La Direttiva 2012/27/UE: il quadro delle misure, sviluppi e criticità

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1 La Direttiva 2012/27/UE: il quadro delle misure, sviluppi e criticità Milano 8 maggio 2013 Laura Ammannati Università degli Studi Milano

2 INDICE 1. Premessa - Le politiche di efficienza energetica nel quadro del pacchetto europeo clima- energia a. La definizione degli obiettivi comuni europei b. La definizione nel rapporto Commissione /Stati Membri 2. Recepimento della direttiva e complessità del quadro normativo interno 3. Il quadro degli interventi con particolare riferimento a : ruolo del settore pubblico ; informazione; coinvolgimento dei consumatori

3 Il labirinto della legislazione UE sul clima Cambiamenti climatici ed Emission Trading (ET) Commissione, COM(2008) 30 def Due volte 20 per il 2020 Dir. 2009/29/CE sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione di gas a effetto serra Decisione 406/2009/CE sforzi degli SM per ridurre le emissioni di gas ad effetto serra Fonti rinnovabili Dir. 2009/28/CE Promozione dell uso di energia da fonti rinnovabili Sequestro e stoccaggio di biossido di carbonio Dir. 2009/31/CE stoccaggio geologico di biossido di carbonio Efficienza energetica (EE) Dir. 2012/27/UE sull efficienza energetica Commissione, COM(2012) 4701 Smart Cities and Communities European Innovation Partnership

4 La fissazione dei target : quale spazio per gli SM? Energie Rinnovabili (ER) : decentramento controllato Obiettivi: lotta al climate change; riduzione della dipendenza da combustibili fossili/importazione Ruolo della Commissione: fissazione del target generale vincolante (incremento del 20% della quota di ER sul consumo finale nel 2020); valutazione di adeguatezza delle decisioni nazionali; adozione di misure soft per agevolare l adeguamento alla Dir. Ruolo degli SM: fissazione dei target nazionali (PAN) coerenti con quello comunitario (resi vincolanti)

5 La fissazione dei target : quale spazio per gli SM? Emission Trading (ETS): armonizzazione dall alto del mercato delle emissioni Obiettivi : impegno europeo a ridurre emissioni di gas sera del 30% (base 1990) entro il 2020 ; incentivare investimenti in tecnologie a bassa intensità di carbonio Ruolo della Commissione: sistema centralizzato e armonizzato; unico limite per le emissioni di dimensione europea invece dei 27 limiti nazionali (come nel periodo ); competenza della Commissione per la definizione di parametri armonizzati di allocazione a titolo gratuito dei permessi (decrescente rispetto alla quota da allocare tramite asta) Ruolo degli SM: scarso spazio (dopo la soppressione dei Piani nazionali di allocazione)

6 La fissazione dei target : quale spazio per gli SM? Efforts Sharing Decision (ESD) Obiettivi : estensione della riduzione di emissioni a soggetti e settori esclusi dall ETS (agricoltura, trasporti, rifiuti, utenti domestici) Ruolo della Commissione: fissazione dei limiti delle emissioni per gli SM per il 2020 (su base 2005); monitoraggio e applicazione di correzioni in caso di scostamento dai limiti Ruolo degli SM: impegno a sviluppare la cooperazione anche con le amministrazioni regionali e locali (cons. 28)

7 La fissazione dei target : quale spazio per gli SM? Efficienza energetica: quale spazio effettivo per gli SM? Obiettivi : risparmio dei consumi di energia primaria nell UE del 20% rispetto alle proiezioni entro il 2020 (attualmente non in via di realizzazione) (cons. 2,7) Ruolo della Commissione: valutazione dei programmi nazionali; monitoraggio della loro attuazione Ruolo degli SM : definizione di obiettivi e programmi nazionali indicativi (considerazione delle circostanze nazionali incidenti sul consumo di energia primaria) (art. 3.1)

8 Con il Piano di efficienza energetica 2011 (COM(2011) 109 la Commissione affermava che le misure vincolanti presentate sarebbero state adottate con idonei strumenti legislativi, inclusa l adozione della Dir., e disponeva un approccio in due fasi per la fissazione degli obiettivi: nella prima, gli SM fissano obiettivi e programmi nazionali di EE che saranno passati al vaglio della Commissione per valutare la possibilità di conseguire l'obiettivo generale dell'ue e la misura in cui i singoli progetti rispondono all'obiettivo comune; la seconda fase avrebbe inizio nel 2013 dopo il riesame da parte della Commissione riguardo il raggiungimento dell obiettivo generale. In caso contrario la Commissione propone obiettivi nazionali giuridicamente vincolanti per il Le indicazioni contenute nel Piano 2011 (in analogia all evoluzione dei rapporti tra Commissione e SM in altri settori come le ER) sembrano rafforzare le disposizione della Dir. relative a: esame dei risultati nazionali e valutazione del perseguimento dell obiettivo UE (art. 3.2); presentazione al Parlamento e al Consiglio della valutazione corredata, se necessario, da proposte di ulteriori misure (con le modalità indicate nel Piano 2011?) (art.24,7)

9 INDICE 1. Premessa - Le politiche di efficienza energetica nel quadro del pacchetto europeo climaenergia a. La definizione degli obiettivi comuni europei b. La definizione nel rapporto Commissione /Stati Membri 2. Recepimento della direttiva e complessità del quadro normativo interno 3. Il quadro degli interventi con particolare riferimento a : ruolo del settore pubblico; informazione; coinvolgimento dei consumatori

10 La complessità del quadro normativo interno Le misure di EE non sono state tradizionalmente parte del pacchetto clima energia; tuttavia. riconosciuta rilevanza rispetto agli altri obiettivi da conseguire: La riduzione del consumo energetico dovrebbe aiutare gli SM a conseguire i rispettivi obiettivi in materia di quote di energia da fonti rinnovabili (punto 1.4 della Proposta di Dir. EE); EE è uno dei principali vettori per conseguire gli obiettivi della tabella di marcia per una economia competitiva a basse emissioni di carbonio nel 2050 (punto 2.2) Le misure di EE si differenziano dalle altre misure dirette a regolare attività economiche e industriale private in quanto riconoscono la centralità del settore pubblico incluso tra aree di azione prioritaria (cons. 15 e 18), oltre a... sviluppo del programma comunitario degli appalti verdi (cons. 19) misure per influenzare il cambiamento nei comportamenti dei cittadini e delle imprese riguardo il consumo di energia (cons. 15)

11 Il quadro normativo interno: alcune misure complementari SEN (2013) priorità d azione n. 1: EE ( Avvio di un grande programma che ponga l EE al centro della SEN, e che consenta: Il superamento degli obiettivi europei al 2020 attraverso azioni trasversali a tutti i settori dell economia ; Il perseguimento di una leadership industriale per catturare l opportunità di crescita del settore in Italia e all estero ) Piano di Azione EE 2011 (secondo piano successivo alla Dir. 2006/32/CE) D.Lgs. 115/ sull efficienza degli usi finali dell energia e i servizi energetici (dir. 2006/32/CE) mod. da d.lgs. 56/2010 ESCO Certificati bianchi Agenzia Enea

12 Il quadro normativo interno: alcune misure complementari DM Linee Guida Nazionali per la Certificazione Energetica degli Edifici (D. Lgs. 192/2005) DM (MSE + MATTM) - sugli obiettivi quantitativi di risparmio energetico da perseguire da parte delle imprese di distribuzione di energia elettrica e gas ( ) e per il potenziamento del meccanismo dei certificati bianchi DM (MSE + MATTM/MPAAF) incentivazione della produzione di energia termica da fonti rinnovabili ed interventi di EE di piccole dimensioni d.lgs. 28/2011 DM (MATTM) - Adozione dei criteri ambientali minimi da inserire nei bandi di gara della Pubblica Amministrazione per l acquisto di servizi energetici per gli edifici - servizio di illuminazione e forza motrice - servizio di riscaldamento/raffrescamento ( appalti verdi ) che fa seguito al Piano d Azione Nazionale sul Green Public Procurement (PAN GPP) (dm 135/2008)

13 Il quadro normativo interno: alcune misure complementari l. 94/2012 spending review (artt. 1bis, 2, 14) : riduzione spesa corrente della PA supervisione monitoraggio e coordinamento nell approvvigionamento di beni e servizi inclusa ottimizzazione dell utilizzazione degli immobili di proprietà pubblica anche per ridurre canoni e costi di gestione in collaborazione con l Agenzia del demanio; le PA sulla base delle indicazioni fornire dalla Agenzia del demanio (entro maggio 2014) adottano misure per contenimento dei consumi di energia ed efficientamento degli usi finali con ricorso a contratti di servizio energia affidamento gestione servizi energetici con gara

14 Attori nello spazio regolatorio dell efficienza energetica Principali riferimenti normativi: D.Lgs. 115/2008 (mod. da d.lgs. 56/2010) DM (certificati bianchi dm TEE) DM (interventi di EE di piccole dimensioni dm EE) (Agenzia nazionale) Unità per l'efficienza energetica : braccio operativo dell ENEA GSE (succede a AEEG) per la gestione del meccanismo di certificazione dei progetti di EE condotti nell ambito del meccanismo dei certificati bianchi (TEE) (avvalimento di ENEA e RSE) (art. 5 dm TEE) MSE + MATTM (+ parere AEEG) con supporto ENEA/RSE e a seguito di consultazione pubblica entro 180 gg DM di adeguamento delle Linee guida per valutazione progetti, definizione criteri e rilascio TEE [ in attesa si fa riferimento a del. AEEG 53/2013/R/efr ( )- aggiornamento dei regolamenti di mercato e delle transazioni bilaterali dei TEE]

15 Attori nello spazio regolatorio dell efficienza energetica GSE : trasmette a MSE relazione su attività e progetti realizzati (art dm TEE) esegue controlli di verifica dell esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti forniti di TEE (coadiuvato da ENEA) (art. 14 dm TEE) gestisce procedura di accesso agli incentivi previsti dal dm EE, facilita l accesso delle amministrazioni pubbliche (pubblicazione elenco ESCO (art. 7 dm EE) provvede alla assegnazione, erogazione e revoca degli incentivi (previa definizione di regole) (art. 8 dm EE) effettua controlli su interventi tramite verifiche documentali e ispezioni con supporto di ENEA (art. 14 dm EE)

16 Attori nello spazio regolatorio dell efficienza energetica GME : emette i TEE a favore dei soggetti indicati in art. 7 dm ( da quelli emessi per impianti di cogenerazione ad alto rendimento) organizza e gestisce mercato dei TEE in base regole di funzionamento fissate dall AEEG (del. 67/2005 integrata con del. 53/2013) trasmette a MSE, MATTM, GSE, AEEG rapporto semestrale su andamento delle transazioni (art dm TEE)

17 Attori nello spazio regolatorio dell efficienza energetica ENEA (entro ) presenta a MSE programma di promozione, informazione e formazione da realizzare in ambito nazionale e interregionale (in cooperazione con le regioni e le associazioni imprenditoriali) (art. 15 dm TEE) (entro ogni 2 anni) predispone guide operative per la promozione di progetti in settori industriali quali vetro, cemento, carta, siderurgia, rifiuti, ecc. (idem) (entro 6 mesi) predispone in collaborazione con le regioni la banca dati interoperabile sui progetti ammessi ai benefici del sistema TEE (idem) in qualità di organismo tecnico svolge una serie di adempimenti a supporto attività del GSE (art. 9 dm EE)

18 Attori nello spazio regolatorio dell efficienza energetica AEEG : definisce modi di copertura dei costi sostenuti da società del gruppo GSE e da ENEA a carico del conto per la promozione dell EE ( da art. 7 dlgs 115 i costi sostenuti per la realizzazione dei progetti nell'ambito del meccanismo dei TEE trovano copertura sulle tariffe per il trasporto e la distribuzione dell'energia elettrica e del gas ) (art. 16 dm TEE) definisce modi di copertura incentivi a valere sul gettito delle componenti delle tariffe gas naturale (criteri decrescenti rispetto ai consumi (art dm EE) provvede alla copertura dei costi per lo svolgimento delle attività di GSE ed ENEA non coperte dal pagamento del corrispettivo dell 1% del valore del contributo (artt e 17 dm EE)

19 INDICE 1. Le politiche di efficienza energetica nel quadro del pacchetto europeo clima- energia a. La definizione degli obiettivi comuni europei b. La definizione nel rapporto Commissione /Stati Membri 2. Recepimento della direttiva e complessità del quadro normativo interno 3. Il quadro degli interventi con particolare riferimento a : ruolo del settore pubblico ; informazione; coinvolgimento dei consumatori Testo in Tahoma 18 pt

20 Il ruolo del settore pubblico : PA e governi locali Ruolo esemplare delle pubbliche amministrazioni per l EE degli edifici e per l acquisto di prodotti e servizi ( cons. 15; artt. 5 e 6) SM assicurano che il 3% degli edifici di proprietà e usati dal governo con superficie superiore a 500 m 2 sia ristrutturata ogni anno (dal ) la soglia scende a 250 dopo luglio 2015 (art. 5.1); SM (entro le stesse date) elaborano e pubblicano un inventario degli edifici del governo centrale (art. 5.5); Considerando i diversi assetti istituzionali e amministrativi gli SM debbono incoraggiare le regioni e gli enti locali a : adottare piani di efficienza energetica instaurare un sistema di gestione dell energia inclusi audit energetici ricorrere, se necessario, alle società di servizi energetici e a contratti di rendimento energetico per finanziare le ristrutturazioni e attuare piani di EE a lungo termine (art. 5.7)

21 Ruolo degli enti locali Patto dei sindaci (2008) strumento indicato sia nel Piano d Azione Italiano per l EE del 2011 utile a diffondere conoscenze e buone pratiche tra soggetti interessati che nella dir. EE (cons. 18) in riferimento alla adozione di Piani d azione sostenibili (Sustainable Energy Action Plan - SEAP) e alla elaborazione di approcci urbani integrati (immobili/modi di trasporto). Elevata partecipazione dei comuni italiani: 2189 comuni (in base al ruolo giocato nel settore dell energia?) Rappresentano il 60% della popolazione SEAP presentati da parte del 60% degli aderenti italiani

22 Ruolo degli enti locali PROS: assistenza ai sindaci attraverso strutture di supporto territoriali (oltre 70, in particolare amministrazioni provinciali, ma anche regioni e aggregazioni di comuni), diffusione informazioni e scambio esperienze innovative ( in assenza di strutture territoriali il supporto è fornito anche dal Ministero dell Ambiente CONS: modalità di definizione e approvazione dei SEAP come vengono approvati e resi vincolanti? quale lo stato delle conoscenze per la loro elaborazione? quali strumenti per il finanziamento? Come è possibile il finanziamento?

23 Ruolo degli enti locali Limiti per il ruolo affidato al settore pubblico e alle amministrazioni locali Patto di stabilità : rilevanza anche per i comuni di piccole dimensioni (in particolare per quelli tra e abitanti) e per le gestioni associate (finalizzate al perseguimento di livelli efficienti di gestione) modifica del quadro normativo con la l. 135/2012 che vincola (dal 2013) al rispetto del Patto i comuni tra 1000 e 5000 ab. ; esenta alcune aggregazioni classiche come le unioni (scelte per aggirare il Patto che invece si applica direttamente ai comuni come singoli?); estende dal 2014 il Patto alle cd unioni speciali che poosono essere costituite tra comuni con < di 1000 ab. Conseguente rallentamento degli investimenti diretti e ampie difficoltà per ee.ll. di nuova inclusione Possibile utilizzare strumenti indiretti come le società di servizi energetici?

24 Ruolo degli enti locali Limiti per il ruolo affidato al settore pubblico e alle amministrazioni locali «spending review» supervisione monitoraggio nell approvvigionamento di beni e servizi ottimizzazione dell utilizzazione degli immobili di proprietà pubblica anche per ridurre canoni e costi di gestione in collaborazione con l Agenzia del demanio; le PA inclusle amministrazioni locali adottano, sulla base delle indicazioni fornire dalla Agenzia del demanio (entro maggio 2014), misure di contenimento dei consumi di energia ed efficientamento degli usi finali con ricorso a contratti di servizio energia affidamento gestione servizi energetici

25 Percorsi possibili per gli enti pubblici e locali Enti pubblici possono realizzare interventi di EE sui propri beni immobili e servizi (es. edifici pubblici o ad uso pubblico, impianti di illuminazione ecc.) con il ricorso a contratti di rendimento energetico con operatori privati Si tratta di servizi altamente tecnici e qualificati (opportuna esternalizzazione) Operatori esperti scelti mediante procedura di evidenza pubblica (certificazione delle ESCO, albo nazionale, ecc.) Benefici economici per gli enti pubblici Contratti in cui il rischio tecnico e finanziario viene assunto dall operatore La legge prevede dei benefici (es. TEE) per la realizzazione di tali interventi SM dovrebbero agevolare la creazione di strumenti finanziari ad hoc o il ricorso a finanziamenti già esistenti(europei, nazionali, ecc)

26 Informazione coinvolgimento dei consumatori Misurazione del consumo effettivo e adozione da parte degli SM di sistemi di misurazione intelligente (previsione già presente nelle direttive sul mercato unico dell energia) (art. 9) In assenza di smart meters debbono essere fornite ai clienti finali informazioni precise su consumi reali e fatturazione entro fine 2014 (art. 10 in precedenza nella disciplina nazionale, dlgs 115/08, art. 17 ) SM adottano misure (strategia nazionale) adeguate a promuovere e facilitare un uso efficiente dell energia da parte piccoli clienti, inclusi clienti domestici (art. 12) o Misure (incentivanti) per favorire cambiamenti comportamentali o Coinvolgimento di consumatori e associazioni per la conoscenza dell EE

27 Dall asimmetria alla adeguatezza informativa: Effetti per la regolazione del settore l intervento regolatorio non si deve limitare a dare l informazione ma deve darla in un certo modo e seguendo certe procedure ( una informazione non immediatamente comprensibile a tutti è una informazione inutile - A. Ogus) potenziare (empower) (informare e istruire) il consumatore finale per renderlo un soggetto attivo del mercato prospettiva regolatoria dai costi sicuramente elevati e dagli esiti incerti un suo possibile successo anche se non completo potrebbe bilanciare in termini di EE i costi connessi all introduzione di sistemi di smart metering la gestione della domanda è uno strumento fondamentale di miglioramento dell efficienza energetica i consumatori possono agire in base alle informazioni di consumo ricevute (cons. 44)

28 Titolo in Tahoma Bold 24 pt Titolo in Tahoma Bold 24 pt Testo in Tahoma 18 pt Testo in Tahoma 18 pt