Nel 2011 scoppia la cosiddetta Primavera

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1 Anno VII n. 1, aprile 2013 il diritto dei lavori La necessità di una politica migratoria meno emergenziale e di un riordino normativo in materia. EMERGENZA NORD AFRICA, RICHIESTA DI PROTEZIONE INTERNAZIONALE E PROCEDURA VESTANET C3 di Mario TAGLIAFERRO e Maria MANGIATORDI Nel 2011 scoppia la cosiddetta Primavera Araba. In Italia molti gli sbarchi di uomini, donne e bambini usati dall ex dittatore libico come proiettili umani con il preciso intento di mettere in crisi il sistema nazionale e comunitario tutto. EMERGENZA FLUSSI MIGRATORI DAL NORD AFRICA : così e stato definito l insieme delle procedure di accoglienza e di richiesta di protezione internazionale rivolte alle persone vittime della Primavera Araba, costrette ad abbandonare la Libia, senza alcuna possibilità di scegliere se andare o rimanere e soprattutto dove approdare. Europa e Italia hanno parlato di EMERGEN- ZA e quindi di una circostanza imprevista di fronte alla quale la reazione immediata da parte degli Stati europei è stata quella di chiudere le porte, sostenendo l Italia tramite lo stanziamento di fondi ad hoc per coprire i costi di gestione della crisi. Più precisamente con D.P.C.M. del il Governo dichiara lo stato di emergenza umanitaria nel territorio nazionale con riferimento all afflusso eccezionale di cittadini provenienti dal Nord Africa, prorogato successivamente al con D.P.C.M. del Il si tiene la seduta straordinaria della Conferenza unificata e, in quella sede, il Governo, le Regioni, le Province autonome e gli Enti Locali sanciscono un accordo per l equa distribuzione dei migranti in tutte le Regioni (con l esclusione dell Abruzzo) e l istituzione di una Cabina di Regia nazionale coordinata dal Governo e articolata nelle diverse realtà regionali. In particolare, nell accordo si sancisce che: le risorse finanziarie necessarie a gestire la situazione emergenziale sono totalmente a carico del Governo; per quanto riguarda il tema dei minori stranieri non accompagnati, il Governo si impegna a individuare risorse stabili e pluriennali a sostegno della loro collocazione nelle case famiglia attraverso i Comuni; con riferimento allo SPRAR, il Governo si impegna a finanziare i posti aggiuntivi messi a disposizione dalla rete. Il 6 aprile 2011 la Cabina di regia della Conferenza Unificata integra l accordo del 30 marzo, prevedendo il piano di accoglienza dei profughi attraverso il sistema di protezione civile nazionale, ripristinando a tal fine il tavolo presso il Dipartimento nazionale della protezione civile con il sistema della Protezione Civile Regionale, integrato 187

2 il diritto dei lavori Anno VII n. 1, aprile 2013 dai rappresentanti di ANCI, UPI e Regioni. È stato inoltre previsto che fosse assicurato un finanziamento adeguato e capiente per sostenere l emergenza al fondo presso il Dipartimento nazionale di Protezione Civile, da attivarsi attraverso apposita ordinanza di protezione civile. Con riferimento ai minori stranieri non accompagnati l istituzione del Fondo, di cui all articolo 23, comma 11 della legge 7 agosto 2012, n. 135, assicura la copertura dei costi sostenuti dagli enti locali per l accoglienza dei predetti minori nelle strutture a tal fine autorizzate 1. Il 7 aprile 2011 viene dichiarato con D.P.C.M. lo stato di emergenza umanitaria nel territorio Nord Africa al fine di contrastare l eccezionale afflusso di cittadini extracomunitari nel territorio nazionale. Interessante l espressione utilizzata nel documento di indirizzo nonché in molti atti ufficiali efficace contrasto dell eccezionale afflusso di cittadini extracomunitari nel territorio nazionale : se è vero -come è vero- che anche la scelta dei termini è eloquente, seppure in Italia si assiste spesso ad un Legislatore e ad un Governo sciatti e distratti soprattutto con riferimento alle questioni sociali, non sfugge al lettore la parola CONTRASTO, che sommata al termine EMERGENZA dovrebbe far riflettere. Il 13 aprile 2011 con l O.P.C.M. n viene nominato il Capo del Dipartimento della Protezione Civile quale Commissario delegato per la realizzazione di tutti gli interventi necessari a fronteggiare lo stato di emergenza e istituito un Comitato di Coordinamento composto dal Ministero dell Interno, dalle Regioni, dalle Province autonome e dai Comuni. Il Piano di accoglienza prevede il raggiungimento di tre obiettivi: assicurare la prima accoglienza, garantire l equa distribuzione sul territorio italiano e provvedere all assistenza nei territori regionali, a cui corri- 1 Cfr. Documento di indirizzo per il superamento dell Emergenza Nord Africa del , pag. 1 disponibile sul sito www. unificata.it. spondono tre fasi distinte, e cioè la prima accoglienza, la distribuzione dei migranti sul territorio italiano, l assistenza nei territori regionali 2. Il Commissario delegato attua il Piano avvalendosi dei soggetti attuatori regionali, designati uno per ciascuna Regione, per individuare le strutture, coordinare gli inserimenti delle persone e stipulare le convenzioni con gli enti gestori. Sin dal principio si è dovuto fare i conti con i tempi burocratici per cui, ad esempio, ad un anno di distanza dagli sbarchi e nonostante il lavoro encomiabile delle Forze dell Ordine e delle Commissioni Territoriali 3, si registrava ancora la presenza di richiedenti in attesa di audizione. Sin dopo il primo anno si è dovuto ridiscutere della stessa natura e denominazione del fenomeno: più che fase dell EMERGENZA 4 lo Stato italiano è stato chiamato ad affrontare la delicata problematica dell ACCOGLIENZA e dell inserimento dei richiedenti. Ad ormai quasi due anni dagli sbarchi, le Commissioni territoriali hanno esaminato migliaia di domande di protezione internazionale e i Tribunali competenti per materia 2 Cfr. Documento di indirizzo per il superamento dell Emergenza Nord Africa del , pag. 2 disponibile sul sito 3 In particolare, avendo avuto modo di collaborare per lunghi mesi come legali di Enti di Tutela, segnaliamo la competenza, la professionalità e lo spirito di totale abnegazione della Commissione Territoriale di Bari e dell intero Staff amministrativo che ne ha reso possibile il lavoro certosino. 4 L Emergenza Nord Africa ha coinvolto dal all migranti, mentre al risultavano presenti sul territorio nazionale migranti così ripartiti: CENTRI GOVERNATIVI 4833 ( emergenza Nord Africa e mediterraneo orientale; ACCOGLIENZA DIFFUSA PRESSO LE REGIONI (Emergenza Nord Africa); ACCOGLIENZA C/O CENTRO MINEO 1737 (Emergenza Nord Africa); MINORI STRANIE- RI NON ACCOMPAGNATI 1649 (Emergenza Nord Africa, ospitati dai Comuni presso le Comunità accreditate/autorizzate dalle Regioni). 188

3 Anno VII n. 1, aprile 2013 il diritto dei lavori e territorio sono alle prese con i ricorsi avverso le numerose decisioni negative delle Commissioni Territoriali. Da alcuni mesi il Ministero dell Interno ha annunciato anche se mai in maniera ufficiale- la fine della cd. Emergenza Nord Africa alla data del In questo contesto, lo scorso 26 ottobre il Dipartimento per le Libertà Civili e l Immigrazione ha emesso la nota protocollo n avente ad oggetto il Documento di indirizzo per il superamento dell Emergenza Nord Africa- Tavolo di coordinamento nazionale. L esame della nota si rende necessario al fine di mettere in evidenza le grosse incongruenze dell azione amministrativa di un Ministero che sembrerebbe agire tradendo i principi costituzionali della efficacia e della efficienza dell azione amministrativa, con notevole dispendio di risorse umane ed economiche, dovuto all adozione di decisioni difficili da comprendere e da giustificare sul piano giuridico e su quello umano. Il 26 settembre 2012 ha avuto luogo la Conferenza Unificata nel corso della quale è stata raggiunta l intesa sul Documento di indirizzo per il superamento dell Emergenza Nord Africa. Appare singolare che solo nel documento iscritto all o.d.g. del 26 settembre si prende atto del fatto che Alla luce dell approvazione del documento in CU richiesta di immediata applicazione degli accordi 30 marzo e 6 aprile 2011 sull Emergenza Nord Africa si ritiene che debba essere affrontata la questione dello status giuridico delle persone in accoglienza. In merito ai richiedenti asilo Emergenza Nord Africa, occorre ricordare che molti sono cittadini di altri Stati africani che vivevano all interno del territorio libico da anni, intrattenendo rapporti di lavoro o offrendo servizi all interno del tessuto sociale libico e costrette a scappare a causa delle persecuzioni all interno dello Stato, non di origine ma terzo. Come è evidente notare, la richiesta di riconoscimento di protezione internazionale proviene da gruppi di persone estremamente eterogenee e non direttamente collocabili all interno della figura giuridica del titolare di protezione internazionale. 6. Quindi, si prosegue affermando che Ciò premesso, si sta verificando che la maggior parte delle domande presentate concludono il proprio iter amministrativo con un diniego e con ipotizzabili conseguenti ricorsi, avverso detto diniego 7. In realtà non sfuggiva agli autori del documento che i ricorsi avverso i dinieghi, lungi dall essere come definiti IPOTIZZA- BILI, alla data della stesura del documento, e cioè , erano già pendenti e per molti si era già celebrata la prima udienza! Ancora più bizzarra appare la consapevolezza dei redattori del documento del fatto che il sistema messo in piedi e difeso sino al , di fatto, con riferimento alla presenza di un tal numero di denegati in attesa di ricorso, accolti all interno di medesimi centri e spesso di grandi dimensioni, costituisce una situazione potenzialmente esplosiva sia da un punto di vista della gestione del singolo centro sia in termini di sicurezza del territorio che lo ospita 8. Di rilievo anche la certezza che l allungamento dei tempi di attesa per ottenere risposta dalle commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale genera ulteriore incertezza in ordine alle prospettive di regolare presenza sul territorio italiano e alla possi- 5 Da ultimo vi è stata una proroga al con passaggio di consegne dal soggetto Attuatore Protezione Civile alla Prefettura in regime ordinario per favorire l uscita dei richiedenti dal sistema di emergenza. 6 Cfr. Documento di indirizzo per il superamento dell Emergenza Nord Africa del , pag. 2 disponibile sul sito www. unificata.it. 7 Ibidem, pag Ibidem, pag

4 il diritto dei lavori Anno VII n. 1, aprile 2013 bilità di avviare qualsiasi percorso di integrazione sociale e lavorativa 9. Nel documento più volte citato, inoltre, con riferimento alla strategia di uscita si afferma che Le linee di intervento dovranno essere diversificate in ragione delle condizioni degli stranieri: a) immigrati che hanno ottenuto una forma di riconoscimento di protezione internazionale (status di rifugiato, protezione sussidiaria, protezione umanitaria); b) immigrati che non hanno ottenuto una forma di protezione e hanno un ricorso pendente o richiesta di riesame della loro domanda; c) immigrati che hanno presentato domanda di protezione internazionale e sono in attesa di esame da parte delle competenti Commissioni territoriali; d) minori stranieri non accompagnati; e) neomaggiorenni che entrati in Italia da msna hanno visto convertito il loro permesso di soggiorno in base all ex art Interessante appare il riferimento agli interventi di inclusione socio-lavorativa, con riferimento alla quale si prevede una prima fase immediata che consisterebbe nella realizzazione dell intervento già pianificato dal Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali con risorse pari ad per l attivazione di percorsi di rafforzamento delle competenze (formazione professionale, tirocini ) attraverso l erogazione di almeno 1000 doti formative individuali con finalità occupazionali, ognuna del valore di Misura molto interessante e, tuttavia, nonostante già al venisse presentata come fase di immediata esecutività, nulla ad oggi vi è in tal senso di concretamente avviato. Il 3 ottobre 2012 è stata convocata la prima riunione del tavolo Nazionale di Coordinamento, con la partecipazione del Dipartimento per le Libertà Civili e l Immigrazione, Regioni, l UPI, l Anci, il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, la Direzione Cen- 9 Ibidem, pag Ibidem, pagg Ibidem, pag. 5. trale dell Immigrazione e della Polizia delle Frontiere, il Dipartimento di P.S., il Gabinetto del Ministro e, infine, il Presidente della Commissione Nazionale per il Diritto di Asilo. Stupisce che solo in quella data si prende atto del fatto che la situazione di attesa in cui versano gli stranieri in accoglienza, oltre a determinare tensioni nei territori dove sono presenti, per il prolungamento dei tempi di definizione delle loro posizioni, impedisce di avviare qualsiasi percorso di integrazione. Pertanto il Tavolo, al fine di dare attuazione agli indirizzi del documento sopra richiamato, ha individuato modalità operative per definire le posizioni dei richiedenti la protezione internazionale, destinatari di una decisione di diniego da parte delle Commissioni Territoriali. Quindi, il Ministero insieme agli altri soggetti costituenti il tavolo sostiene che A tal fine è stato previsto che lo straniero in accoglienza si rechi presso la competente Questura per chiedere il riesame della propria posizione seguendo la procedura VESTANET C3 GESTIONE EMERGENZA NORD AFRICA, messa a punto dal Dipartimento per le libertà civili e l immigrazione d intesa con la Direzione Centrale dell Immigrazione e della Polizia delle Frontiere del Dipartimento della Pubblica Sicurezza. Nella circostanza, il richiedente avrà facoltà di rinunciare ad essere udito, con la conseguenza che, in tal caso, le Commissioni Territoriali procederanno celermente alle determinazioni di competenza. Volendo ripercorrere le tappe dell Emergenza Nord Africa che ha visto coinvolti in prima linea i richiedenti, la Protezione Civile nella qualità di soggetto attuatore, le strutture di accoglienza, gli Enti di Tutela, le Commissioni Territoriali, le Questure, gli Enti Locali solo per citarne i principali, possiamo così sintetizzare. Dapprima è stata proposta domanda di protezione internazionale dai richiedenti; successivamente le Commissioni Territoriali per mesi hanno svolto un lavoro capillare di ascolto di ogni singolo richiedente 190

5 Anno VII n. 1, aprile 2013 il diritto dei lavori nel corso di una o più audizioni personali; i richiedenti hanno atteso mesi per la notifica dell esito della domanda; alcuni -la cui domanda è stata accolta- sono tuttora in attesa del permesso di soggiorno elettronico data la complessità delle procedure burocratiche e il moltiplicarsi delle pratiche; nel mese di giugno 2012 le Commissioni territoriali hanno rivisto lo status dei richiedenti Maliani alla luce della mutata situazione nel Paese d origine; i richiedenti a cui è stato notificato esito di diniego hanno ormai da mesi attivato il giudizio civile di impugnazione della decisione che vede i Tribunali competenti per materia e per territorio attualmente impegnati nei processi instaurati e dei quali si è celebrata in molti casi già la prima udienza; la maggior parte dei richiedenti ha beneficiato del gratuito patrocinio; il 26 ottobre 2012 il Ministero introduce la Procedura Vestanet C3. Siffatta procedura comporta il riesame da parte delle Commissioni Territoriali dei provvedimenti di diniego adottati nei mesi precedenti, sicchè, senza che di fatto nel frattempo siano intervenuti nuovi elementi per una differente valutazione da parte delle Commissioni che con un lavoro certosino hanno ascoltato per mesi migliaia di richiedenti, in questi giorni a tempi record le Commissioni Territoriali stanno emettendo provvedimenti positivi riconoscendo a tutti i richiedenti la protezione per motivi umanitari. Sembrerebbe trovarsi di fronte ad una sanatoria sui generis. Non è questa la sede per esprimere valutazioni circa la razionalità di un sistema che parla da solo e lascia poco spazio ai commenti e, tuttavia, non ci si può esimere dal mettere in evidenza almeno alcune anomalie di un sistema come quello appena descritto. La prima è relativa ai tempi di rinnovo di permesso di soggiorno: sia i permessi di soggiorno semestrali in attesa di definizione del giudizio pendente che i permessi di soggiorno elettronici per i richiedenti con esito positivo sono il prodotto ultimo di procedure lente che richiedono anche mesi prima che al richiedente venga materialmente rilasciato il permesso I tempi si moltiplicano ulteriormente se si pensa al fatto che l introduzione di ulteriori procedure, come l ultima oggetto di questa analisi, fa ricadere sulle Questure 12 -già oberate di lavoro- ulteriori pratiche da istruire ed evadere. La seconda considerazione è relativa ai giudizi pendenti, non solo in termini di numero di cause sul ruolo di diversi Giudici, in una situazione che è noto a tutti essere fortemente deficitaria e in affanno, ma anche in termini economici con particolare riferimento alle risorse statali relative alla concessione del gratuito patrocinio per migliaia di fascicoli che a questo punto, con ogni probabilità, non avranno più ragione di essere, con conseguente estinzione dei processi per cessazione della materia del contendere. Sorge spontaneo chiedersi se potranno rimanere in vita processi che hanno per oggetto l impugnazione di un provvedimento di diniego da parte della Commissione Territoriale che, di fatto, con la Procedura Vestanet C3 viene revocato e sostituito con un provvedimento favorevole, seppure con la concessione di motivi umanitari e non invece di protezione sussidiaria o di asilo politico. Per cui molto probabilmente da un punto di vista processuale i Tribunali presso cui sono pendenti i ricorsi avverso le decisioni di diniego dovranno intanto pronunciare la cessazione della materia del contendere, giacchè, di fatto, quel provvedimento di diniego cessa di esistere giuridicamente e di produrre effetti. Per i richiedenti non soddisfatti della concessione della protezione per motivi umanitari, con molta probabilità, sarà possibile proseguire i processi di impugnazione pen- 12 In particolare, per competenza territoriale, si è avuto modo di apprezzare il lavoro capillare e instancabile della Questura di Lecce, Ufficio Immigrazione con cui si è collaborato in tutti questi mesi. 191

6 il diritto dei lavori Anno VII n. 1, aprile 2013 denti con la sostituzione per ragioni di economia processuale- del primo provvedimento di diniego con il secondo che concede la protezione umanitaria, e non invece quella sussidiaria o l asilo politico. Può tuttavia verificarsi che i richiedenti, ormai estenuati dalla lunghe attese e dalle complicatissime procedure, si ritengano soddisfatti del provvedimento che riconosce la protezione per motivi umanitari e non manifestino più l interesse ad agire in giudizio avverso un provvedimento che non è più di diniego ma di parziale accoglimento della domanda di protezione internazionale. La terza osservazione è relativa all ordine pubblico: in questi mesi le estenuanti, seppure comprensibili, attese degli esiti da parte delle Commissioni Territoriali hanno spesso portato i richiedenti, in molti casi fragili e vulnerabili per via del vissuto personale, a compiere azioni violente che non solo hanno alimentato i pregiudizi delle popolazioni locali nei confronti dei migranti, ma al contempo hanno richiesto un notevole impegno da parte delle Forze dell Ordine. L ultima osservazione è relativa alla condizione di fragilità psicologica dei richiedenti: le attese burocratiche, le incertezze sul post accoglienza, l impossibilità di lavorare su progetti di inserimento lavorativo a causa della crisi generale, ma anche a causa della complessità delle procedure burocratiche che in questi mesi si sono succedute, in molti casi non hanno fatto altro che compromettere ulteriormente un quadro di per sé non propriamente roseo. Non sono sfuggite alla cronaca le cifre investite dall Unione Europea e dallo Stato Italiano nella gestione della cd. Emergenza Nord Africa : oltre 1 miliardo e 300 milioni di euro, senza considerare le cifre per il gratuito patrocinio nei giudizi attivati di appello avverso le decisioni delle Commissioni territoriali. In un momento storico in cui il Governo italiano e l Unione Europea procedono a drastici tagli con riferimento al welfare e alla giustizia per esigenze di spending review, appare davvero incomprensibile la politica emergenziale adottata dal Ministero degli Interni in relazione all Emergenza Nord Africa, soprattutto perchè da un lato non è più pensabile considerare l immigrazione una materia emergenziale ( in questi giorni la vicina Africa vive momenti delicatissimi), dall altro una politica più lungimirante e organica consentirebbe probabilmente un utilizzo più efficace ed efficiente delle risorse comunitarie e statali in favore dei richiedenti e dei migranti in genere. Abstract Gli autori, nell approfondire la complessa problematica della cd. Emergenza Nord Africa, dell istituto giuridico della richiesta di protezione internazionale, della cd. Procedura Vestanet C3, nonché dell inserimento socio-lavorativo dei richiedenti, mettono in evidenza alcuni punti critici del sistema e offrono spunti di riflessione sulla delicatissima materia giuridica relativa all immigrazione. Abstract The authors, reflecting on the complex problem of the North Africa Emergency, of the institute legal claim for international protection, of the Procedure Vestanet C3, and of the social and work integration of asylum, highlight some critical points of the system and offer insights on the delicate matter of law relating to immigration. 192