1. Il concetto di trasparenzae le finalità della Legge

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1 Note in tema di obblighi di trasparenza e pubblicità nella Legge anticorruzionee nel Decreto attuativo Mariangela Di Giandomenico 1. Il concetto di trasparenzae le finalità della Legge La legge 190/2012 (da ora la Legge) punta sulla trasparenza dell attività amministrativa per contrastare i fenomeni di illegalità e di corruzione. La trasparenza è intesa come accessibilità totale 1 delle informazioni concernenti l organizzazione e l attività amministrativa ecostituisce livello essenziale delle prestazioni che devono essere garantite su tutto il territorio nazionale(ai sensi dell art. 117, comma 2 lett.mcost. 2 ). La trasparenza, così intesa,favorisce forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche 3 ; concorre ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell'utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione. La trasparenza integra il diritto ad una buona amministrazione, concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino. Così stabilisce il Decreto legislativo, il cui schema è stato approvato in Consiglio dei Ministri lo scorso 22 gennaio (da ora il Decreto), che reca il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità e trasparenza, in attuazione dei criteri di delega stabiliti dalla Legge. 1 Questo concetto di accessibilità totale era già stato introdotto dall art. 11 del d.lgs n. 150/09 con riferimento all organizzazione della p.a. 2 Di qui la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia 3 Sembrerebbe dunque, entro certi limiti, essere superata la previsione dell art. 24 della l. n. 241/90 secondo cui non sono ammesse istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell operato delle pubbliche amministrazioni (comma 3). 1

2 Un concetto ampio e rinnovato dunque di trasparenza, che si lega con il principio democratico 4, agevolando sistemi di accountability e limitando o prevenendo così lo svolgersi di fenomeni illeciti 5. Ciò detto,occorre sottolineare un aspetto. Se l accessibilità totale ha lo scopo di consentire il controllo democratico sull azione dei pubblici poteri, per verificarne la rispondenza alla legge e alle regole della buona amministrazione, allora l obiettivo della Legge non è solo (o meglio, non deve essere solo) quello di rendere pubbliche le informazioni relative all attività amministrativa, ma di rendere le stesse anche comprensibili. Di qui l importanza della previsione, contenuta nella Legge e poi specificata nel Decreto, che le informazioni siano facilmente accessibili, complete, integre, comprensibili. La qualità delle informazioni è un punto centrale della Legge e del Decreto di riordino (art. 6 dello schema). L efficacia delle norme di cui si discute dipenderà dunque dalle concrete modalità con le quali le informazioni verranno rese pubbliche. In quest ottica, l affermazione del diritto alla conoscibilità delle informazioni e dei dati oggetto di pubblicazione obbligatoria, sancito dal Decreto all art. 3 6, è un aspetto importante della materia, perché rende effettivo, come si legge nella relazione al Decreto, il principio di totale accessibilità delle informazioni, ma non dovrebbe essere considerato il fine ultimo perseguito dal Legislatore, che è quello di garantire non solo la conoscibilità, ma soprattutto la comprensione delle informazioni che vengono rese pubbliche, perché solo attraverso la comprensione si può attuare un controllo efficace. 4 Si è affermato che anche l amministrazione (oltre che la politica) possa essere uno spazio pubblico nel quale realizzare forme di partecipazione, di controllo e, in generale, di democrazia (così G. Arena, Il punto sulla trasparenza amministrativa, 1999). Un concetto di trasparenza riferito peraltro non solo ai documenti, ma anche alle informazioni, e che per alcuni versi riprende la norma del TU Enti locali (d.lgs n. 267/00) sul diritto di accesso e di informazione (art. 10), secondo cui tutti gli atti dell amministrazione comunale e provinciale sono pubblici ed è garantito il diritto dei cittadini di accedere alle informazioni di cui è in possesso l amministrazione. 5 In questi termini si esprime anche il Rapporto della Commissione che è stata istituita dal Ministro Patroni Griffi per elaborare proposte in tema di prevenzione della corruzione e di trasparenza 6 La disposizione si ispira al Freedom of Information Act statunitense ed anche del Regno Unito. 2

3 Trasparenza intesa dunque come diritto alla comprensione 7, che consente il controllo democratico dell esercizio del pubblico potere 8,attraverso cui assicurare la prevenzione dei fenomeni corruttivio comunque di cattiva amministrazione Il contenuto e le modalità di applicazione degli obblighi di trasparenza Sul piano dei contenuti, la Leggeestendegli obblighi di accessibilità totale aiprocedimenti amministrativi e, in particolare, ai procedimentipiù a rischio dal punto di vista dei fenomeni corruttivi. Si tratta dei procedimentidi autorizzazione o concessione; di scelta del contraente per l affidamento di lavori, servizi e forniture; di concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché attribuzioni di vantaggi economici; dei concorsi e prove selettive (art. 1, comma 16). In questi casi la trasparenza deve essere massima perché sono in gioco risorse pubbliche e l esercizio del potere deve essere soggetto al più elevato controllo. Il principio di trasparenza si assicura, secondo la Legge,con lapubblicazione sui siti web istituzionali delle informazioni 10 relative ai suddetti procedimentiamministrativi (anche quelli in deroga alle procedure ordinarie), secondo criteri di facile accessibilità, completezza e semplicità di consultazione, ferme restando le limitazioni stabilite in materia di segreto di Stato, segreto d ufficio, e di protezione dei dati personali (art. 1, comma 15). Inoltre, nei siti web istituzionali le amministrazioni pubbliche devono comunque pubblicare i bilanci, i conti consuntivi, i costi unitari di realizzazione delle opere pubbliche e di produzione dei 7 Il diritto a comprendere si traduce in diritto a conoscere la verità senza il quale la società di corromperebbe (così A. Giuliani, Osservazioni sul diritto all informazione, in Studi in memoria di D. Pettiti, Milano, 1973) 8 Sul concetto di trasparenza come strumento di controllo democratico v. F. Merloni (a cura di) La trasparenza amministrativa, Milano Si nota che nella Circolare n. 1 del 25 gennaio 2013 del Dipartimento della Funzione Pubblica, relativa alla Legge si individua in maniera ampia il campo di azione della legge, affermandosi che il concetto di corruzione debba essere inteso in seno lato, come comprensivo delle varie situazioni in cui si ravvisi un malfunzionamento dell amministrazione. 10 Si noti che la Legge fa riferimento al concetto di informazione e non alla nozione di documento amministrativo, che è proprio della disciplina dell accesso della l. n. 241/90. 3

4 servizi erogati ai cittadini (questi ultimi, secondo uno schema redatto dall Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici - AVCP). La trasparenza dunque si attua attraverso strumenti informatici e telematici e attraverso la rete internet 11. Questo è un altro elemento di novità introdotto dalla Legge, in linea con previsioni normative già esistenti (si pensi, tra tutte, al Codice dell Amministrazione digitale, di cui al d.lgs. n. 82 del 2005).Le informazioni pubblicate sui siti internet vengono poi trasmesse anche alla CIVIT, quale Autorità nazionale anticorruzione (art. 1, comma 27). La mancata o incompleta pubblicazione delle informazioni richieste dalla Legge costituisce violazione degli standard qualitativi ed economici, anche agli effetti dellapromozione di una class action (art. 1, comma 1 d.lgs. 198/09) ed è valutata sotto il profilo della responsabilità dirigenziale (art. 1 comma 33). Altro punto nodale della disciplina in questione è l individuazione di quelle che la Legge ha definito le informazioni rilevanti,da rendere pubbliche con le modalità indicate (art. 1, comma 31) e di quelle che saranno le modalità di rappresentazione di queste informazioni. Il principio di trasparenza, come 11 Di qui anche l attrazione della materia alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell art. 117, comma 2 lett. r) Cost, in relazione al coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell amministrazione statale, regionale e locale. La definizione del contenuto e dell ambito di estensione del predetto coordinamento statale, con riferimento ai sistemi informativi degli enti territoriali, si presenta tuttavia problematico, potendo incidere sulle competenze dei medesimi enti, parimenti costituzionalmente garantite, in materia di organizzazione e ordinamento dei propri uffici e servizi. Al riguardo, la Corte costituzionale (sentenza , n. 271) ha anzitutto sancito che il predetto coordinamento statale non preclude alle Regioni la possibilità di organizzare, nelle materie di propria competenza, un proprio sistema informativo in cui far confluire i diversi dati conoscitivi che sono nella disponibilità delle istituzioni regionali e locali o di altri soggetti interessati, purché siano rispettate le norme statali in materia di tutela dei dati personali. La Corte rileva la strumentalità del patrimonio informativo all esercizio delle competenze proprie dell ente, costituendo l informazione in sé il necessario supporto conoscitivo delle stesse. In ragione del nesso esistente tra gestione delle informazioni ed esercizio delle competenze, la Corte Costituzionale ha dunque ridotto la portata del contenuto del coordinamento di cui al cit. art. 117, comma 2, lett. r), attribuendogli una natura meramente tecnica.stabilire tuttavia se un determinato intervento normativo sia riconducibile alla nozione di coordinamento tecnico non è operazione agevole. La Corte (sentenza n. 36/04) rileva l esistenza di un coordinamento tecnico quando l intervento normativo è diretto ad assicurare una comunanza di linguaggi, di procedure e a definire standard omogenei che permettano la comunicazione tra sistemi informatici dell Amministrazione. A riguardo la Cortecostituzionale (sentenza n. 31 del 2005) tenta infatti un contemperamento rinviando a strumenti di raccordo previsti nell ordinamento, come gli accordi e le intese in sede di Conferenza Unificata Stato - Regioni - autonomie locali. 4

5 declinato dalla Legge, richiede, come si è detto, che queste informazioni, una volta rese pubbliche,consentano un effettivo controllo sull azione amministrativa, in funzione di prevenzione dei fenomeni di illegalità e corruzione. Al riguardo, occorrefare riferimento al Decreto di riordino della disciplina sugli obblighi di pubblicità. In linea generale, il Decreto non solo riorganizza e semplifica le norme già esistenti in tema di obblighi di informazione, pubblicità e trasparenza, ma integra, secondo i criteri di delega previsti dalla Legge, anche il quadro normativo vigente, introducendo uno specifico sistema sanzionatorio in caso di omesso, ritardato o inesatto adempimento degli obblighi di pubblicazione e prevedendo anche un nuovo istituto: il diritto di accesso civico. Il Decreto anzitutto codificail nuovo principio generale di trasparenza, nei termini di cui si è detto(art. 1). Si prevede che la pubblicazione sui siti debba essere conforme a specifiche tecniche indicate nell Allegato A al Decreto. Agli obblighi di trasparenza e pubblicazione sui siti web previsti dal Decreto corrisponde il diritto di chiunque di accedere ai siti direttamente ed immediatamente, senza autenticazione ed identificazione (art. 2) Tutti i documenti, informazioni e dati oggetto di pubblicazione obbligatoria sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente e di riutilizzarli(art. 3).Il modello scelto è quello Statunitense dei Freedom of information acts, che garantisce l accessibilità a chiunque lo richieda, senza dover dimostrare quindi la sussistenza di un interesse qualificato o rilevante, fatte salve le eccezioni previste dalla legge. Si abbandonano dunque, limitatamente a quanto è oggetto di pubblicazione obbligatoria, le previsioni più restrittive del diritto di accesso, di cui agli art. 22 e ss. l. n. 241/90. I limiti alla trasparenza sono dettati all art. 4 dello schema di Decreto. I dati personali diversi dai dati sensibili e giudiziari possono essere diffusi attraverso i siti e trattati nel rispetto dei principi sul trattamento dei dati personali (di cui al Codice della privacy). Possono pubblicarsi anche dati non previsti dalla legge, anche ricorrendo a forme di anonimizzazione. In ogni caso, si afferma il principio che la 5

6 conoscibilità dei dati e documenti conseguente alla pubblicazione sui siti non può mai essere negata laddove si possa ricorrere a misure di anonimizzazione, o altri accorgimenti che tutelino forme di segreto o dati personali(comma 4). Gli unici limiti alla diffusione e all accesso delle informazioni sono individuati in quelli già previsti ai commi 1 e 6 dall art. 24 della l. n. 241/90. Il riferimento alle citate norme pone però alcuni dubbi interpretativi e di coordinamento, se si considera che il comma 1 dell art. 24 esclude il diritto di accesso nei confronti dell attività della p.a. diretta all emanazione, ad esempio, di atti di pianificazione generale, mentre il Decreto, all art. 39, prevede al contrario misure di trasparenza anche in relazione alla predetta attività di pianificazione. E il comma 6 dell art. 24 cit., fa riferimento ai documenti che riguardino la vita privata, con particolare riferimento, tra l altro, all interesse professionale. Si afferma l istituto dell accesso civico(art. 5), che consiste nel diritto di chiunque di richiedere i documenti, dati ed informazioni di cui le amministrazioni hanno omesso la pubblicazione, nonostante questa sia stata prevista dalla normativa vigente come obbligatoria.la richiesta di accesso civico non richiede una motivazione e tutti possono avanzarla, non essendo prevista (a differenza di quanto stabilisce la normativa della 241 sull accesso) la verifica di una situazione legittimante in capo all istante (un interesse diretto, concreto ed attuale). L amministrazione risponde al richiedente entro 30 giorni, procedendo alla pubblicazione sul sito di quanto richiesto. In caso di ritardo o mancata risposta scattano i poteri sostitutivi dei soggetti preposti nell amministrazione (ai sensi dell art. 2, comma 9 bis l. n. 241/90).Il regime dell accesso civicosi applica anche agli altri documenti e informazioni qualificati come pubblici da altre norme di legge, fermo restando le esclusioni previste dalla normativa sull accesso ai documenti amministrativi di cui all art. 24 l. n. 241/90. Non appare in realtà chiaro quanto l accesso civico eroda lo spazio del diritto di accesso, come disciplinato dalla legge 241/90. Il regime dell accesso civico si estende, difatti, anche a dati, documenti e informazioni che non sono oggetto di pubblicazione obbligatoria, ma che sono qualificati come pubblici.nella Legge,si fa comunque rinvio alla disciplina del diritto di accesso di cui alla l. n. 241/90 con riferimento alle informazioni relative ai provvedimenti e procedimenti 6

7 amministrativi che riguardano gli interessati (art. 1, comma 30). Si dovrà distinguere dunque tra quanto è oggetto di pubblicazione per legge, per cui vale la disciplina dell accesso civico e il resto, per cui si dovrà fare riferimento ancora alla disciplina della l. n. 241/90.Il punto potrà essere chiarito dal giudice amministrativo, cui è rimessa la giurisdizione(esclusiva) sul diritto di accesso civico (art. 5, comma 6), così come sulle controversie relative agli obblighi di trasparenza (art. 50 dello schema di Decreto). Delle informazioni diffuse attraverso i siti istituzionali deve essere poi garantita la qualità (art. 6). Punto fondamentale, cui si è fatto cenno, per assicurare le finalità della Legge. E ne deve essere garantita anche la riutilizzabilità(art. 7) 12. La pubblicazione sui siti ha una durata di cinque annie comunque segue la durata di efficacia dell atto (fatti salvi termini diversi stabiliti dalla legge) (art. 8). Le informazioni devono essere pubblicate sui siti in una apposita sezione denominata Amministrazione trasparente e, scaduti i terminidi pubblicazioni sono conservati e resi disponibili nella sezione del sito di archivio (art. 9). Si disciplina il Programma triennale della trasparenza e l integrità, parte integrante del Piano di prevenzione della corruzione, che deve essere adottato da ogni amministrazione, sentite le associazioni rappresentate nel Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti, e nel quale si individuano le modalità di attuazione degli obblighi di trasparenza (art. 10). Sul piano degli obblighi di pubblicazione, il Decreto distingue tra:informazioni che riguardano l organizzazione e l attività della p.a. (capo II), che attengono all uso delle risorse pubbliche (capo III), alleprestazioni offerte e i servizi erogati (capo IV), aisettori speciali quali i contratti pubblici di lavori, servizi e forniture e la pianificazione urbanistica (capo V).In tutti i casi indicati sono previsti obblighi specifici di pubblicità, con l indicazione dei dati oggetto di pubblicazione. 12 Il riuso dell'informazione pubblica consiste nell utilizzazione della stessa per scopi diversida quelli per le quali è stata creata. Più precisamente, per riutilizzo si intende l uso di documenti in possesso di enti pubblici da parte di persone fisiche o giuridiche a fini commerciali o non commerciali diversi dallo scopo iniziale per i quali i documenti sono stati prodotti. 7

8 Se guardiamo in particolare al settore dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, che è uno di quelli attenzionati dalla Legge, oltre al bando e alla determina di aggiudicazione definitiva (pubblicati integralmente), ai sensi dell art. 37 del Decreto, dovranno essere pubblicati sul sito weble seguenti informazioni : a) lastruttura proponente, b) l oggetto del bando, c) l oggetto dell eventuale delibera a contrarre, d) l importo di aggiudicazione, e) l aggiudicatario, f) l eventuale base d asta, g) la procedura e la modalità di selezione per la scelta del contraente h) il numero di offerenti che hanno partecipato al procedimento, i) i tempi di completamento dell opera, servizio o fornitura, j) l importo delle somme liquidate, k) le eventuali modifiche contrattuali, l) le decisioni di ritiro e il recesso dei contratti. Con specifico riferimento ai contratti di lavori, è richiesta la pubblicazione anche del processo verbale di consegna, del certificato di ultimazione e del conto finale dei lavori(artt. 154, 199 e 200 dpr 207/2010). Le amministrazioni pubbliche devono altresì pubblicare la delibera a contrarre nell ipotesi di procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara di cui all art. 57 comma 6 del Codice dei contratti pubblici. Il che è particolarmente rilevante, trattandosi di procedure, quest ultime, in cui più spesso si annidano malfunzionamenti dell apparato amministrativo. Nella relazione che accompagna il Decreto si commenta l articolo in oggetto affermandosi che gli obblighi previsti hanno un duplice fine: garantire un maggior controllo sull imparzialità degli affidamenti, nonché una maggiore apertura alla concorrenza degli appalti pubblici. Per quanto attiene invece alla restante attività della pubblica amministrazione,si segnala che il Decreto prevede l obbligo di pubblicazione degli elenchi dei provvedimenti adottati dagli organi di indirizzo politico e dai dirigenti, 8

9 con particolare riferimento ai provvedimenti finali dei procedimenti individuati come ad alto rischio dalla Legge (autorizzazione e concessioni, scelta del contraente dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, e modalità di selezione, attribuzione di vantaggi economici a persone ed enti pubblici e privati, concorsi e prove selettive). A questi si aggiungono anche gli accordi stipulati tra amministrazione e privati o con altre amministrazioni. (art. 23, comma 1 del Decreto). Per ciascuno dei provvedimenti indicati nell elenco è pubblicata una scheda sintetica in cui è indicato il contenuto, l oggetto, la eventuale spesa prevista e gli estremi relativi ai principali documenti contenuti nel fascicolo del procedimento. Quanto all organizzazione della p.a., oltre all informazioni di base sull organizzazione di ogni singola amministrazione, sui siti devono essere pubblicate anche alcune informazioni che riguardano i componenti degli organi di indirizzo politico e i titolari di incarichi dirigenziali e di collaborazione o consulenza (artt. 14 e 15 del Decreto). Per i titolari di incarichi politici, in particolare,devono essere pubblicati: l atto di nomina o di proclamazione, il curriculum, i compensi cui dà diritto l assunzione della carica e gli importi di viaggi di servizio e missioni pagati con fondi pubblici, gli altri incarichi con oneri a carico della finanza pubblica, le dichiarazioni relative alla situazione patrimoniale propria, del coniuge dei parenti sino al secondo grado con il loro consenso, le spese assunte in proprio per la propaganda elettorale (art. 14, comma 1 del Decreto). Per i titolari di incarichi dirigenziali e di collaborazione o consulenza devono essere pubblicati:gli estremi dell atto di conferimento dell incarico, il curriculum vitae, i dati relativi ad incarichi esterni in enti di diritto privato finanziati dalla pa o lo svolgimento dell attività professionale, i compensi (art. 15). Laddove si tratti di incarichi a soggetti estranei alla pao di contratti di collaborazione o consulenza a soggetti esterni, la pubblicazione dei dati indicati diviene condizione di efficacia dell atto di conferimento dell incarico e per la liquidazione dei relativi compensi(comma 3). In caso di omessa pubblicazione, il pagamento del corrispettivo determina responsabilità disciplinare, il pagamento di una somma ed 9

10 eventualmente anche il risarcimento dei danni a carico del dirigente che ha disposto il pagamento (comma 4). Si regolaanche la pubblicità dei dati relativi agli enti pubblici vigilati, agli enti di diritto privato controllati o vigilati dall amministrazione pubblica, nonché delle partecipazioni in società di diritto privato (art. 22).Devono essere pubblicati in particolare i dati relativi: alla ragione sociale; alla misura della eventuale partecipazione dell'amministrazione; alla durata dell'impegno; all'onere complessivo gravante per l'anno sul bilancio dell'amministrazione; al numero dei rappresentanti dell'amministrazione negli organi di governo; al trattamento economico complessivo a ciascuno di essi spettante; ai risultati di bilancio degli ultimi tre esercizi finanziari; agli incarichi di amministratore dell'enteconferiti dall'amministrazione e il relativo trattamento economico complessivo. In caso di omessa o incompleta pubblicazione di questi dati la sanzione è costituita dal divieto di erogazione in favore degli enti indicati di somme a qualsivoglia titolo da parte della pa. Rilevanti anche le disposizioni che attengono ai servizi erogati(art. 32). Devono tra l altro essere pubblicati i costi contabilizzati per ogni servizio erogato e i tempi medi di erogazione del servizio. L amministrazione deve altresì pubblicare con cadenza annuale un indicatore dei tempi medi di pagamento(art. 33) e deve rendere noti tutti gli oneri e adempimenti che gravano sui cittadini per l ottenimento di provvedimenti attributivi di vantaggi o per l accesso ai servizi pubblici (art. 34). Si tratta evidentemente di disposizioni intese a migliorare il rapporto cittadino-amministrazione, oltre che a prevenire fenomeni di illegalità. Ciò non deve tuttavia far dimenticare il principio generale, dettato all art. 18 della l. n. 241/90, secondo cui i documenti attestanti atti, fatti, qualità e stati soggettivi necessari per l istruttoria del procedimenti sono acquisiti d ufficio quando sono in possesso dell amministrazione procedente, ovvero sono detenuti, istituzionalmente, da altre pubbliche amministrazioni (art. 18, comma 2). 10

11 3. L ambito soggettivo di applicazione Le disposizioni sulla Legge anticorruzione, ivi compresi gli obblighi di pubblicità e di trasparenza, si applicano(art. 1, comma 33): - alle amministrazioni in senso stretto, ossia a tutte le amministrazioni pubbliche di cui all art. 1, comma 2, del d.lgs. 165/01 (le amministrazioni dello Stato, Regioni, Province, comuni, e loro associazioni ecc.); - agli enti pubblicinazionali; -alle società partecipate dalle amministrazioni pubbliche e dalle loro controllate, ai sensi dell art cod. civ., limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o europeo. Per quest ultima categoria di soggetti, il Decreto, all art. 11, specifica che le previsioni ivi contenute si applicano anche alle società e agli altri enti di diritto privato in controllo pubblico che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici. Si considerano in controllo pubblico le società sottoposte a controllo ai sensi dell art citato, ossia le societàin cui:a) l amministrazione dispone la maggioranza dei voti esercitabili in assemblea; b) l amministrazione dispone deivoti sufficienti per esercitare una influenza dominante nell assemblea (l influenza si presume quando nell assemblea può essere esercitato almeno un quinto dei voti ovvero un decimo se si tratta di società quotate); c) l amministrazione ha una influenza dominante in virtù di particolari vincoli contrattuali. Per gli enti di diritto privato gli obblighi di pubblicazione riguardano la loro organizzazione e la loro attività, limitatamente a quella svolta nella cura di interessi pubblici. Per le Regioni e gli enti locali e per gli enti pubblici e privati soggetti a loro controllo, si prevede che attraverso appositeintese in Conferenza Unificata si definiscano gli adempimenti e i termini per dare sollecita attuazione alla Legge (art. 11

12 1, comma 60; entro 120 gg dall entrata in vigore della Legge). Mediante ulteriori intese in Conferenza sono altresì definiti gli adempimenti attuativi dei decreti legislativi previsti dalla Legge (art. 1, comma 61), tra cui quello sulla trasparenza. Una volta approvato il Decreto, dunque, ci saranno ulteriori passaggi da completare. 4. La vigilanza e le sanzioni Altro aspetto innovativo del Decreto riguarda il sistema di vigilanza e sanzionatorio. La vigilanza è affidata a tre soggetti:il Responsabile per la trasparenza che di norme è il Responsabile per la prevenzione della corruzione; l OIV (Organismo indipendente di valutazione), che verifica la coerenza tra programma sulla trasparenza e piano della performance; la CIVIT, quale Autorità nazionale anticorruzione,che esercita poteri ispettivi e controlla i responsabili della trasparenza e che può investire anche la Corte dei Conti di eventuali inadempienze riscontrate (art. 43, 44 e 45). Il ruolo di controllo più diretto è affidato comunque al Responsabile per la trasparenza, che segnala il mancato o ritardato adempimento agli organi di disciplina, al vertice politico, all Autorità nazionale anticorruzione;aggiorna il programma triennale e controlla e assicura l attuazione dell accesso civico. Oltre a quanto previsto dalla Legge in caso di mancata o incompleta pubblicazione dei dati (violazione standard qualitativi ed economici - responsabilità dirigenziale art. 1, comma 33), l inadempimento degli obblighi di pubblicazione o la mancata predisposizione del Programma triennale, costituisce elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale, causa di responsabilità per danno all immagine, e incide sulla corresponsione della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio. La responsabilità si esclude quando si prova che l inadempimento è dipeso da causa non imputabile al responsabile (art. 46). 12

13 Vengono poi individuate sanzioni amministrative pecuniarie specifiche(da 500 euro a 10 mila euro) perla mancata pubblicazione delle informazioni previste per i titolari di incarichi politici e per gli enti vigilati e controllati (art. 47). Medesima sanzione si applica anche agli amministratori societari che non comunicano ai soci pubblici il proprio incarico e il relativo compenso. 5. Alcune osservazioni conclusive Questa Legge (e il Decreto che la attua) ha un merito (tra gli altri): aver scommesso sulla trasparenza, intesacome strumento di controllo democratico, per combattere la corruzione e l illegalitànella pubblica amministrazione. Il rischio è che gli obblighi di trasparenza siano interpretati ed attuati in maniera del tutto formale e che siano intesi come un mero ed ulteriore adempimento da aggiungersi alla lista di quelli che le amministrazioni debbono compiere. Allora quello che si auspica è che coloro che si troveranno ad applicare e vigilare sulle norme guardino alla finalità delle stesse e le interpretino in senso sostanziale e non formale 13, impegnandosi per un attuazione concreta,che consenta effettivamente il controllo diffuso e la partecipazione democratica, attraverso, ad esempio, informative comprensibili nei contenuti e nelle forme. 13 Nei rapporti contrattuali si è osservato che, per porre rimedio alle asimmetrie informative tra contraente forte e debole non occorre moltiplicare gli obblighi informativi, ma selezionare i dati rilevanti da comunicare (e renderli facilmente comprensibili). Questa soluzione può essere valida anche per i rapporti tra pa e cittadini con riferimento all attività informativa che la prima svolge nei confronti dei secondi (così G. Napolitano, L attività informativa della pubblica amministrazione: less is better, in I nuovi diritti di cittadinanza: il diritto all informazione,torino