Del. n. 29/2007 a SEZIONI RIUNITE IN SEDE DI CONTROLLO III COLLEGIO nell adunanza del 24 settembre 2007 composta dai seguenti magistrati: PRESIDENTE di SEZIONE: CONSIGLIERI: I REFERENDARIO: REFERENDARI: dott. Rosario Elio BALDANZA dott. Martino COLELLA, dott. Rita ARRIGONI, dott. Paolo NERI, dott. Mario FALCUCCI, dott. Carlo CHIAPPINELLI, dott. Simonetta ROSA, dott. Pietro RUSSO, dott. Renzo LIBERATI, dott. Giovanni COPPOLA (relatore), dott. Antonio SCUDIERI, dott. Marco PIERONI, dott. Mario NISPI LANDI, dott. Giorgio CANCELLIERI,; dott. Adelisa CORSETTI, dott. Francesco TARGIA; dott. Laura CAFASSO VISTO il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165; VISTA l ipotesi di accordo per l istituzione del Fondo nazionale di previdenza complementare per i lavoratori dei Ministeri, degli Enti pubblici non economici, delle Agenzie fiscali, della Previdenza del Consiglio dei Ministri, dell Enac e del Cnel VISTA la comunicazione, in data 17 settembre 2007 con la quale sono state convocate le Sezioni riunite in sede di controllo di questa Corte per il giorno 24 settembre 2007; UDITI, in data 21 settembre 2007, gli esperti designati dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri di concerto con il Ministero dell economia e delle finanze ai sensi dell art. 47, comma 4, del d.lgs n. 165 del 2001; VISTO il rapporto del Nucleo tecnico costo del lavoro pubblico ; UDITO il relatore, cons. Giovanni COPPOLA;
DELIBERA di rilasciare certificazione positiva sull ipotesi di accordo all esame, con le precisazioni e le osservazioni di cui all allegato rapporto. ORDINA la trasmissione della presente deliberazione di cui costituisce parte integrante il rapporto di certificazione, all ARAN, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento della funzione pubblica, al Comitato di settore comparto EE.PP., all Enac e al Cnel. Baldanza Il Presidente f. Pres. Sez. Rosario Elio Il Relatore f. Cons. Giovanni COPPOLA Depositata in Segreteria 5 ottobre 2007 Il Dirigente f. Antonino Fusco 2
Rapporto di certificazione Ipotesi di accordo per l'istituzione del Fondo nazionale pensione complementare per i lavoratori dei Ministeri, degli Enti pubblici non economici, della Presidenza del Consiglio dei ministri, dell E.N.A.C. e del C.N.E.L., sottoscritto in data 1 agosto2007 e pervenuto alla Corte dei conti in data 11 settembre 2007, ai sensi dell art.47 del Decreto Legislativo n. 165/2001, come modificato dalla legge n. 296/2006, con l attivazione della sospensione prevista dall art.47, comma 7 del Decreto Legislativo medesimo. In data 1 agosto 2007, l A.R.A.N., le Organizzazioni sindacali di categoria e le Confederazioni sindacali hanno sottoscritto l ipotesi di accordo per l'istituzione del Fondo nazionale pensione complementare per i lavoratori dei Ministeri, degli Enti pubblici non economici, della Presidenza del Consiglio dei ministri, dell E.N.A.C. e del C.N.E.L., sulla quale il Consiglio dei ministri, in data 7 settembre 2007, ha autorizzato il Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione ad esprimere parere favorevole, ai sensi dell art.47, comma 3 del d.lgs.165/2001. La predetta ipotesi - unitamente alla relazione illustrativa e ai prospetti riepilogativi concernenti la quantificazione dei costi - è pervenuta in data 11 settembre 2007 alla Corte dei conti, che ha deliberato in adunanza delle Sezioni riunite in sede di controllo in data 24 settembre 2007. Si segnala, al riguardo, che è stata attivata la procedura di sospensione prevista dall art.47, comma 7 del richiamato d.lgs.165/2001. Essa riguarda l istituzione di un Fondo di previdenza complementare per il personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni dei comparti di contrattazione Ministeri, Presidenza del Consiglio dei ministri ed Enti pubblici non economici, con l estensione agli enti dell art. 70 del d.lgs 165/2001 (sono esplicitamente nominati il C.N.E.L. e l E.N.A.C.) e con l estensione - condizionata però ad una specifica futura sessione negoziale di adesione - alle Agenzie fiscali ed all Agenzia del demanio. Peraltro, nel testo contrattuale, l adesione delle Agenzie fiscali è espressamente subordinata alla stipula di uno specifico accordo successivo. Di tale disposizione si prende atto e, tuttavia, si ritiene di dover escludere che tale accordo di adesione possa determinare mutamenti nel testo contrattuale all esame allo scopo di riconoscere un maggior contributo datoriale o comunque di un trattamento di maggior favore. In tal senso si sono espressi anche la Presidenza del Consiglio dei ministri e il M.E.F.. Come già previsto nei precedenti accordi in questa materia, l adesione al costituendo fondo pensione è estesa al personale dipendente dalle organizzazioni sindacali firmatarie dell accordo stesso. Il bacino degli iscritti potenziali al fondo, ricomprende tutto il personale dirigenziale e non dirigenziale a tempo determinato, indeterminato ed in rapporto di lavoro flessibile. L ipotesi di accordo in esame costituisce il terzo contratto collettivo con il quale viene istituito un Fondo-pensione per il settore pubblico per quel che attiene ai grandi 3
comparti di contrattazione collettiva (il primo ha riguardato il personale della Scuola ed il secondo quello di Regioni, Autonomie locali e Servizio sanitario nazionale) e completa il quadro degli accordi in materia per il settore pubblico (tenuto anche conto del Fondo regionale per i dipendenti delle Province autonome di Trento e Bolzano e di quello per i dipendenti locali e regionali della Valle d Aosta) pur con la riserva di adesione per il comparto delle Agenzie fiscali, di cui si è detto, ed assume quindi una valenza particolare anche per la sua caratteristica di riunire in un unico fondo più comparti di contrattazione collettiva. Va ricordato come la materia della previdenza complementare 1, che presenta una importante distinzione per la tipologia dei fondi-pensione 2 che ne costituiscono la struttura e della quale la Corte si è occupata frequentemente (si richiama il Rapporto sulla finanza previdenziale pubblicato nel 2006 nel quale la Corte ha analizzato lo stato e le prospettive sia della previdenza obbligatoria che di quella complementare) ha avuto decisive evoluzioni nel corso del 2007 3. Di grande importanza è la regolamentazione, prevista dal comma 765 della legge finanziaria per l anno 2007 circa le modalità di espressione delle volontà del lavoratore. In merito, sono intervenute la deliberazione CO.VI.P. del 21 marzo 2007 e la circolare INPS n.70 del 3 aprile 2007 che riguarda anche il fondo tesoreria. 1 La disciplina fondamentale del sistema della previdenza complementare è stata disegnata dal d.lgs. 21 aprile 1993, n.124 (disciplina delle forme pensionistiche complementari) e dalla legge 8 agosto 1995, n.335 (riforma del sistema pensionistico obbligatorio complementare). Successivamente altri provvedimenti legislativi hanno completato l'attuale assetto della materia: le leggi 27 dicembre 1997, n. 449 (misure per la stabilizzazione della finanza pubblica); 23 dicembre 1998, n.448 (finanziaria 1999); 17 maggio 1999, n. 144 (il c.d. "collegato ordinamentale lavoro"), il d.p.c.m.20 dicembre 1999 (trattamento di fine rapporto ed istituzione dei fondi pensione dei pubblici dipendenti), il decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 47 (riforma della disciplina fiscale della previdenza complementare), il decreto legge 24 novembre 2000, n. 346 (interventi urgenti in materia di ammortizzatori sociali, di previdenza, di lavori socialmente utili e di formazione continua), la legge 23 dicembre 2000 n.388 (finanziaria 2001). Di particolare rilievo è infine la normativa più recente: legge 23 agosto 2004, n. 243 (norme in materia pensionistica e deleghe al Governo nel settore della previdenza pubblica, per il sostegno alla previdenza complementare e all occupazione stabile e per il riordino degli enti di previdenza e assistenza obbligatoria); d.lgs. 5 dicembre 2005, n. 252 (disciplina delle forme pensionistiche complementari); legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007). 2 I Fondi si distinguono in "aperti" e "negoziali" (a parte vanno considerati i c.d. Fondi preesistenti che devono adeguarsi alle regole attualmente vige nti per tutto il Sistema): i primi sono quelli che, ai sensi dell'art.9 del d.lgs. n.124 del 1993, sono, appunto, "aperti" all'adesione volontaria e sono costituiti da soggetti autorizzati, con lo scopo esclusivo di erogare agli iscritti trattamenti pensionistici complementari del sistema obbligatorio; i secondi nascono da una specifica previsione contrattuale che riguarda la categoria e possono riguardare sia lavoratori dipendenti, sia lavoratori autonomi, sia liberi professionisti, e tutti questi fondi sono caratterizzati da un regime a contribuzione definita. 3 E stato ormai superato, infatti, il periodo (1 gennaio 30 giugno 2007) entro il quale doveva essere esercitata, in prima battuta, da parte dei lavoratori privati, la scelta esplicita di conferire la prevista quota di T.F.R. ad uno specifico fondo-pensione (negoziale o aperto, collettivo o individuale), ovvero di mantenere il T.F.R. presso l azienda. In caso di mancata dichiarazione esplicita (il cosiddetto silenzio-assenso ) le quote di T.F.R. vengono conferite automaticamente al fondo pensione presso l INPS o ai fondi negoziali di categoria ove esistenti. Con la stessa Legge Finanziaria 2007 è stata introdotta una notevole innovazione per coloro che non intendevano conferire il T.F.R. ad un fondo pensione, poiché, nel caso di azienda con più di cinquanta addetti, ai sensi dei commi 755-762 del cennato articolo unico, le quote di T.F.R. verranno versate mensilmente dalle aziende al fondo per l erogazione ai lavoratori dipendenti del settore privato dei trattamenti di fine rapporto di cui all art. 2120 del codice civile, il cosiddetto fondo di tesoreria dell INPS. 4
Tenendo anche conto del recente decreto del 10 maggio 2007 con il quale viene segnato il percorso di adeguamento dei fondi preesistenti alle regole generali dei fondi aperti (collettivi e negoziali) e negoziali, al quale ha fatto seguito la deliberazione CO.VI.P. del 23 maggio u.s.., appare ora definito il disegno ordinamentale della previdenza complementare. Diventa quindi fondamentale la rilevazione, in via di svolgimento, delle scelte dei lavoratori per comprendere le reali prospettive della previdenza complementare per la quale si pone anche il problema dell estensione ai dipendenti pubblici del regime di cui all art. 1, comma 2, lettera p) della legge n. 243/2004 che dovrebbe avvenire con apposito decreto legislativo. Prima di entrare nel merito dell accordo, si rappresenta come la valutazione sull asserita violazione - rilevata da Organizzazioni sindacali del comparto della Presidenza del consiglio dei ministri nella nota, inviata alla Corte, del 13 settembre 2007 - dell art.43, 3 comma del d.lgs.165/2001, in ordine al mancato rispetto dell espressione di volontà delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative - esuli dalla competenza specifica della Corte dei conti medesima, nel presente contesto di valutazione della compatibilità economica e finanziaria dell ipotesi di accordo in esame. Per quanto attiene all esigenza di garantire una corretta rappresentazione del quadro complessivo della previdenza complementare pubblica, in considerazione del completamento con l ipotesi di accordo in esame, fatta salva l area delle categorie non contrattualizzate, dell istituzione dei fondi-pensione del settore pubblico, la Corte ha ritenuto opportuno operare una ricognizione dell andamento dei fondi precedentemente istituiti, anche per verificare la copertura dei costi contrattuali nel medio periodo e la sostenibilità del sistema di previdenza complementare. Ad oggi i fondi di previdenza complementare riguardanti il personale delle pubbliche amministrazioni sono il fondo Espero relativo al personale della scuola, che ha superato le 70 mila adesioni, il Laborfonds, fondo regionale cui accedono i lavoratori pubblici e privati delle province di Trento e Bolzano, il fopadiva e il fondo cessazioni servizio rispettivamente per i dipendenti degli enti locali e della Regione Valle d Aosta e, da ultimo, il fondo Perseo relativo al personale dei comparti Regioni e Autonomie locali e Servizio sanitario nazionale, già certificato dalle Sezioni Riunite. Una realtà piuttosto limitata dunque che interessa oggi meno del 3% dei lavoratori pubblici. Per quanto rileva in questa sede, va detto che l onere aggiuntivo a carico delle amministrazioni pubbliche in materia di fondi pensione è costituito: dal contributo dell 1% annuo procapite sul valore dello stipendio tabellare e della indennità integrativa speciale conglobata o meno, della R.I.A. e delle sole voci di retribuzione accessoria che la contrattazione collettiva nazionale ha riconosciuto ad oggi, utile ai fini dell accantonamento dei trattamenti di fine servizio o di fine rapporto; 5
dal contributo di solidarietà pari allo 0,1% delle medesime voci sopra indicate (art. 12, d. lgs. 124/1993) dagli oneri di costituzione e avvio dei fondi, che per il 2007 trovano copertura in tabella C della legge finanziaria 2007 per 135,15 milioni di euro con un valore pro-capite stimato dall A.R.A.N. in misura di 2,75 euro pro-capite; dal contributo di incentivo all avvio del fondo (cioè alle adesioni) già riconosciuto al fondo costituito per i lavoratori della scuola in misura pari ad un ulteriore 1% per il primo anno di adesione e 0,5% per il secondo. Relativamente alle spese per la costituzione e l avvio del fondo, che verranno sostenute una sola volta al momento dell istituzione dello stesso, si segnala la possibilità, prevista dall art. 1, comma 767 della legge finanziaria 2007 di utilizzare, limitatamente allo stanziamento relativo al 2007, le risorse di cui all art. 74, comma 1 della legge 388/2000. Poiché dall anno 2001 ad oggi lo stanziamento destinato a sostenere complessivamente l onere datoriale per il contributo dell 1,1%, ha trovato un limitato utilizzo per il contributo di avvio del fondo ESPERO (17 milioni di euro a fronte di una disponibilità per il 2007 di 135,15 milioni) i cui aderenti hanno raggiunto le 60.000 unità, le spese di avvio del fondo pensionistico in esame risultano ampiamente coperte. Da quanto detto emerge allora che la determinazione degli oneri contrattuali dipende dalla stima delle adesioni. Queste furono stimate, in occasione del contratto per il fondo complementare della scuola, in misura del 45% dei potenziali aderenti rivelatosi poi largamente capiente (ad oggi le adesioni sono pari al 5,6%, come emerge dall ultima relazione CO.VI.P. relativamente all anno 2006). L accordo attuale si riferisce ad un bacino di potenziali aderenti pari a oltre 263 mila unità. Le risorse ad oggi rese disponibili dalle leggi finanziarie per il finanziamento della previdenza complementare dei dipendenti pubblici sono sufficienti a coprire contributi datoriali fino ad un tasso di adesione pari al 32% (28% per i Ministeri). Questo valore appare largamente prudenziale, anche sulla base di quanto riferito da CO.VI.P. in uno specifico incontro di approfondimento. Inoltre, va sottolineato che il 30 giugno u.s. è scaduto il termine per l opzione ai fini del mantenimento o meno degli accantonamenti sul T.F.R. in azienda. Coloro che non hanno espresso l opzione con ciò aderendo implicitamente, attraverso il silenzio assenso (c.d. silenti), sono pari al 5% degli aventi diritto. Ancorché solo il 31 dicembre dell anno in corso tali posizioni si consolideranno, questo dato costituisce un indicatore significativo in ordine al livello di consapevolezza delle adesioni e per l affidabilità delle stime di adesione per il pubblico impiego. 6
La stima complessiva delle adesioni ai fondi di previdenza complementare riportata nella relazione tecnica e basata su dati CO.VI.P. al marzo 2007 (tavola 1) che ammonta al 10,77%, può essere aggiornata con i più recenti dati della relazione CO.VI.P. anno 2006 (pag. 62) con dati ad agosto 2007 da cui risulta un minor tasso di adesione pari al 9%. La metodologia adottata dall A.R.A.N. per la dimostrazione della copertura dell onere derivante dalla presente ipotesi appare condivisibile ed esaustiva anche se le retribuzioni medie (su cui si calcolano i contributi pubblici) non includono i miglioramenti retributivi degli ultimi contratti collettivi. Si precisa, inoltre, che gli stanziamenti che annualmente vengono iscritti nei pertinenti capitoli, annualmente vanno in economia salvo quanto occorrente per il mantenimento dei contributi a favore del fondo Espero (il fondo Perseo non risulta ancora attivato). La stima dei potenziali aderenti comprende anche il personale in rapporto di lavoro flessibile (formazione lavoro e tempo determinato) e potrà ricomprendere, una volta completati i processi di stabilizzazione del personale precario, ovvero di internalizzazione del personale in somministrazione. La numerosità di dette categorie non è tale tuttavia da dar luogo a preoccupazioni in ordine alle stime suddette. Infatti, pur sottolineando l esigenza di mantenere la necessaria cautela, per le forti interazioni ed i processi emulativi presenti tra dipendenti del settore pubblico e per l esigenza di valutare gli andamenti del settore privato nel prossimo periodo (potrà essere infatti modificata la scelta operata di mantenere il T.F.R. in azienda entro il 31 dicembre c.a.), attualmente, sussistono ampi margini di sicurezza, tali da garantire comunque la copertura dell 1% degli emolumenti utili della retribuzione, senza contare l esistenza di una clausola di salvaguardia (art. 11 comma 9) in base alla quale, in relazione ai tassi di effettiva crescita degli assicurati, le parti istitutive si incontreranno per verificare la congruità delle disponibilità finanziarie e assumere le conseguenti determinazioni atte ad assicurare l equilibrio finanziario. Per quanto attiene alla questione relativa all accantonamento virtuale del T.F.R. per i dipendenti pubblici e della conseguente problematica relativa alla possibilità di ottenere il trasferimento della posizione individuale presso altro fondo pensione complementare non istituito tramite contrattazione (art.14 comma 4 dell ipotesi di accordo) ed un anticipazione dei contributi accumulati (art.15 comma 10), si prende atto di quanto espressamente indicato nella deliberazione del 7 settembre 2007 del Consiglio dei ministri con la quale è stata data l autorizzazione alla sottoscrizione di parte pubblica, in ordine all interpretazione da dare a dette clausole..la quota del T.F.R. versata alla previdenza complementare può essere erogata solo nei casi in cui ricorrano le condizioni di legge per la liquidazione del trattamento di fine rapporto, anche in riferimento ai casi 7
di anticipazione ovvero di trasferimento della posizione individuale ad altra forma pensionistica complementare. Va peraltro sottolineato come non si sia acceduto alla richiesta principale del Consiglio dei ministri di rendere esplicita nell accordo tale precisazione, accogliendo quella subordinata, ritenendo sufficiente il riferimento al DPCM 20 dicembre 1999 e successive modificazioni ed integrazioni. Al riguardo la Corte esprime perplessità per la scelta adottata che non sembra comportare una lettura inequivoca delle predette clausole da parte dei destinatari dell accordo. Si ribadisce, infine, stante la particolare delicatezza della fase di avvio dei fondipensione pubblici, l esigenza di un attento monitoraggio, da parte della CO.VI.P. - Commissione di vigilanza sui fondi pensione, dell andamento delle adesioni e della entità della massa patrimoniale raccolta, nonché la elaborazione di proiezioni circa l evoluzione delle prestazioni che il fondo si impegna ad erogare, anche in considerazione della futura applicazione al settore pubblico della legge 252/2005 (contenente disposizioni di maggior favore, anche di natura fiscale). In conclusione, con le osservazioni formulate, si ritiene il contratto in esame in linea con gli indicati parametri economico-finanziari. Nei sensi suddetti è la valutazione positiva della Corte. 8