Il Quadro Normativo Italiano ing. L. Mazzocchetti 1. Cronistoria della DM 2. Aspetti correlati al ritardato recepimento della Direttiva Macchine in Italia 3. Responsabilità 4. Peculiarità del recepimento italiano della Direttiva Macchine 5. Applicabilità alle Macchine delle disposizioni legislative previgenti l entrata in vigore del D.P.R. 459/1996; 6. Macchine «Vecchie» 7. I documenti che accompagnano la Macchina 2 1
Direttiva: E' un atto normativo emanato dall'unione europea che vincola gli Stati membri cui è rivolto circa il risultato da raggiungere, fatta salva la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi di ricezione dello stesso. Regolamento: E' un atto normativo dell'unione europea, con portata generale obbligatoria e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri. Recepimento: Si chiama fase discendente: è l'articolato processo perché una normativa comunitaria venga trasposta nel nostro ordinamento e trovi così piena attuazione. L'attività principale di questa fase consiste nella predisposizione ed approvazione dei decreti legislativi di recepimento di direttive comunitarie, di quelli modificativi e di quelli sanzionatori. E una attività che viene coordinata dall Ufficio legislativo del Ministro per le Politiche Europee. 3 La Direttiva è obbligatoria in tutti i suoi elementi (Dir. generale se rivolta a tutti gli stati membri), proprio come i regolamenti, ma lascia spazio all iniziativa legislativa di ogni stato cui è diretta: il principio ed il fine sono obbligatori, i mezzi sono stabiliti dal singolo Stato. Il regolamento è di portata generale diretto a tutti gli Stati membri ed è direttamente applicabile in ognuno di essi senza bisogno di nessun atto di recepimento. 4 2
La DM viene pubblicata per la 1 volta come direttiva 89/392/CEE del 14.06.1989 Gli Stati membri devono recepire la DM entro il 1.1.1992; La DM entra in vigore il 1.1.1993 con un periodo transitorio in cui si possono immettere sul mercato macchine non conformi fino al 31.12.1994. La DM si applica in definitiva dal 1.1.1995 in Europa. 5 In Italia il recepimento della Direttiva 89/392/CEE (def. il 01/01/1995) è stato effettuato col D.P.R. 24 luglio 1994, n 459, pubblicato sulla G.U. del 06.09.1996 ed entrato in vigore il 21.09.1996. Si ha un vuoto legislativo dal 1 gennaio 1995 al 21.09.1996 6 3
Nel 1998 viene pubblicata la Direttiva 98/37/CE che è: 89/392/CEE modificata dalle successive 91/398/CE, 93/44/CE e 93/68/CE, ossia: 98/37/CE = 89/392/CEE + 91/398/CE + 93/44/CE + 93/68/CE La 98/37/CE abroga la 89/392/CE ma non aggiunge nulla di nuovo 7 In Italia il D.P.R. 459/1996 aveva recepito la 89/392/CEE con le successive modifiche e quindi anche la 98/37/CE. La 2006/42/CE è stata pubblicata sulla GUCE del 9/6/2006 ed è entrata in vigore 20 giorni dopo, ossia il 29/6/2006 (art. 28); Il recepimento avrebbe dovuto avvenire entro il 29/6/2008 (art.26); La DM sarebbe stata quindi applicata dal 29/12/2009; ma 8 4
La DM è stata recepita in Italia col DL 17/2010 pubblicato sulla GURI del 19/02/2010 ed entrato in vigore il 6/3/2010; Il recepimento è dunque nuovamente tardivo Riassumendo: 1. Decreto di recepimento della 89/392/CE: 22 mesi di ritardo rispetto al termine Europeo; 2. Decreto di recepimento della 2006/42/CE: 2 mesi di ritardo rispetto al termine di applicazione della stessa DM; 9 Problema: Quale sorte hanno le Macchine costruite nel periodo in cui la DM era operante nel resto d Europa ma non ancora vigente nello Stato Italiano? Quali sono le responsabilità derivanti dal mancato adeguamento delle macchine alla Direttiva? 10 5
Considerazioni: Prima del recepimento della direttiva 89/392/CEE, la legislazione italiana era povera di disposizioni dettagliate in materia di progettazione, costruzione e utilizzo di una macchina; Si era limitati al D.P.R. 547/1955 (ora abrogato e sostituito dal D.Lgs. 81/2008, norma di tipo sociale) ed a poche altre. Una novità fondamentale introdotta dalla direttiva Macchine è l'obbligo di emissione, da parte del costruttore, di una dichiarazione di conformità della macchina, prima completamente inesistente nella legislazione italiana, con la quale il fabbricante conferma di aver rispettato integralmente tutti i dettami della direttiva. 11 In caso di danno causato da una macchina, la Legge si avvale delle norme di natura generale previste nel codice civile per i fatti illeciti: articolo 2043: «qualunque fatto doloso o colposo che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno». Per l'esercizio di attività pericolosa come deve considerarsi quasi sempre quella esercitata con una macchina è espressamente scritto l'articolo 2050 del codice civile: Chiunque cagiona danno ad altri, nello svolgimento di un'attività pericolosa, per sua natura o per la natura dei mezzi adoperati, è tenuto al risarcimento se non prova di aver adottato tutte le misure idonee ad evitare il danno. 12 6
Dato che quasi sempre la macchina lavora nell'ambito dell'impresa, per quanto riguarda il lavoro subordinato è molto importante l'articolo 2087 del codice civile: l'imprenditore è tenuto ad adottare nell'esercizio dell'impresa le misure che, secondo la particolarità del lavoro, l'esperienza e la tecnica, sono necessarie a tutelare l'integrità fisica e la personalità morale dei lavoratori. Gli articoli del codice civile sopra citati individuano i criteri generali della responsabilità da fatto illecito produttiva di danno economicamente valutabile: qualora il danno venga causato da una macchina, questa sarà per prima cosa sottoposta a esame, al fine di individuare se le sue caratteristiche progettuali e d'uso siano conformi alle disposizioni legislative applicabili. 13 Nell'ambito di quanto fin qui descritto, va considerata la questione della responsabilità per i danni causati da macchine costruite nel periodo in cui la direttiva era operativa in tutta Europa ma non in Italia, a causa della colpevole tardività nel recepimento da parte del nostro Paese. Fino a che non viene recepita, la direttiva non è obbligatoria per i cittadini del Paese che non ha ancora operato il recepimento. Pertanto: 98/37/CE, dal 21/09/1996 2006/42/CE, dal 06/03/2010 le macchine devono essere costruite secondo quanto prescritto dalla DM 14 7
Poiché la legislazione europea è più avanzata e attenta ai diritti individuali di quelle nazionali, dalla direttiva non recepita o tardivamente recepita possono sorgere dei diritti di natura individuale per i cittadini, diritti che la legislazione nazionale non garantisce a sufficienza; La Corte di Giustizia europea dice che lo Stato inadempiente diventa responsabile dell'eventuale danno che il cittadino possa aver subito a causa della mancata o tardiva attuazione della direttiva. INFATTI 15 La macchina costruita rispettando i requisiti della DM è più sicura e potenzialmente meno dannosa di quella fabbricata con i criteri prima vigenti; La direttiva garantisce ai cittadini un maggior diritto alla sicurezza, all'incolumità personale e alla salute. Sulla necessità di garantire ai cittadini i diritti che nascono da una direttiva europea, recepita o meno nell'ordinamento interno, si è espressa la Corte di Giustizia europea: «se un atto normativo comunitario è fonte di diritto per i singoli, di tale atto va assicurata la piena e uniforme efficacia; tenuto ad assicurarla, è prima di tutto lo Stato, attraverso i suoi organi, quindi per primi i giudici nazionali». 16 8
La Corte di Giustizia ha anche stabilito, già negli anni '90 nella nota sentenza Francovich, il principio del risarcimento del danno per mancata, tardiva o non corretta attuazione di una direttiva da parte di uno Stato membro. Affinché sorga il diritto al risarcimento, la Corte di Giustizia ha delineato tre presupposti: che la direttiva, non attuata, implichi attribuzione di diritti a favore dei singoli; che il contenuto di tali diritti sia individuabile sulla base della direttiva stessa; che ci sia un nesso di causalità tra la violazione dell'obbligo a carico dello Stato e il danno subito dai soggetti lesi. 17 Può una direttiva non ancora recepita essere fatta valere nei confronti di soggetti privati come nei confronti dei soggetti di diritto pubblico? Risponde la Corte di Giustizia europea (10 aprile 1988, causa C/14/84): «poiché ogni Stato membro ha l'obbligo di conseguire il risultato previsto dalla direttiva, ogni Giudice nazionale, quale organo dello Stato membro, è tenuto ad interpretare il diritto interno quanto più possibile alla luce e allo scopo della direttiva, per conseguire il risultato voluto dalla direttiva stessa, conformandosi così al Trattato istitutivo dell'unione europea». L'obbligo di interpretare il diritto interno in modo conforme alla direttiva vale per il giudice nazionale a prescindere dal fatto che la direttiva da considerare sia successiva o precedente alle norme nazionali da applicare. Il giudice chiamato a pronunciarsi sulla questione «ha l'obbligo di applicare integralmente il diritto comunitario e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli, disapplicando la disposizione contrastante eventualmente esistente nella legge interna, sia anteriore che successiva al diritto comunitario». 18 9
Direttiva Macchine: il recepimento nell'ordinamento italiano è avvenuto, come detto più sopra, con un ritardo di circa 22 mesi: Per il fabbricante che ha immesso sul mercato macchine in quel periodo non c'era obbligo di legge di attenersi alla nuova direttiva, ma solo alle disposizioni legislative anteriormente vigenti. 1. Che cosa accade se la direttiva non è stata recepita in tempo nel diritto nazionale? 2. Un fabbricante può apporre la marcatura CE sulla sua macchina se la direttiva non è stata recepita nel diritto dello Stato membro in cui egli è stabilito? 19 1.La direttiva entra in vigore alla data fissata dal Consiglio. Essa impone obblighi agli Stati membri (tra cui quello di modificare la normativa esistente), ma se uno Stato membro non l'ha trasposta, in quello Stato continuano ad essere vigenti le vecchie norme per l'immissione in commercio. Tuttavia, è sufficiente che la direttiva sia recepita in un solo Stato membro perché un fabbricante stabilito in un altro Stato membro o all'estero possa utilizzarla. Egli effettuerà una "immissione in commercio", eventualmente fittizia, nello Stato membro in cui è avvenuto il recepimento e quindi, ricorrendo al principio della libera circolazione, verso gli altri Stati. In questo caso, il fabbricante ha il diritto d rifiutarsi di seguire le vecchie normative di uno Stato membro che non le abbia ancora abrogate. 2. Se la direttiva è in vigore ed è stata recepita in uno o più Stati membri, il fabbricante che proceda come illustrato ai punti precedenti può apporre la marcatura CE sulla sua macchina. Risposte date dai servizi della Commissione ai quesiti relativi all'applicazione della direttiva, dopo aver consultato il comitato da essa istituito sull'applicazione della direttiva 89/392/CEE del Consiglio, del 14 giugno 1989, relativa alle macchine, modificata dalle direttive 91/368/CEE, 93/44/CEE e 93/68/CEE del Consiglio" (i cosiddetti pareri definitivi sull'applicazione della direttiva Macchine) 20 10
Considerando che: La DM è stata emanata allo scopo di ridurre gli infortuni provocati dall'utilizzazione delle macchine; La DM si propone di migliorare la sicurezze delle macchine intervenendo sulla loro progettazione, costruzione, installazione manutenzione; La DM, rispetto alla legislazione italiana prima vigente, garantisce nuovi diritti al cittadino, relativi alla salute e all'incolumità fisica, prima non sufficientemente tutelati. Si conclude che: Il cittadino che sia vittima di incidente causato da una macchina non rispondente ai requisiti della direttiva nel periodo di mancata tempestiva attuazione - incidente che causi la lesione di un diritto e quindi un danno economicamente valutabile può chiedere il risarcimento di questo danno direttamente allo Stato 21 Inoltre, oltre a richiedere il risarcimento del danno subìto direttamente allo Stato, ed in solido al datore di lavoro ed al costruttore della macchina, il cittadino può, chiedere al giudice di applicare al suo caso la direttiva stessa, anche se non ancora recepita. Il giudice ha il dovere di applicarla, stante il primato del diritto comunitario su quello nazionale; Si consegue, quindi, per via giudiziale il risultato voluto dalla direttiva non recepita, in quanto i diritti in gioco garantiti dalla legge comunitaria, cioè il diritto alla sicurezza, alla salute e all'incolumità fisica, sono di livello elevatissimo e considerati irrinunciabili. Al danneggiato da una macchina costruita non conformemente ai requisiti della DM, non rimane che chiedere, attraverso una causa, al giudice l applicazione della Direttiva non attuata e, se ciò non viene ottenuto, chiedere il risarcimento allo Stato. 22 11
Gli atti di recepimento nazionale possono apportare modifiche o integrazioni al testo della direttiva, purché la materia in oggetto venga disciplinata secondo quanto da questa richiesto. Il recepimento italiano della direttiva Macchine ovvero il D.Lgs. 17/2010 - ha fatto proprio integralmente il testo della direttiva 2006/42/CE senza apportare alcuna modifica ma semplicemente introducendo alcune peculiarità riguardanti aspetti non indicati esplicitamente nella direttiva, tra cui: 23 L'articolo 6 attribuisce le funzioni di autorità di sorveglianza del mercato al Ministero dello sviluppo economico e al Ministero del lavoro e delle politiche sociali, che si avvarranno dell'istituto superiore di prevenzione e sicurezza del lavoro (ISPESL) per gli accertamenti di carattere tecnico; l attività di sorveglianza deve essere programmata e resa pubblica. viene anche puntualizzato che: Qualora gli organi di vigilanza sui luoghi di lavoro e loro pertinenze, nell'espletamento delle loro funzioni ispettive in materia di salute e sicurezza sul lavoro, rilevino che una macchina marcata CE o una quasimacchina, sia in tutto o in parte non rispondente a uno o più requisiti essenziali di sicurezza, ne informano immediatamente il Ministero dello sviluppo economico e il Ministero del lavoro e delle politiche sociali. 24 12
Infine si precisa che: Il Ministero dello sviluppo economico coopera, secondo gli indirizzi dati dalla Commissione europea, con le autorità di sorveglianza del mercato degli altri Stati membri. l'articolo 8 (misure specifiche riguardanti categorie di macchine potenzialmente pericolose) al comma 1 precisa che: Sono, altresì, considerate macchine potenzialmente pericolose le macchine che, a causa delle loro caratteristiche tecniche, presentano lo stesso rischio di macchine per le quali uno Stato membro ha adottato misure di limitazione della libera circolazione ritenute giustificate da Commissione europea. Quindi le misure previste per le macchine ritenute non conformi ai requisiti della direttiva Macchine vengono applicate non soltanto alle macchine identiche a quelle su cui la non conformità è stata riscontrata, ma anche quelle che presentano rischi comparabili. 25 L'articolo 15 è relativo alle sanzioni di tipo amministrativo che vengono applicate per: non conformità di macchine o quasi-macchine ai requisiti del decreto (che traspone i requisiti della direttiva); omessa esibizione del fascicolo tecnico o della documentazione tecnica pertinente a seguito di una richiesta dell'autorità di sorveglianza; mancanza della dichiarazione di conformità della macchina; marcatura CE impropria; promozione pubblicitaria di macchine che non rispettano le prescrizioni del decreto (ovvero non rispondenti alla direttiva 2006/42/CE); SANZIONI Sono previsti importi minimi e massimi per ogni sanzione, che però possono essere rideterminati in base al fatturato complessivo connesso a tutte le macchine per le quali è stata accertata la violazione (con un tetto massimo di 150.000 euro); il decreto precisa che la sanzione viene determinata tenendo conto della pericolosità connessa alla non conformità rilevata; inoltre 26 13
è specificato che il responsabile delle violazioni per non conformità di macchine o quasi-macchine ai requisiti del decreto (commi 1 e 2 dell'articolo 15 del decreto) è tenuto a rifondere le spese sostenute per l'attuazione delle procedure di verifica sulle macchine o quasi-macchine. Il D.P.R. 459/1996 è stato abrogato, tranne i commi 1 e 3 dell'articolo 11, che regolamentano le macchine già in servizio: il comma 1 dell'articolo 11 prescrive l'attestazione di conformità alla legislazione previgente alla data di entrata in vigore del D.P.R. 459/1996 per la vendita, il noleggio o la concessione in uso o in locazione finanziaria di macchine già in servizio alla data di entrata in vigore del D.P.R. 459/1996 e privi di marcatura CE; 27 il comma 3 dell'articolo 11 prevede l'obbligo, per l'utilizzatore, di denuncia, al Dipartimento periferico competente per territorio dell'ispesl dell'avvenuta installazione di macchine già soggette alla disciplina di cui al D.M. 12 settembre 1959 che riguarda: le scale aeree a inclinazione variabile, i ponti sviluppabili su carro, i ponti sospesi muniti di argano, gli argani dei ponti sospesi impiegati nelle costruzioni, gli idroestrattori a forza centrifuga, quando il diametro esterno del paniere sia superiore a 50 centimetri, le gru e gli altri apparecchi di sollevamento di portata superiore a 200 chilogrammi, esclusi quelli azionati a mano e quelli già soggetti a disposizioni speciali. 28 14
Il Ministero del Lavoro e della previdenza sociale, con la circolare 2182 del 20 dicembre 2000, ha fornito alcuni chiarimenti operativi in merito all'applicazione del DPR 24 luglio 1996, n. 459, "Regolamento per l'attuazione della direttiva 89/392/CEE, 91/368/CEE, 93/44/CEE e 93/68/CEE concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alle macchine". 29 Il costruttore, quando ha apposto consapevolmente il marchio CE su macchine o componenti di sicurezza immessi sul mercato prima del 21 settembre 1996, ha di fatto espresso l intendimento di voler seguire la procedura comunitaria, anche se non ancora recepita, anziché la regolamentazione nazionale. Tali macchine, pertanto, devono essere considerate alla stessa stregua di quelle immesse sul mercato dopo l entrata in vigore del DPR 459/96. 30 15
Restano valide le disposizioni del DPR 547/55, previgenti il DPR 459/96, per: Macchine messe in servizio prima del 21 settembre 1996, data di entrata in vigore del DPR 459/96, e non marcate CE; Macchine non comprese nel campo di applicazione del DPR 459/96 e non regolamentate da altre disposizioni di recepimento di direttive comunitarie; Dopo il 21 settembre 1996, le macchine e i componenti di sicurezza devono essere costruiti in conformità alle caratteristiche tecniche riportate dal DPR 459/1996. 31 Voler assoggettare le macchine e i componenti di sicurezza anche alla norme nazionali previgenti (es. DPR 547/55), secondo il Ministero, costituirebbe violazione dell articolo 4 della direttiva 98/37/CE, la quale stabilisce che "Gli Stati membri non possono vietare, limitare od ostacolare l immissione sul mercato e la messa in servizio nel loro territorio delle macchine e dei componenti di sicurezza conformi alle disposizioni della presente direttiva". La presunta non conformità di una macchina o di un componente di sicurezza, immessi sul mercato o messi in servizio ai sensi della direttiva "Macchine", deve essere riferita ai requisiti essenziali di sicurezza di cui all allegato I al DPR 459/1996 e non anche alle disposizioni previgenti contenute essenzialmente nel DPR 547/1955. 32 16
Riscontro di NON conformità: L'ispettore, contestualmente alla comunicazione al Ministero dell'industria, informa per iscritto l'utilizzatore della non conformità riscontrata e, in attesa della conclusione dell'iter previsto dall'art. 7 (ritiro dal mercato e clausola di salvaguardia), lo interessa ad adottare tutte le misure alternative per garantire la sicurezza dei lavoratori. Quindi, nel caso venga confermata la non conformità della macchina, nei confronti del: 33 Costruttore (o mandatario) italiano è ravvisabile la violazione dell art. 6, comma 2, del D.Lgs. 626/94 (arresto fino a sei mesi o con l'ammenda da lire quindicimilioni a lire sessantamilioni); viene impartita una apposita prescrizione tesa all eliminazione dell inosservanza; Venditore è analogamente ravvisabile la violazione dell art. 6, comma 2, del D.Lgs. 626/94 (arresto fino a sei mesi o con l'ammenda da lire quindicimilioni a lire sessantamilioni) ma, nei confronti dello stesso non verrà impartita alcuna prescrizione in quanto la stessa è già stata impartita al costruttore; viene vietata la vendita di macchine analoghe prima del loro adeguamento. Utilizzatore è invece ravvisabile la violazione dell art. 35 del D.Lgs. 626/94 e successive modifiche (arresto da tre a sei mesi o con l'ammenda da lire tremilioni a lire ottomilioni). 34 17
Macchine: Manuale Uso e Manutenzione (MIUM) Dichiarazione CE di Conformità Targa con simbolo CE Quasi Macchine Manuale di Assemblaggio Dichiarazione di incorporazione 35 Fine 36 18