a cura di Michele Caiazzo consigliere regionale PD gennaio 2010

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1 Guida critica alla legge regionale 28 dicembre 2009, n. 19 Misure urgenti per il rilancio economico, per la riqualificazione del patrimonio esistente, per la prevenzione del rischio sismico e per la semplificazione amministrativa, attuattiva dell Intesa Stato - Regioni - Enti Locali sul piano casa gennaio 2010 a cura di Michele Caiazzo consigliere regionale PD

2 Coordinamento generale del testo: dott. Luigi Antignani Si ringraziano per la collaborazione: ing. Giuseppe Auriemma, dott. Antonio Di Gennaro, avv. Pasquale Fornaro, arch. Massimo Gallo, arch. Stefano Sasso. 2

3 INDICE Premessa... 4 Guida al testo normativo Art. 1 - Obiettivi della legge Commento all articolo Art. 2 - Definizioni Commento all articolo Art. 3 - Casi di esclusione Commento all articolo Art. 4 - Interventi straordinari di ampliamento Commento all articolo Art. 5 - Interventi straordinari di demolizione e ricostruzione Commento all articolo Art. 6 - Prima casa Commento all articolo Art. 7 - Riqualificazione aree urbane degradate Commento all articolo Art. 8 - Misure di semplificazione in materia di governo del territorio Commento all articolo Art. 9 - Valutazione della sicurezza e libretto del fabbricato Commento all articolo Art Modifiche alla legge regionale 7 gennaio 1983, n Art Adeguamento urbanistico delle strutture di allevamento animale nell Area sorrentino-agerolese Art Norma finale e transitoria Commento all articolo Art Dichiarazione d urgenza Alcune considerazioni

4 Premessa Con la legge regionale 28 dicembre 2009, n. 19, la Regione Campania ha dato attuazione ai contenuti dell Intesa, sancita nella seduta del 1 aprile 2009 dalla Conferenza Unificata Stato Regioni Enti Locali, contenete misure per il rilancio dell economia attraverso l attività edilizia, definito semplicisticamente ed erroneamente per le ragioni appresso indicate piano casa. Prima di procedere all analisi della legge regionale campana 19/2009, è opportuno ricostruire brevemente l origine di tale piano e richiamare i contenuti della citata Intesa. L idea di un piano casa ha origine da una iniziale e velleitaria iniziativa del Governo Berlusconi come strumento per rilanciare l economia. Il Presidente del Consiglio, agli inizi del mese di marzo 2009, annunciava l'imminente approvazione, da parte del Consiglio dei Ministri, di un decreto legge per rilanciare il settore edile e in tal modo offrire una risposta alla crisi economica. Appena si è passati dalle parole ai fatti, sono iniziati i primi problemi applicativi di questa idea. A voler effettuare una completa ricostruzione della vicenda non si può non segnalare che l espressione piano casa indica due politiche diverse. La prima è un programma nazionale (o meglio, una serie di programmi) per l offerta di abitazioni a favore di una serie di categorie deboli attraverso la costruzione di nuove abitazioni e la realizzazione di misure di recupero del patrimonio abitativo esistente (art. 11, d.l. n. 112/08, conv. l. 133/08 e d.p.c.m. 16 luglio 2009). La seconda quella di cui ci occupiamo è una strategia di deregolazione, che si è sovrapposta (in termini logici e cronologici) al programma di edilizia residenziale di cui al d.l. n. 112/08, che più volte si è scontrata con il vigente assetto costituzionale. In questa seconda accezione, l idea di un piano casa viene ufficialmente lanciata nella Conferenza Unificata Stato Regioni Enti Locali del 25 marzo 2009 per consentire l ampliamento volumetrico di abitazioni mono- e bi- familiari. Il Governo aveva predisposto una bozza di decreto legge, ma presidenti di Regione e sindaci considerato che il tema dell ampliamento delle abitazioni è molto importante e avvertito dall opinione pubblica manifestavano perplessità e preoccupazione per l emanazione di un 4

5 decreto legge in questa materia, che, peraltro, in base all articolo 117 della Costituzione, rientra non nelle materie di legislazione esclusiva dello Stato, ma di legislazione concorrente 1. Dopo un approfondimento congiunto dell argomento, si decise di istituire un tavolo tecnicopolitico. Il 1 aprile si giunse ad un intesa in sede di Conferenza unificata. L Intesa è uno strumento previsto dall art. 8 della legge n. 131 del 2003, per favorire l armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni. Si è trattato quindi di un accordo politico. In base all Intesa, le Regioni si impegnavano ad approvare, nel termine di 90 giorni, leggi che: a) consentivano interventi ampliativi, fino al 20% della volumetria esistente, di edifici residenziali uni- e bi- familiari o comunque di volumetria non superiore ai 1000 metri cubi per un massimo di 200 metri cubi, al fine di migliorare anche la qualità architettonica e/o energetica; b) consentivano, allo stesso fine, interventi straordinari di demolizione e ricostruzione con ampliamento della volumetria per edifici a destinazione residenziale entro il limite del 35%; c) semplificavano ed acceleravano l'attuazione di detti interventi. Le leggi regionali potevano altresì individuare ambiti in cui detti interventi venivano esclusi o limitati e i limiti di validità temporale della disciplina introdotta dalla stessa legge regionale, che comunque non poteva superare i 18 mesi. In caso di inerzia o ritardo il Governo e il presidente della giunta regionale interessata determinano le modalità procedurali idonee ad attuare compiutamente l'accordo, anche ai sensi dell'art. 8, comma 1, della legge n. 131/2003. Il Governo, dal suo canto, si impegnava ad emanare, entro 10 giorni, un decreto legge i cui contenuti saranno concordati con le Regioni e il sistema delle autonomie per semplificare alcune procedure di competenza esclusiva dello Stato e per rendere più rapida ed efficace l'azione amministrativa di disciplina dell'attività edilizia. Il decreto legge non è stato emanato, anche perché non si è trovato un accordo sul suo contenuto con le Regioni e con il sistema delle autonomie. 1 Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. 5

6 Non di meno, le Regioni hanno legiferato sul punto, in maniera, appunto, disomogenea e molti sono i dubbi circa il raggiungimento degli obiettivi stabiliti nella Conferenza Unificata Stato Regioni ed Enti Locali del 1 aprile 2009: favorire le iniziative rivolte al rilancio dell'economia; rispondere ai bisogni abitativi delle famiglie; introdurre incisive misure di semplificazioni procedurali dell'attività edilizia. Sia l accesa dialettica tra governo nazionale, regioni ed enti locali, sia le modalità ed i contenuti dell Intesa stessa pongono qualche dubbio sulla volontà del governo di rispettare l impianto federalista della Costituzione. Gli interventi in esame che coinvolgono l edilizia e l urbanistica rientrano nella materia governo del territorio (es. Corte Cost. n. 303/03, 11.1), materia che, come accennato in precedenza, spetta in base all art. 117, comma 3 della Costituzione, alla legislazione regionale, salva la determinazione dei principi fondamentali del settore riservata alla legislazione statale. È altresì pacifico che la pianificazione urbanistica costituisce un principio fondamentale della materia governo del territorio. Ebbene, con l Intesa del 1 aprile 2009, il principio della pianificazione è stato eccezionalmente sospeso: viene consentito un aumento di volumetria a prescindere dal riferimento al piano urbanistico, prendendo a parametro la sola volumetria (legittimamente) esistente in un dato momento. Tutto ciò non in virtù di una legge statale, ma di un Intesa stipulata in sede di Conferenza Unificata. In altre parole, un accordo politico tra il Governo, le Regioni e i rappresentati di comuni e province, ha assunto decisioni che dovrebbero essere normate da una legge Accordo, tra l altro, non rispettato in quanto il Governo avrebbe dovuto emanare un decreto legge riguardante almeno gli strumenti di semplificazione di procedimenti di competenza esclusiva dello Stato (anche su tale punto, il ricorso al decreto poneva dubbi di costituzionalità). Era dunque prevedibile che si sarebbe realizzata una chiara disomogeneità di interventi regionali. Va sottolineato anche un altro aspetto. La pianificazione urbanistica è principio della materia del governo del territorio, ed è anche funzione fondamentale dei Comuni. Anche qui sono state annullate e dimenticate le funzioni fondamentali degli Enti Locali. L Intesa del 1 aprile costituisce dunque una palese limitazione dell autonomia comunale, ossia del rapporto tra la collettività e il suo territorio. 6

7 Il ruolo delle amministrazioni comunali in relazione all attuazione del piano casa è stato rimesso alle scelte esclusive delle singole Regioni. Al 31 dicembre 2009, 15 Consigli regionali e la Provincia autonoma di Bolzano hanno deliberato atti attuativi dell Intesa, mancano all appello Friuli-Venezia Giulia, Molise, Calabria e Sicilia (cfr. Tabella 1). Tabella 1 - Leggi regionali attuativa dell'intesa Stato - Regioni - Enti Locali sul Piano casa Toscana legge 8 maggio 2009, n. 24 Umbria legge 26 giugno 2009, n. 13 Emilia-Romagna legge 6 luglio 2009, n. 6 Veneto legge 8 luglio 2009, n. 14 Piemonte legge 14 luglio 2009, n. 20 Lombardia legge 16 luglio 2009, n. 13 Puglia legge 30 luglio 2009, n. 14 Valle d'aosta legge 4 agosto 2009, n. 24 Basilicata legge 7 agosto 2009, n.25 Lazio legge 11 agosto 2009, n. 21 Abruzzo legge 19 agosto 2009, n.16 Marche legge 8 ottobre 2009, n.22 Sardegna legge 23 ottobre 2009, n. 4 Liguria legge 3 novembre 2009, n. 49 Campania legge 28 dicembre 2009, n. 19 Friuli-Venezia Giulia - Molise - Calabria - Sicilia - Trentino-Alto Adige Bolzano Trento delibera di giunta n. 1609/2009-7

8 La Giunta Regionale della Campania ha approvato, con deliberazione n del 28 maggio 2009, il disegno di legge Misure urgenti per il rilancio economico, per la riqualificazione del patrimonio esistente, per la prevenzione del rischio sismico e per la semplificazione amministrativa, attuattivo dell Intesa del 1 aprile 2009 della Conferenza Unificata Stato Regioni Enti Locali e l ha depositato in Consiglio Regionale per il relativo esame in data 15 giugno La IV Commissione Consiliare Permanente ha licenziato tale provvedimento, modificando il testo originario, in data 24 settembre 2009, a oltre tre mesi dall assegnazione. Il Consiglio Regionale il 9 dicembre 2009 ha approvato definitivamente il provvedimento, che è stato promulgato il 28 dicembre 2009 (legge regionale n. 19) e pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione Campania il giorno successivo. La strategia dichiarata della legge 19/2009 è il rilancio economico attraverso la riqualificazione e la trasformazione urbanistica ed edilizia, associate alla prevenzione del rischio sismico ed alla semplificazione amministrativa. La legge regionale contempla, oltre ai due interventi previsti dall Intesa del 1 aprile 2009, vale a dire di ampliamento volumetrico (art. 4) e di demolizione e ricostruzione (art. 5), anche interventi di riqualificazione delle aree urbane degradate (art. 7). Quest ultima previsione costituisce la vera novità della legge regionale della Campania rispetto all Intesa della Conferenza Unificata Stato Regioni Enti Locali. Per gli interventi di ampliamento volumetrico (art. 4), la legge regionale ha recepito integralmente quanto stabilito dall Intesa, sia per quanto riguarda la tipologia di edifici sui quali è possibile intervenire ( edifici residenziali uni-bifamiliari e, comunque, edifici con volumetria non superiore ai 1000 metri cubi e edifici residenziali composti da non più di due piani fuori terra, oltre all eventuale sottotetto ), sia per il limite di ampliamento volumetrico consentito (incremento massimo del 20% della volumetria esistente), sia per gli obblighi cui tali interventi sono sottoposti (utilizzo di tecniche costruttive che garantiscano elevate prestazioni energetico-ambientali, rispetto delle norme sulle costruzioni in zona sismica e superamento delle barriere architettoniche). Il legislatore regionale ha, in tal modo, attuato in modo minimale l Intesa del 1 aprile 2009, che pur lasciava alle normative regionali la possibilità di promuovere ulteriori forme di incentivazione volumetrica per tale tipologia di interventi. Similmente per gli interventi di demolizione e ricostruzione (art. 5), il legislatore campano ha recepito quanto stabilito dall Intesa circa la tipologia di edifici sui quali è possibile intervenire (edifici a destinazione residenziale), il limite di ampliamento volumetrico consentito (incremento massimo del 35% della volumetria esistente), e gli obblighi cui tali interventi sono sottoposti 8

9 (utilizzo di tecniche costruttive che garantiscano elevate prestazioni energetico-ambientali, rispetto delle norme sulle costruzioni in zona sismica e superamento delle barriere architettoniche). Anche in questo caso, il legislatore regionale ha attuato in modo minimale l Intesa del 1 aprile 2009, che pur lasciava all autonomia legislativa regionale il riferimento ad altre tipologie di intervento. Per gli interventi di ampliamento e di demolizione e ricostruzione, che possono essere realizzati anche in deroga agli strumenti urbanistici, la legge regionale ha stabilito la non cumulabilità con gli ampliamenti eventualmente previsti dagli stessi strumenti urbanistici generali. Tale approccio minimalista della legge campana 19/2009 emerge ancor più se si analizzano gli interventi previsti dalle altre Regioni. Il Lazio, per esempio, ha previsto per gli edifici a destinazione residenziale, uni-plurifamiliari, di volumetria fino a 1000 mc, ampliamenti fino al 20%, comportanti un incremento per l'intero edificio al massimo di 200 mc, ovvero di 62,5 mq, a patto che la destinazione d'uso sia mantenuta per i 5 anni successivi alla dichiarazione di fine lavori; e per gli edifici a destinazione non residenziale per l'artigianato, la piccola industria e gli esercizi di vicinato, di superficie fino a 1000 mq, a patto che venga conservata la destinazione d'uso per almeno 10 anni e gli interventi siano subordinati all'attuazione di politiche di sostenibilità ambientale, ha previsto ampliamenti fino al 10% della superficie. Ancora più completa è la legge del Molise che consente l'ampliamento di edifici alla data del 29 giugno 2009 esistenti ovvero in corso di costruzione ma con almeno la struttura portante completata, a destinazione sia residenziale che diversa. Gli interventi devono comunque essere finalizzati al miglioramento della sicurezza antisismica e della prestazione energetica. L'ampliamento ammissibile è pari al 20% del volume per gli edifici a destinazione residenziale ovvero al 20% della superficie coperta per quelli a destinazione diversa, e sale al 30% del volume per gli edifici a destinazione residenziale ovvero al 30% della superficie coperta per quelli a destinazione diversa, qualora l'intervento consenta di conseguire una riduzione certificata superiore al 20% del fabbisogno energetico di energia per la climatizzazione invernale riferito alla porzione di edificio preesistente. È inoltre prevista la possibilità di una ulteriore premialità aggiuntiva del 5%, riservata peraltro ai soli edifici a destinazione residenziale, in particolari casi. Di rilievo è il tentativo della legge regionale della Campania volto a recuperare il ruolo dei Comuni, che con l Intesa venivano sostanzialmente derubati delle proprie competenze in materia di pianificazione e governo del territorio. La legge regionale 19/2009, infatti, assegna agli enti locali la possibilità di adottare in via preliminare una serie di atti, riguardanti principalmente: 9

10 - l eventuale esclusione di parti del territorio dall applicazione della norma; - l individuazione degli ambiti di trasformazione urbanistica ed edilizia e la definizione di schemi di convenzioni attuative degli interventi di riqualificazione; - le ulteriori modalità organizzative di semplificazione per il rilascio dei titoli abilitativi; - l eventuale procedura di variante urbanistica semplificata per l Edilizia Residenziale Sociale (ERS). In particolare, la legge campana attribuisce alla competenza comunale l adozione di alcuni atti: - delibera di consiglio comunale da adottare entro 60 gg termine perentorio (art. 4 comma 6), da parte dell ente locale, provvisto di strumento urbanistico vigente, con cui individuare le aree del proprio territorio nelle quali è esclusa la possibilità di ampliamento. Decorso il termine perentorio l ampliamento è realizzabile ovunque fatti salvi i casi di esclusione previsti dalla legge. - delibera di consiglio comunale da adottare entro 60 gg termine perentorio (art. 5 comma 7), da parte dell ente locale, provvisto di strumento urbanistico vigente, con cui individuare le aree del proprio territorio nelle quali è esclusa la possibilità dell aumento volumetrico per interventi di demolizione e ricostruzione. Decorso il termine perentorio l aumento è realizzabile ovunque fatti salvi i casi di esclusione previsti dalla legge. - delibera di consiglio comunale da adottare entro 60 gg termine perentorio (art. 7 comma 2), con cui individuare ambiti di trasformazione edilizia ed urbanistica da destinare all ERS (locazione e proprietà). Decorso il termine perentorio il Comune perde la facoltà di individuare gli ambiti ed il soggetto richiedente avvia l istanza per il rilascio del permesso di costruire fatti salvi i casi di esclusione previsti dalla legge. - delibera di consiglio comunale da adottare entro 60 gg termine perentorio (art. 7 comma 4) con cui individuare, in variante allo strumento urbanistico generale, aree da destinare all ERS (locazione e proprietà). Decorso il termine perentorio il Comune perde la possibilità di avvalersi della procedura di variante accelerata prevista dalla finanziaria regionale delibera di consiglio comunale da adottare entro 60 gg termine perentorio (art. 7 comma 7), con cui individuare aree del proprio territorio nelle quali non sono consentiti gli interventi di riqualificazione di immobili dismessi in aree urbanizzate e degradate. Decorso il termine perentorio la riqualificazione è realizzabile ovunque fatti salvi i casi di esclusione previsti dalla legge. In tal modo, sembra che il legislatore campano abbia voluto, in parte, minimamente recuperare il ruolo degli Enti territoriali, completamente estromessi nell Intesa. 10

11 Tuttavia, in una Regione, come quella campana, caratterizzata da rischio sismico e vulcanico, da eccessiva antropizzazione dell ambiente, da dissesto idrogeologico, il legislatore campano ha voluto definire puntualmente alcuni casi di esclusione degli interventi, non ammettendo interventi sugli edifici realizzati senza titolo abilitativo, collocati nei centri storici, in riserve naturali, parchi, aree di inedificabilità assoluta o dichiarate ad alta pericolosità idraulica o vulcanica (art. 3). Per cui la facoltà riconosciuta ai Comuni è di individuare ulteriori aree di esclusione. Il fulcro innovativo della legge campana rispetto all Intesa del 1 aprile 2009 è dato, come anticipato in precedenza, dalle norme relative alla riqualificazione delle aree urbane degradate (art. 7). Sono previsti soprattutto interventi costruttivi di iniziativa privata oltre agli interventi curati da IACP, Comuni ed altri enti pubblici. Le tipologie di intervento sono: - sostituzione edilizia di fabbricati di ERP con possibilità di aumento della volumetria fino al 50% da destinare ad edilizia privata (comma 3), anche in ambiti di riqualificazione e trasformazione edilizia e urbanistica individuati dai Comuni (comma2); - sostituzione edilizia senza aumento di volumetria, ma anche con mutamento di destinazione d uso, per lotti non superiori a metri quadri. Questa fattispecie prevede la realizzazione di interventi di edilizia privata in concorso con l edilizia sociale per una percentuale non inferiore al 30% (comma 5) Questa tipologia di sostituzione edilizia è esclusa nelle zone agricole, nelle aree ASI ( Area di sviluppo industriale) e nelle zone PIP ( piani di insediamenti produttivi); - mutamento di destinazione d uso a fini abitativi (immobili esistenti destinati ad uffici non utilizzati con volumetria non sup. a mc) con previsione di edilizia convenzionata non inferiore al 20% della volumetria (comma 6); - di edilizia residenziale sociale da localizzare in area non destinata ad ERS (qualora lo strumento urbanistico generale non contenga destinazioni di tali aree o le aree siano sature). Inoltre, la legge disciplina ulteriori forme di intervento, quali: - il recupero, ad istanza del privato, dei sottotetti esistenti alla data di entrata in vigore della legge (art. 8, comma 2); - gli interventi di aumento da 0.50 a 0.60 del rapporto di copertura degli impianti attualmente produttivi all interno delle zone PIP (art. 8, comma 3). Il procedimento di autorizzazione dell aumento di copertura resta disciplinato dalla precedente normativa essendo variata unicamente la percentuale di aumento; - gli interventi di adeguamento delle strutture di allevamento nell area sorrentino-agerolese, dove, nelle zone di produzione del Provolone del Monaco, sono consentiti, previa adozione di 11

12 apposito regolamento, interventi edilizi di adeguamento delle strutture di allevamento realizzate in epoca antecedente all entrata in vigore della L.R. n. 35/87 ( Piano urbanistico territoriale dell Area sorrentino - amalfitana). 12

13 Guida al testo normativo Art. 1 Obiettivi della legge 1. La presente legge è finalizzata: a) al contrasto della crisi economica e alla tutela dei livelli occupazionali, attraverso il rilancio delle attività edilizie nel rispetto degli indirizzi di cui alla legge regionale 13 ottobre 2008, n.13 (Piano territoriale regionale), e al miglioramento della qualità architettonica ed edilizia; b) a favorire l utilizzo di fonti di energia rinnovabile ed al miglioramento strutturale del patrimonio edilizio esistente e del suo sviluppo funzionale nonché alla prevenzione del rischio sismico e idrogeologico; c) a incrementare, in risposta anche ai bisogni abitativi delle famiglie in condizioni di particolare disagio economico e sociale, il patrimonio di edilizia residenziale pubblica e privata anche attraverso la riqualificazione di aree urbane degradate o esposte a particolari rischi ambientali e sociali assicurando le condizioni di salvaguardia del patrimonio storico, artistico, paesaggistico e culturale; d) all abbattimento delle barriere architettoniche. 2. A questi fini sono disciplinati interventi di incremento volumetrico e di superfici coperte entro i limiti di cui agli articoli successivi e interventi di riqualificazione delle aree urbane degradate di cui all articolo 7, da attuare con procedure amministrative semplificate e sempre nel rispetto della salute, dell igiene e della sicurezza dei luoghi di lavoro. 13

14 Commento all articolo 1 Con la legge regionale 19/2009, la Regione Campania ha dato attuazione all Intesa raggiunta nella Conferenza Unificata Stato Regioni ed Enti Locali del 1 aprile Obiettivo dichiarato dell Intesa era di favorire iniziative volte al rilancio dell economia, rispondere ai bisogni abitativi delle famiglie e introdurre incisive misure di semplificazione procedurale dell attività edilizia. La legge assume tra le proprie finalità la promozione di interventi rivolti al miglioramento della qualità edilizia ed al recupero delle aree urbane degradate che al contempo, con il rilancio dell attività edilizia, possono contrastare la crisi economica e la disoccupazione. Il testo prevede, in deroga agli strumenti urbanistici comunali, una serie di opportunità tendenti ad incrementare il patrimonio di edilizia residenziale pubblica e privata, anche al fine di soddisfare le necessità abitative delle famiglie in condizioni di particolare disagio economico e sociale. Attraverso procedure amministrative semplificate sono disciplinati incrementi volumetrici degli edifici residenziali ed interventi di riqualificazione di ambiti urbani degradati nei limiti imposti dalla tutela del patrimonio storico, artistico, paesaggistico e culturale. Al fine di conseguire la riqualificazione e l adeguamento del patrimonio immobiliare esistente, gli interventi previsti rientrano però in un sistema perequativo: gli incrementi volumetrici previsti sono subordinati, infatti, all utilizzo di determinate modalità esecutive tendenti al superamento delle barriere architettoniche, all impiego di tecnologie eco-sostenibili ed all adeguamento sismico delle costruzioni. Il privato può ampliare il suo immobile ma deve restituire qualità alla sua costruzione che partecipa all immagine della città. 14

15 Art. 2 Definizioni 1. Ai fini della presente legge si fa riferimento alle seguenti definizioni: a) per aree urbane degradate si intendono quelle compromesse, abbandonate, a basso livello di naturalità, dismesse o improduttive in ambiti urbani ed in territori marginali e periferici in coerenza al Piano territoriale regionale (PTR) di cui alla legge regionale 13/2008; b) per edifici residenziali si intendono gli edifici con destinazione d uso residenziale prevalente nonché gli edifici rurali anche se destinati solo parzialmente ad uso abitativo; c) la prevalenza dell uso residenziale fuori dall ambito delle zone agricole e produttive è determinata nella misura minima del settanta per cento dell utilizzo dell intero edificio; d) per superficie lorda dell unità immobiliare si intende la somma delle superfici delimitate dal perimetro esterno di ciascuna unità il cui volume, fuori terra, abbia un altezza media interna netta non inferiore a metri 2,40; e) per volumetria esistente si intende la volumetria lorda già edificata ai sensi della normativa vigente alla data di entrata in vigore della presente legge; f) la volumetria lorda da assentire non comprende le cubature, da definirsi con linee guida nel termine perentorio di trenta giorni, necessarie a garantire il risparmio energetico e le innovazioni tecnologiche in edilizia; g) per aree urbanizzate si intendono quelle dotate di opere di urbanizzazione primaria; h) per distanze minime e altezze massime dei fabbricati si intendono quelle previste dagli strumenti urbanistici generali o, in assenza, quelle definite dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, n.1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n.765). 15

16 Commento all articolo 2 Gli strumenti urbanistici comunali definiscono gli indici che caratterizzano gli interventi edilizi (volume, superficie, altezza, distanze, ecc.) e ne specificano i limiti (volume totale, superficie massima, altezza massima, distanza minima, ecc.). Essendo le previsioni della legge in deroga ai vigenti strumenti urbanistici comunali, il testo normativo definisce per legge i parametri urbanistici ed edilizi che disciplinano e dimensionano gli interventi previsti dalla legge, al fine di evitare incertezze interpretative in fase di attuazione della norma ed omogeneizzare le diverse definizioni comunali. L articolo costituisce una sorta di glossario: - le aree urbane degradate sono quelle compromesse, abbandonate, a basso livello di naturalità, dismesse o improduttive in ambiti urbani ed in territori marginali e periferici, coerentemente con le previsioni del Piano territoriale regionale (legge regionale 13/2008); - gli edifici residenziali sono edifici con destinazione d uso residenziale prevalente, nonché gli edifici rurali anche se destinati solo parzialmente ad uso abitativo; - la prevalenza dell uso residenziale, fuori dall ambito delle zone agricole e produttive, è determinata nella misura minima del settanta per cento dell utilizzo dell intero edificio; - la superficie lorda dell unità immobiliare è data dalla somma delle superfici delimitate dal perimetro esterno di ciascuna unità il cui volume fuori terra abbia un altezza media interna netta non inferiore a metri 2,40; - la volumetria esistente è la volumetria lorda legittimamente edificata ai sensi della normativa vigente alla data di entrata in vigore della legge; - la volumetria lorda da assentire è la volumetria realizzabile in base agli interventi contemplati dalla legge stessa, oltre la quale devono essere aggiunte le cubature necessarie a garantire il risparmio energetico e le innovazioni tecnologiche in edilizia. Tali cubature saranno definite con linee guida da emanarsi entro il termine perentorio di trenta giorni; - le aree urbanizzate sono quelle aree dotate di opere di urbanizzazione primaria ai sensi della legge 29 settembre 1964, n. 847, art. 4: strade a servizio degli insediamenti, compresi gli allacciamenti alla viabilità principale dei lotti edificabili; spazi necessari per la sosta e il parcheggio degli autoveicoli, in relazione alle caratteristiche degli insediamenti; condotti idonei alla raccolta ed allo scarico delle acque luride (nere) ed relativi allacciamenti alla rete principale urbana, compresi gli impianti di depurazione; 16

17 rete idrica, costituita dalle condotte per l erogazione dell acqua potabile e relative opere per la captazione, il sollevamento ed accessorio, nonché dai necessari condotti d allacciamento alla rete principale urbana; rete per l erogazione e la distribuzione dell energia elettrica per usi domestici e industriali comprese le cabine secondarie; rete del gas combustibile per uso domestico ed relativi condotti d allacciamento; rete telefonica, comprese le centraline telefoniche a servizio degli edifici; pubblica illuminazione comprendente le reti e gli impianti per l illuminazione delle aree e delle strade pubbliche e d uso pubblico; spazi di verde attrezzato, aree a servizio dei singoli edifici mantenute a verde con alberature ed eventuali attrezzature; - le distanze minime e altezze massime dei fabbricati sono quelle previste dagli strumenti urbanistici generali o, in assenza, quelle definite dalla norma nazionale (D.M. 2 aprile 1968, n. 1444). 17

18 Art. 3 Casi di esclusione 1. Gli interventi edilizi di cui agli articoli 4, 5 e 7 non possono essere realizzati su edifici che al momento delle presentazione della Denuncia di inizio di attività di edilizia (DIA) o della richiesta del permesso a costruire risultano: a) realizzati in assenza o in difformità al titolo abitativo; b) collocati all interno di zone territoriali omogenee di cui alla lettera A) dell articolo 2 del decreto ministeriale n.1444/1968 o ad esse assimilabili così come individuate dagli strumenti urbanistici comunali; c) definiti di valore storico, culturale ed architettonico dalla normativa vigente, ivi compreso il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.137), dagli atti di governo del territorio o dagli strumenti urbanistici comunali e con vincolo di inedificabilità assoluta; d) collocati nelle aree di inedificabilità assoluta ai sensi delle vigenti leggi statali e regionali, ivi compreso il decreto legislativo n.42/2004, e nelle aree sottoposte a vincoli imposti a difesa delle coste marine, lacuali, fluviali, a tutela ed interesse della difesa militare e della sicurezza interna; e) collocati in territori di riserve naturali o di parchi nazionali o regionali, nelle zone A e B, oltre i limiti imposti dalla legislazione vigente per dette aree; f) collocati all interno di aree dichiarate a pericolosità idraulica elevata o molto elevata, o a pericolosità geomorfologica elevata o molto elevata, dai piani di bacino di cui alla legge 18 maggio 1989, n.183 (Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo), o dalle indagini geologiche allegate agli strumenti di pianificazione territoriale, agli atti di governo del territorio o agli strumenti urbanistici generali dei comuni; g) collocati all interno della zona rossa di cui alla legge regionale 10 dicembre 2003, n.21 (Norme urbanistiche per i comuni rientranti nelle zone a rischio vulcanico dell area Vesuviana). 2. Oltre che nei casi di cui al comma 1, le disposizioni di cui al comma 5 dell articolo 7 non si applicano nelle zone agricole o nelle Aree di sviluppo industriale (ASI) e nei Piani di insediamenti produttivi (PIP). 18

19 Commento all articolo 3 La legge regionale 19/2009 definisce dettagliatamente le zone territoriali in cui non possono essere realizzati gli interventi straordinari di ampliamento (art. 4), gli interventi straordinari di demolizione e ricostruzione (art. 5) e gli interventi di riqualificazione delle aree urbane degradate (art. 7). La legge regionale non ammette interventi su edifici: - realizzati in assenza o in difformità al titolo abitativo, ad eccezione degli immobili condonati risultanti come prima casa, a patto che sia stata rilasciata la concessione in sanatoria o l istanza di regolarizzazione sia stata presentata entro i termini previsti dalla normativa statale (art. 6); - collocati nei centri storici (Zona A di cui al DM 1444/ ); - definiti di valore storico, culturale ed architettonico dalla normativa vigente, nazionale (ex d.lgs. 42/ ) e dagli strumenti urbanistici comunali e con vincolo di inedificabilità assoluto, nonché collocati in aree di inedificabilità assoluta ai sensi del d.lgs. 42/2004 e nelle aree sottoposte a vincoli imposti a difesa delle coste marine, lacuali, fluviali, a tutela della difesa militare e della sicurezza interna; - collocati nelle riserve integrali e nelle riserve generali orientate di riserve naturali e parchi nazionali e regionali (zone A e B 4 ), oltre i limiti imposti dalla legislazione vigente per dette aree; - collocati all interno di aree dichiarate a pericolosità idraulica o geomorfologica e di frana, elevata o molto elevata o definite ad alto rischio vulcanico (zona rossa). Inoltre, gli interventi straordinari di ampliamento (art. 4), gli interventi straordinari di demolizione e ricostruzione (art. 5), e gli interventi di sostituzione edilizia su immobili dismessi collocati nelle aree urbanizzate e degradate (art. 7, comma 5) non possono essere realizzati su immobili rientranti 2 Art. 2 DM 1444/ Zone territoriali omogenee Sono considerate zone territoriali omogenee : A) le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestono carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi;. 3 Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n Art. 12, comma 2, Legge 394/91 Piano per il parco Il piano suddivide il territorio in base al diverso grado di protezione, prevedendo: A) riserve integrali nelle quali l'ambiente naturale è conservato nella sua integrità; B) riserve generali orientate, nelle quali è vietato costruire nuove opere edilizie, ampliare le costruzioni esistenti, eseguire opere di trasformazione del territorio. Possono essere tuttavia consentite le utilizzazioni produttive tradizionali, la realizzazione delle infrastrutture strettamente necessarie, nonché interventi di gestione delle risorse naturali a cura dell'ente parco. Sono altresì ammesse opere di manutenzione delle opere esistenti, ai sensi delle lettere a) e b) del primo comma dell'articolo 31 della legge 5 agosto 1978, n.457; C) aree di protezione nelle quali, in armonia con le finalità istitutive ed in conformità ai criteri generali fissati dall'ente parco, possono continuare, secondo gli usi tradizionali ovvero secondo metodi di agricoltura biologica, le attività agro-silvo-pastorali nonché di pesca e raccolta di prodotti naturali, ed è incoraggiata anche la produzione artigianale di qualità. Sono ammessi gli interventi autorizzati ai sensi delle lettere a), b) e c) del primo comma dell'articolo 31 della citata legge n. 457 del 1978, salvo l'osservanza delle norme di piano sulle destinazioni d'uso; D) aree di promozione economica e sociale facenti parte del medesimo ecosistema, più estesamente modificate dai processi di antropizzazione, nelle quali sono consentite attività compatibili con le finalità istitutive del parco e finalizzate al miglioramento della vita socio-culturale delle collettività locali e al miglior godimento del parco da parte dei visitatori. 19

20 nelle aree individuate dai comuni dotati di strumenti urbanistici generali vigenti, con provvedimento di consiglio comunale motivato da esigenze di carattere urbanistico ed edilizio, entro 60 giorni dalla entrata in vigore della legge (29 dicembre 2009). Infine, la legge regionale stabilisce come ulteriore caso di esclusione per gli interventi di sostituzione edilizia su immobili dismessi collocati nelle aree urbanizzate e degradate (art. 7, comma 5), gli immobili collocati nelle zone agricole e nei grandi agglomerati industriali (Aree di Sviluppo Industriale e Piani di Insediamenti Produttivi). L analisi puntuale dei casi di esclusione evidenzia alcune criticità. 1. La lettera d) del comma 1 esclude gli interventi sugli edifici collocati nelle aree di inedificabilità assoluta ai sensi delle vigenti leggi statali e regionali, ivi compreso il decreto legislativo n. 42/2004, e nelle aree sottoposte a vincoli imposti a difesa delle coste marine, lacuali, fluviali, a tutela ed interesse della difesa militare e della sicurezza interna. Con riferimento ai piani urbanistici territoriali ed ai piani paesistici vigenti, il problema che si pone è di individuare quali aree, da tali strumenti tutelate, sono da assimilare al regime di inedificabilità assoluta. Sempre in relazione a questa tipologia di casi di esclusione ( aree di inedificabilità assoluta ai sensi delle vigenti leggi statali e regionali ), un ulteriore criticità origina dal rapporto tra dichiarazione di inizio attività (DIA) ed autorizzazione paesaggistica. Con le nuove procedure introdotte dal Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio ed entrate in vigore il 31 dicembre 2009, nelle zone soggette ai piani urbanistici territoriali e paesaggistici vigenti, la DIA deve essere preceduta dall autorizzazione paesaggistica. Risulta pertanto necessaria una uniformità procedurale sul territorio regionale. Sarebbe necessaria una circolare regionale indicativa della procedura da seguire e promuovere accordi con gli enti deputati al rilascio dell autorizzazione. - Tra i casi di esclusione, l articolo 3, alla lettera e) del comma 1, inserisce gli edifici collocati in territori di riserve naturali o di parchi nazionali o regionali, nelle zone A e B, oltre i limiti imposti dalla legislazione vigente per dette aree. Tuttavia, in base all articolo 117, comma 2 della Costituzione, lo Stato ha legislazione esclusiva in materia di tutela dell ambiente, dell ecosistema e dei beni culturali. La disciplina delle aree protette è contenuta nella legge quadro 6 dicembre 1991, n. 394, che, nel classificare le varie zone, individua le zone C come aree di protezione nelle quali, in armonia con le finalità istitutive ed in conformità ai criteri generali fissati dall'ente parco, possono continuare, 20

21 secondo gli usi tradizionali ovvero secondo metodi di agricoltura biologica, le attività agrosilvo-pastorali nonché di pesca e raccolta di prodotti naturali, ed è incoraggiata anche la produzione artigianale di qualità. Sono ammessi gli interventi autorizzati ai sensi delle lettere a), b) e c) del primo comma dell'articolo 31 della citata legge n. 457 del 1978, salvo l'osservanza delle norme di piano sulle destinazioni d'uso. Appare, pertanto, di dubbia costituzionalità il punto della legge regionale 19/2009, laddove all articolo 3, comma 1, lettera e) interviene in una materia di legislazione esclusiva dello Stato per la quale il Parlamento ha già emanato apposita legge quadro; la legge regionale, infatti, esclude dall applicazione delle disposizioni di incremento volumetrico (art. 4 e 5) e di riqualificazione delle aree urbane degradate (art. 7) le sole zone A e B e non anche le zone C, che pure la normativa nazionale definisce aree di protezione. 21

22 Art. 4 Interventi straordinari di ampliamento 1. In deroga agli strumenti urbanistici vigenti è consentito l ampliamento fino al venti per cento della volumetria esistente degli edifici residenziali uni-bifamiliari, e comunque degli edifici di volumetria non superiore ai mille metri cubi e degli edifici residenziali composti da non più di due piani fuori terra, oltre all eventuale piano sottotetto. 2. L ampliamento di cui al comma 1 è consentito: a) su edifici a destinazione abitativa ai sensi dell articolo 2, comma 1, lettere b) e c), la cui restante parte abbia utilizzo compatibile con quello abitativo; b) per interventi che non modificano la destinazione d uso degli edifici interessati, fatta eccezione per quelli di cui all articolo 2, comma 1, lettera b); c) su edifici residenziali ubicati in aree urbanizzate, nel rispetto delle distanze minime e delle altezze massime dei fabbricati; d) su edifici residenziali ubicati in aree esterne agli ambiti dichiarati in atti formali a pericolosità idraulica e da frana elevata o molto elevata; e) su edifici ubicati in aree esterne a quelle definite ad alto rischio vulcanico; f) per la realizzazione di opere interne non incidenti sulla sagoma e sui prospetti delle costruzioni e comunque non successivamente frazionabili. 3. Per gli edifici a prevalente destinazione residenziale è consentito, in alternativa all ampliamento della volumetria esistente, la modifica di destinazione d uso da volumetria esistente non residenziale a volumetria residenziale per una quantità massima del venti per cento. 4. Per la realizzazione dell ampliamento sono obbligatori: a) l utilizzo di tecniche costruttive, anche con utilizzo di materiale eco-compatibile, che garantiscano prestazioni energetico-ambientali nel rispetto dei parametri stabiliti dagli atti di indirizzo regionali e dalla vigente normativa. L utilizzo delle tecniche costruttive ed il rispetto degli indici di prestazione energetica fissati dalla Giunta regionale sono certificati dal direttore dei lavori con la comunicazione di ultimazione dei lavori. Gli interventi devono essere realizzati da una ditta con iscrizione anche alla Cassa edile comprovata da un regolare Documento unico di regolarità contributiva (DURC). In mancanza di detti requisiti non è certificata l agibilità, ai sensi dell articolo 25(R) del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n.380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia -Testo A), dell intervento realizzato; b) la conformità alle norme sulle costruzioni in zona sismica; 22

23 c) il rispetto delle prescrizioni tecniche di cui agli articoli 8 e 9 del decreto ministeriale 14 giugno 1989, n.236 (Prescrizioni tecniche necessarie a garantire l accessibilità, l adattabilità e la visitabilità degli edifici privati e edilizia residenziale pubblica sovvenzionata e agevolata, ai fini del superamento e dell eliminazione delle barriere architettoniche), al fine del superamento e dell eliminazione delle barriere architettoniche. 5. Per gli edifici residenziali e loro frazionamento, sui quali sia stato realizzato l ampliamento ai sensi della presente legge, non può essere modificata la destinazione d uso se non siano decorsi almeno cinque anni dalla comunicazione di ultimazione dei lavori. 6. L ampliamento non può essere realizzato su edifici residenziali privi del relativo accatastamento ovvero per i quali al momento della richiesta dell ampliamento non sia in corso la procedura di accatastamento. L ampliamento non può essere realizzato, altresì, in aree individuate, dai comuni provvisti di strumenti urbanistici generali vigenti, con provvedimento di consiglio comunale motivato da esigenze di carattere urbanistico ed edilizio, nel termine perentorio di sessanta giorni decorrenti dalla data di entrata in vigore della presente legge. 7. Nelle zone agricole sono consentiti i mutamenti di destinazione d uso, non connessi a trasformazioni fisiche, di immobili o di loro parti, regolarmente assentiti, per uso residenziale del nucleo familiare del proprietario del fondo agricolo o per attività connesse allo sviluppo integrato dell azienda agricola. 23

24 Commento all articolo 4 La norma prevede, per alcune costruzioni, la possibilità di incrementare fino al 20% la volumetria già esistente. Il comma 1 stabilisce che è consentito l ampliamento fino al venti per cento della volumetria esistente degli edifici residenziali uni-bifamiliari, e comunque degli edifici di volumetria non superiore ai mille metri cubi e degli edifici residenziali composti da non più di due piani fuori terra, oltre all eventuale piano sottotetto. Il testo del comma 1 presenta ambiguità interpretative riguardo ai rapporti intercorrenti tra i tre criteri ivi richiamati ( edifici residenziali un-bifamiliari ; e comunque edifici di volumetria non superiore ai mille metri cubi ; e edifici residenziali composti da non più di due piani fuori terra, oltre all eventuale sottotetto ), non essendo chiaro se i tre criteri debbano essere compresenti, ovvero se essi possano essere applicati disgiuntamente, rappresentando così requisiti in qualche modo alternativi tra di loro. Tralasciando le incertezze interpretative dell articolo, esso consente, a titolo di esempio, su di un edificio di 800 metri cubi, la possibilità di aggiungerne altri 160. L incremento straordinario di ampliamento volumetrico del 20% è previsto, in deroga agli strumenti urbanistici comunali, sia in orizzontale (ampliando l area di sedime), che in verticale (soprelevazione). Infatti, il legislatore regionale non ha precisato se l incremento volumetrico per interventi straordinari di ampliamento debba essere o meno rispettoso del principio del costruire sul costruito, inteso come obiettivo di qualificare il già costruito, preservando ciò che resta del territorio ancora incontaminato, adeguando il patrimonio edilizio esistente alle esigenze della collettività ed al mutare dell economia. Considerata la limitatezza della risorsa suolo (e la 24

25 dissipazione che se ne è fatta negli ultimi anni), il ricorso a tale principio era non solo auspicabile, ma doveroso. Stante così la norma, c è il rischio di espandere, con l incremento straordinario di ampliamento, l edilizia esistente occupando altro spazio libero ed altro territorio, anziché recuperare e riqualificare il patrimonio esistente. Infatti, l intervento di ampliamento volumetrico può essere effettuato al di fuori della definizione di sagoma dell edificio preesistente, rispettando le distanze fissate dal D.M. 1444/1968: dai fabbricati ml. 10,00; dai confini ml. 5,00; dalle strade ml. 5,00. Sono escluse dalla possibilità di incremento volumetrico le costruzioni totalmente o parzialmente abusive; gli immobili oggetto di sanatoria edilizia possono essere ampliati esclusivamente nel caso in cui risultino prima casa con residenza anagrafica dei richiedenti (art. 6). Per poter dar corso agli interventi previsti dalla norma, le costruzioni devono essere accatastate oppure avere in corso la relativa procedura, devono rientrare in determinate caratteristiche dimensionali e non ricadere in specifiche zone territoriali. Al netto dei casi di esclusione contemplati nell articolo 3, possono essere oggetto di ampliamento le costruzioni che: - sono adibite prevalentemente all uso residenziale (la destinazione abitativa deve riguardare almeno il 70% della volumetria esistente dell edificio) ed avere i restanti usi compatibili con la residenza; - sono ubicate in aree esterne agli ambiti dichiarati in atti formali a pericolosità idraulica e da frana elevata o molto elevata; ed a quelle definite ad alto rischio vulcanico. Le opere di ampliamento: - devono essere eseguite in aree urbanizzate (dotate cioè di strade, fognature, rete idrica, rete per la fornitura di energia elettrica e del gas metano), nel rispetto delle distanze minime e delle altezze massime dei fabbricati stabilite dagli strumenti urbanistici comunali o, in mancanza di questi, dalla norma nazionale; - non devono modificare la destinazione d uso degli edifici interessati; - devono essere eseguite attraverso l utilizzo di tecniche costruttive che garantiscano elevate prestazioni energetico-ambientali, il rispetto delle norme sulle costruzioni in zona sismica ed il superamento delle barriere architettoniche; - devono essere eseguite da ditte iscritte alla Cassa edile e dotate di regolare Documento Unico di Regolarità Contributiva (D.U.R.C.). 25

26 Ai sensi del comma 5, gli immobili oggetto di ampliamento devono conservare la loro destinazione d uso per almeno 5 anni dalla data di ultimazione dei lavori. Tuttavia, tale disposizione, nel precisare che, per gli edifici residenziali e loro frazionamento, una volta realizzato l intervento di ampliamento, non può essere modificata la destinazione d uso se non prima dei 5 anni dall ultimazione dei lavori stessi, sembrerebbe implicitamente consentire (in quanto non espressamente vieta) effettuare frazionamenti delle unità immobiliari unitamente alla realizzazione degli interventi concessi dalla stessa legge. In altre parole, bisogna chiarire se l incremento di carico urbanistico con un eventuale ipotesi di incremento di unità immobiliari è sempre conforme alla legge 19/2009 ed in deroga agli strumenti urbanistici vigenti. In alternativa all ampliamento volumetrico, per gli edifici a prevalente destinazione residenziale, è consentita la modifica di destinazione d uso da volumetria esistente non residenziale a volumetria residenziale nel limite del 20% della cubatura totale. Pertanto, se, ad esempio, una costruzione di 1000 metri cubi è costituita da due alloggi di 400 metri cubi ognuno e da un deposito di 150 metri cubi, è consentito trasformare il deposito in volumetria residenziale. Residenza Residenza Residenza Residenza Residenza Residenza Deposito Sono infine consentiti dal comma 7, nelle zone agricole, i cambi di destinazione d uso senza opere di immobili o di loro parti per uso residenziale del nucleo familiare del proprietario del fondo agricolo o per attività connesse allo sviluppo integrato dell azienda agricola. Il cambio di destinazioni d uso nelle zone agricole, non connesso a trasformazioni fisiche, di immobili o di loro parti, regolarmente assentiti per uso residenziale del nucleo familiare del 26