore dispendio di risorse sotto il profilo dello straordinario e del trattamento vitto (circolare nr. 307900 punto 1.b.). I comandanti regionali ed equiparati provvedono ad armonizzare l orario degli uffici regionali con quelli dei reparti dipendenti e ad emanare direttive tese alla pianificazione degli orari settimanali in base a criteri di economicità ed efficienza, in forza dei compiti di raccordo e della responsabilità propri della carica rivestita. Una volta scelta la modalità di pianificazione dell orario settimanale, quella deve essere considerata ordinaria modalità organizzativa del lavoro. In deroga alla stessa ordinaria modalità il comandante del reparto può accorda- re al personale che ne faccia richiesta rappresentando, senza alcun obbligo di certificazione (circolare nr.345000 punto 2) esigenze familiari, personali, legate al pendolarismo, ecc., una diversa pianificazione dell orario di lavoro, il c.d. orario flessibile (già previsto per le tutte le Forze di polizia dall art.45 comma 7 del DPR 395/ 1995 ma in GdF attuato solo dal 01.10.2005 con la circolare 307900). L istituto dell orario flessibile ha valenza annuale e può essere concesso a patto che la pianificazione settimanale richiesta sia compatibile con le esigenze operative del Reparto. È possibile concedere, come orario flessibile, anche il salto della pausa pranzo, con conseguente perdita del diritto al vitto da parte del dipendente (circolare nr.345000 punto 3). La concessione dell orario flessibile può essere revocata o sospesa per intervenute esigenze operative del reparto o per la perdita delle esigenze rappresentate dal dipendente in sede di richiesta (circolare nr.307900 del 28.09.2005 punto 2). Si specifica infine (circolare nr.345000 punto 3) che ai fini dell espletamento del lavoro straordinario il comandante deve di norma privilegiare il personale che non usufruisce dell orario flessibile ed inoltre, il personale che gode del salto della pausa pranzo non può prestare lavoro straordinario se non prima di aver effettuato un adeguata pausa (la circolare 43800 punto 2 suggerisce ma non impone di fissare tale pausa in 60 minuti). Nella pianificazione del servizio ogni comandante deve comunque necessariamente tener conto che: 1. la pianificazione del servizio deve essere effettuata su base settimanale prevedendo la concessione di un giorno di riposo (circolare nr.282581 del 12.08.2002 punto 4); 2. la pausa pranzo è inderogabilmente fissata in 1 ora (circolare nr. 345000 del 20.10.2005 punto 3); 9
3. il personale inviato in servizio fuori sede è esonerato dall obbligo del turno giornaliero pianificato (art.54 DPR 254/1999 e successivi contratti). Come detto la pianificazione del servizio dovrebbe essere effettuata su base settimanale, ciò nonostante è noto che in molti Reparti del Corpo la stessa è ancora effettuata per periodi inferiori alla settimana e/o addirittura quotidianamente. Al fine di sanare tale distorsione sarebbe il caso che il Comando Generale, anche su innesco del COCER, emanasse una precisa disposizione che imponga la pianificazione del servizio su base settimanale e l affissione della medesima all albo di Reparto entro le 13:00 del venerdì precedente, così come già previsto per la Polizia di Stato dall Accordo Nazionale Quadro (contrattazione di II livello), prevedendo altresì l istituzione, nell ambito del fondo incentivante, dell indennità c.d. di cambio turno analogamente a quanto già previsto per la Polizia di Stato. Appare altrettanto necessaria una più incisiva azione di istruzione sulle norme in argomento diretta sia ai Comandanti di reparto sia al personale stesso e la possibilità di far determinare al responsabile del Reparto e/o dell Ufficio la durata della pausa pranzo, oggi prevista tassativamente in 1 ora, a seconda del tipo di servizio prestato. 2. Pianificazione settimanale in caso di licenze, recupero riposi, festività infrasettimanali ed altre assenze giustificate. In caso di legittime assenze dal lavoro (licenze, riposi legge, recupero riposi, festività infrasettimanali, permessi studio, ecc.) la pianificazione dell orario settimanale va inevitabilmente rimodulata. Anche in questo contesto la normativa attuativa GdiF si presenta però confusionaria e contraddittoria, infatti, prevede che: - in caso di festività infrasettimanali (ricadenti in giorno feriale compreso il sabato) l orario d obbligo settimanale vada abbattuto di un numero di ore pari alla media oraria giornaliera (circolare 142203 del 18.04.1998); - in caso di recupero riposo settimanale o festivo, l orario settimanale d obbligo vada abbattuto di un numero di ore pari alla media oraria giornaliera in analogia con quanto previsto per la festività infrasettimanale (circolare nr.38891 del 04.02.2002 quesito 4 e circolare 120000 del 10.07.2006 pag.34); - in caso di permesso per motivi di studio l assenza dal servizio comporti l abbattimento dell orario settimanale nella misura di 6 ore (circolare 120000 del 10.07.2006 pag.34); - in caso di legittime assenze dal servizio (licenze, malattie, permessi, ecc.) la circolare 288000 del 28.09.2001 - pag 18 prevede, contrariamente alle disposizioni richiamate nei precedenti punti, che l orario d obbligo settimanale venga abbattuto di tante ore quante ne erano pianificate in quel preciso giorno di assenza. Le criticità individuabili nella pianificazione settimanale in caso di legittime assenze dal lavoro sono gravi e frequenti e si manifestano, in particolare, nell applicazione del meccanismo della media oraria giornaliera, istituto inventato nel 1981 a seguito dell introduzione dell orario di lavoro nell ordinamento delle Forze di Polizia (Legge 121/1981) e mai attualizzato e armonizzato con la pianificazione su 5 giorni lavorativi che all epoca non esisteva. Infatti, nell indicare la durata media giornaliera dell orario d obbligo, si fa quasi sempre riferimento al calcolo su 6 giorni lavorativi, 7 ore (circolare 162381/1982), a 6,10 ore (circolare 142203/1998) e 6 ore (circolare 120000/2006 pag.36), mentre si ricorre alla semplice dizione di media oraria giornaliera del reparto in altre occasioni (Regolamento interno di servizio art.44, circolare 288000/2001 in relazione alla giornata di riposo compensativo). In tale lacuna normativa ogni reparto che adotta la pianificazione su 5 giorni lavorativi ha autonomamente stabilito le misure ritenute più opportune, lasciando la media oraria giornaliera fissata in 6 ore (considerando il saba- 10
to giornata lavorativa) o rideterminandola in 7,2 ore (36/5). Dal punto di vista normativo la soluzione più aderente alle norme in vigore è la prima (media oraria giornaliera sempre pari a 6 ore e sabato considerato sempre lavorativo) infatti, come accennato, vi sono, seppur datate e poco chiare, norme che dispongono in tal senso, mentre il secondo metodo di calcolo è frutto di pura invenzione amministrativa. Si evidenzia inoltre come l abbattimento dell orario pianificato nel giorno in cui si verifica una legittima assenza dal servizio (licenze, malattie, permessi, ecc.) previsto dalla circolare 288000 del 28.09.2001 - pag 18, comporti una notevole sperequazione a danno del personale che svolge servizio articolato su 6 giorni lavorativi rispetto al personale che svolge servizio articolato su 5 giorni lavorativi. Infatti, se nella prima situazione il finanziere che si assenta vedrà abbattuto l orario d obbligo nella misura di 6 ore, nella seconda situazione si può assistere (e si assiste) a decurtazioni di 8 o 9 ore nei giorni in cui è previsto il rientro pomeridiano. Ciò comporta che il personale che si trova a lavorare nella prima situazione (5 giorni) si assenta per periodi complessivamente superiori rispetto al personale che si trova a lavorare nella seconda situazione (6 giorni) e tale discrepanza non risulta adeguatamente compensata dalla, pur prevista, diversa quantificazione dei giorni di licenza ordinaria. Pertanto, al fine di dare certezza sull applicazione del meccanismo della media oraria giornaliera, si ritiene opportuno che vengano emanate norme attuative chiare ed aggiornate che ribadiscano la durata della media oraria giornaliera in 6 ore, con il sabato considerato lavorativo, per tutti i reparti, sia essi organizzati con pianificazione dell orario settimanale su 6 giorni, sia essi organizzati con pianificazione dell orario settimanale su 5 giorni. Si ritiene comunque necessario ed opportuno: - limitare l applicazione del meccanismo della media oraria per le assenze calcolabili solo in giorni (riposi Legge, recupero festivo e festività infrasettimanale); - introdurre il calcolo della licenza ad ore e non a giorni, ovvero quantificare la licenza annuale complessiva in ore e quindi abbattere la stessa per le ore pianificate nel giorno di assenza, come peraltro previsto da tutti i contratti di lavoro pubblici e privati. Modifica che doveva essere adottata già dal 1981 quando venne introdotto l orario di lavoro per il personale delle Forze di Polizia. 3. Calcolo dello straordinario e dell indennità compensativa in caso di ore prestate in giornate festivela situazione attuale il calcolo delle ore di straordinario va effettuato, su base settimanale, facendo la differenza tra l orario d obbligo previsto (36 ore) e le ore di lavoro effettivamente prestate. Un calcolo sin troppo elementare che però, nel tempo, è stato reso problematico da disposizioni interpretative interne, troppo spesso confuse e contraddittorie. Si fa riferimento in particolare al calcolo delle ore prestate oltre l orario d obbligo in giorni festivi, infatti: - le circolari nr.162381 del 30.07. 1982 e nr. 305000 del 30.10. 1992, non prevedevano il computo delle ore in argomento come prestazioni di lavoro straordinario riconoscendo solo il diritto al recupero del riposo non goduto; - la circolare 288.000 del 28.09. 2001 (pag.18), abrogando le disposizioni precedenti, le riconosceva computabili a lavoro straordinario; - la circolare 282581 del 12.08. 2002, nel recepire l art.54 comma 3 del D.P.R. nr.164 del 18.06.2002, ha infine negato il diritto all indennità di lavoro straordinario per le ore in argomento, sino al limite di 6 ore. Per cui se si lavora di domenica o in un altro giorno pianificato come riposo settimanale, sino a 6 ore si è assistiti dall indennità compensativa (5 euro) e per le ore successive da indennità per lavoro straordinario. Il quadro normativo in vigore presenta diversi punti di criticità che spesso provocano attrito tra il personale dipendente ed il personale direttivo/dirigen- 12
ziale e non di rado sfociano in contenziosi amministrativ. tra il personale e l amministrazione. Abbiamo visto che secondo il Comando Generale l indennità c.d. compensativa di 5 euro (prevista ed introdotta dall art.54 del DPR 164/2002) retribuirebbe le ore di servizio prestate in giorni festivi fino al limite di 6 ore in alternativa e in sostituzione e non in aggiunta all indennità per lavoro straordinario, che, viceversa, sarebbe dovuta solo a partire dalla settima ora di servizio. Si tratterebbe, quindi, di una disposizione sfavorevole al personale e vantaggiosa per le casse dello Stato, a nostro avviso criticabile sotto molteplici profili. Già la semplice lettura del comma richiamato consente di rilevare come la disposizione in parola sia finalizzata a remunerare un disagio ulteriore e diverso da quello che è assistito dall indennità di straordinario ovvero quello creato al dipendente chiamato a lavorare in una giornata festiva o che, comunque, era stata pianificata come riposo. Ed è evidente come tale ulteriore disagio debba essere soddisfatto con una ulteriore somma (i 5 euro) che si deve aggiungere e certamente non sostituire a quella comunque spettante (la retribuzione straordinaria). La ratio della norma è quindi quella di compensare il lavoratore per il nocumento nell organizzazione della propria vita privata e non di avvantaggiare impropriamente l amministrazione che verrebbe a pagare una somma di gran lunga inferiore. Per quanto sopra esposto si ritiene opportuno e necessario: - rimodulare le norme attuative dell art.54 comma 3 del D.P.R. 164/2002, emanate con la circolare nr.282581 del 12.08.2002 riconoscendo il diritto all indennità compensativa (5 euro) ed all indennità per lavoro straordinario per tutte le ore effettuate in giornate festive oltre l orario d obbligo settimanale. 4. Riposo compensativo Il budget a disposizione dei reparti della Guardia di Finanza per il pagamento delle ore di straordinario è prefissato ed assegnato dalle prefetture competenti per territorio. Pertanto la necessaria autorizzazione di spesa al pagamento dell indennità di straordinario si intende concessa solo nel limite di tale budget. Al fine di rimanere entro i limiti di spesa previsti e comunque di remunerare tutte le ore di lavoro prestate dal personale, sono stati quindi introdotti: - i limiti massimi di ore di straordinario retribuibili (c.d. monte ore) per reparto e a seguire individualmente (55 ore); - l istituto del riposo compensativo che permette di recuperare le ore prestate e non retribuite per il supermanto dei limiti di cui al precedente punto. Attualmente si possono recuperare le ore non retribuite entro il 31 dicembre dell anno successivo a quello di maturazione (art.28 comma 6 DPR 170/2007 e Regolamento interno di servizio cosi come modificato dal Decreto Dirigenziale 10.10.2007 e circolare 330811 del 10.10.2007). Il punto di maggiore criticità è rappresentato dalla decadenza del diritto al riposo compensativo prima fissata nei tre mesi successivi al mese di maturazione delle ore non retribuite ed attualmente fissata nel 31 dicembre dell anno successivo. Come più volte ribadito dal Consiglio di Stato, infatti, il diritto al riposo compensativo non è assoggettabile a decadenza. Per quanto sopra esposto si ritiene opportuno e necessario: - abrogare e/o modificare l art.28 comma 6 DPR 170/2007 e l art.44 del Regolamento interno di servizio cosi come modificato dal Decreto Dirigenziale 10.10.2007, prevedendo che il termine previsto nel 31 dicembre dell anno successivo sia da individuarsi nel periodo in cui è il finanziere che può richiedere il periodo in cui godere del riposo compensativo, mentre trascorso quel periodo il diritto non decade ma debba, l amministrazione, stabilire unilateralmente quando porre a riposo compensativo il militare; - riconoscere a tutto il personale che ne ha diritto e non solo a chi ha proposto e vinto ricorsi amministrativi, i 13
riposi compensativi per tutte le ore di straordinario non retribuite e non recuperate negli ultimi dieci anni. 5. Diritto al vitto e/o al buono pasto Il diritto al vitto, in questo ordine di priorità MOS/Esercizio convenzionato/buono pasto, è disciplinato dalla circolare 375000 del 22.12.1992 (in particolare dall art.11) così come da ultimo modificata dalla circolare 120301 del 12.04.2008. Il nuovo art.11 prevede che abbia diritto al vitto il personale che: svolge turni di almeno 6 ore (a prescindere dall ora di inizio e di fine) comprendenti le seguenti fasce orarie 14:00/15:00 e/o 20:00/21:00; - svolge servizi esterni con turnazione H 24 per i turni pomeridiani (12:00/ 18:00 e 13:00/19:00) e serali (18:00/24:00 e 19:00/01:00), da consumarsi al di fuori dell orario di servizio; - in ferma volontaria, celibe, nubile o vedovo senza prole, alloggiato in caserma, che non sia in licenza o in permesso di qualsiasi tipo. Pertanto, nell ambito delle citate casistiche, si ha diritto: - alla consumazione del pasto, quando ci si trova a prestare servizio in caserme munite di MOS o di convenzioni con esercizi esterni negli orari di apertura delle stesse MOS o degli esercizi convenzionati; - al buono pasto, quando ci si trova a prestare servizio in caserme munite di MOS o di convenzioni con esercizi esterni, ma si è impossibilitati ad abbandonare il posto di servizio negli orari di apertura delle stesse MOS o degli esercizi convenzionati; - al buono pasto quando ci si trova a prestare servizio lontano da caserme munite di MOS o di convenzioni con esercizi esterni e/o il raggiungimento delle medesime è antieconomico o arreca pregiudizio al servizio espletato. La platea degli aventi diritto al vitto appare dunque abbastanza ben definita dalla normativa. Tuttavia, in attesa del previsto ampliamento del capitolo di spesa dedicato al vitto, si ha notizia che in molti reparti del Corpo le novità apportate dalla circolare 120301 del 12.04.2008 sono interpretate ed attuate in maniera diversa e spesso contraddittoria. A nostro parere l unico dubbio interpretativo è rinvenibile in questa unica situazione: - finanziere non alloggiato in caserma comandato di servizio presso una caserma munita di MOS con turno 12:00/18:00 e/o 19:00/01:00. A cosa ha diritto?: al pasto al di fuori dell orario di servizio ma all interno dell orario di apertura della MOS (esempio ore 11:30 o 18:30) o al buono pasto?. Tuttavia, si ritiene opportuno e necessario che vengano emanate disposizioni attuative più chiare e precise (magari correlate da esempi concreti) 6. I possibili contenziosi Come abbiamo visto numerose e diverse sono le situazioni critiche relative alle problematiche correlate alla pianificazione dell orario di servizio ed alcune di esse comporteranno, prima o poi, l innesco di contenzioso amministrativo tra la Guardia di Finanza ed il proprio personale. Facciamo riferimento in particolare alla situazione relativa alle ore prestate oltre l orario d obbligo in giornate festive ed alla decadenza del diritto al riposo compensativo. Nel primo caso per l abrogazione della circolare n. 282581 del 12.08. 2002 (che dispone la non cumulabilità dell indennità compensativa di 5 euro con l indennità di straordinario) e per il riconoscimento dell indennità di straordinario (o del riposo compensativo se eccedenti il monte ore di reparto e/o individuale) per tutte le ore prestate oltre l orario d obbligo in giornate festive nell ultimo quinquennio. Nel secondo caso per l abrogazione dell art.28 comma 6 DPR 170/2007 e dell art. 44 del Regolamento interno di servizio cosi come modificato dal Decreto Dirigenziale 10.10.2007 (che dispongono la decadenza del diritto al riposo compensativo) e per il riconoscimento del riposo compensativo per tutte le ore prestate in eccedenza all orario d obbligo, non retribuite e non recuperate negli ultimi dieci anni. Ricorsi che, alla luce della giurisprudenza consolidata, avrebbero ottime possibilità di vittoria e che metterebbero in serio pericolo gli obiettivi operativi di molti reparti del Corpo. *Segretario Sezione Ficiesse, Roma gianlucataccalozzi@alice.it 15