Corte dei Conti. Sezione Giurisdizionale per la Regione Marche

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1 Corte dei Conti Sezione Giurisdizionale per la Regione Marche INTERVENTO DEL PROCURATORE REGIONALE PROF. MAURIZIO MIRABELLA IN OCCASIONE DELL INAUGURAZIONE DELL ANNO GIUDIZIARIO 2011 ADUNANZA DELL 11 MARZO 2011 PRESIDENTE: DR. SSA ANNA MARIA GIORGIONE 1

2 Signor Presidente, desidero, preliminarmente, ringraziare le illustrissime Autorità politiche, civili, militari e religiose, le Signore e i Signori presenti al nostro annuale appuntamento. È questa la seconda inaugurazione dell anno giudiziario, nelle Marche, cui partecipo e rilevo, con piacere, che vi è, nell attuale fase di crisi, economica ma, soprattutto, di valori, fiducia, da parte della collettività, nella nostra Istituzione, ed, in particolare, nell azione della Procura, come presidio di sicurezza contro lo spreco di risorse delle pubbliche finanze e di argine contro i fenomeni di mala gestio. Quest Ufficio persegue, com è noto, i soggetti che abbiano prodotto un danno erariale con la loro condotta, commissiva od omissiva, violando loro obblighi di servizio, nell esercizio di funzioni istituzionali legate da rapporto di occasionalità necessaria con la stessa. Premesso che l Amministrazione opera attraverso modelli in costante trasformazione e che le sue aree d intervento sono sempre più variegate e complesse, il concetto di rapporto di servizio, presupposto dell azione di danno, si è andato gradualmente evolvendo, in connessione con le trasformazioni della realtà sociale, economica e giuridica, anche per merito della funzione interpretativa della giurisprudenza, sempre sensibile ed attenta alle trasformazioni socio-economiche e giuridiche della collettività organizzata, pronta a tutelare l utilizzo, per finalità pubbliche, delle risorse finanziarie della collettività, nei confronti del fruitore, sia pubblico, sia privato. La Suprema Corte ha, infatti, chiarito come non sia sufficiente la pubblicità del denaro, ma assuma rilevanza anche la gestione pubblicistica dello stesso, la finalizzazione cioè a scopi e programmi pubblici, come criterio di collegamento per la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti 1. Ed, invero, la giurisprudenza ha, nel corso degli ultimi anni, ampliato l area d incidenza del rapporto di servizio, fino a ricomprendervi anche soggetti, diversamente estranei alla pubblica Amministrazione, incaricati di svolgere, al suo posto, una determinata attività, senza che venisse in rilievo né la natura giuridica dell atto d investitura, provvedimento, convenzione o contratto, né quella del soggetto che la riceve, altra persona giuridica o fisica, privata o pubblica 2. È, conseguentemente, ius receptum che sussista la giurisdizione della Corte dei conti pure nell ipotesi in cui il danno venga arrecato da un privato, destinatario di fondi pubblici a destinazione vincolata 3 o da una società privata utilizzatrice, attraverso i suoi amministratori, di pubblici finanziamenti in modo illecito o indebito, nonché dal privato concessionario di un servizio pubblico o di un opera pubblica, quando la concessione investe il privato dell esercizio di funzioni obiettivamente pubbliche 4, essendo elemento qualificante e rilevante che si tratti di individui che gestiscano risorse pubbliche vincolate all impiego preventivato, dovendosi poi configurare responsabilità erariale sia nei confronti della società beneficiaria privata, sia nei 1 Cfr. Corte Cass., Sez. Un., ord. nn /2010, 23600/2010, 23601/ Cfr. Corte Cass., Sez. Un., n / Cfr. Corte Cass., Sez. Un., n. 4511/ Cfr. Corte Cass., Sez. Un., n /

3 riguardi dei soggetti che li abbiano distratti, avendone avuto la disponibilità, posto che il tratto caratterizzante della responsabilità è la distrazione dei fondi pubblici 5. La giurisprudenza della Corte di cassazione, sensibile all evoluzione dell ordinamento, proprio in ragione di questo espandersi del concetto di rapporto di servizio, si è pronunciata più volte sul limite esterno della giurisdizione della Corte dei conti, che ha rilievo costituzionale, discendendo dall art. 103 Cost., comma 2, il quale prevede che: La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre previste dalla legge. Ed, infatti, fatte salve le materie di contabilità pubblica, detta giurisdizione trova fondamento in specifiche disposizioni legislative, che, nelle linee generali, sono riconducibili al r.d. n. 1214/1934, art. 13, in cui si prevede che: la Corte giudica sulle responsabilità per danni arrecati all'erario da pubblici funzionari, retribuiti dallo Stato, nell'esercizio delle loro funzioni, norma la cui portata riguardo ai limiti esterni della giurisdizione è stata ampliata, negli anni, dalla giurisprudenza e dalla L. n. 20/1994, art. 1, comma 4, recante la previsione che essa si estenda alla responsabilità di amministratori e dipendenti pubblici anche per danni cagionati ad amministrazioni o enti pubblici diversi da quelli di appartenenza, con ampliamento, quindi, della giurisdizione dalle fattispecie di responsabilità contrattuale a quelle di responsabilità extracontrattuale o aquiliana. Assottigliatosi il confine tra attività privata e attività pubblica nel senso che questa utilizza ormai istituzionalmente, anche ai sensi della L. n. 241/2001, e successive modificazioni e integrazioni, strumenti privatistici per il perseguimento dell interesse pubblico, la giurisprudenza della Cassazione, si è orientata, come abbiamo detto, nel senso di privilegiare l aspetto sostanziale fondato sulla natura pubblica dei poteri esercitati e dei mezzi finanziari impiegati, rispetto al profilo soggettivo incentrato sulla condizione giuridica pubblica dell agente, ai fini di individuare i limiti esterni della giurisdizione, pervenendo all allargamento del concetto di rapporto di servizio come più sopra delineato, fino a ricomprendere nella giurisdizione della Corte dei conti anche la relazione funzionale determinatasi a seguito dell affidamento della gestione, da parte di un ente pubblico ad un soggetto esterno da esso controllato, di un pubblico servizio 6. Occorre notare poi che al progressivo espandersi dell esternalizzazione di funzioni e servizi operata dalle pubbliche Amministrazioni, al fine di conseguire una presunta riduzione dei costi unitamente ad una fluidità di gestione, attraverso l istituzione di società a partecipazione pubblica, con compiti di svolgere attività proprie dell ente partecipante (essenzialmente gestione di servizi pubblici) è seguito un ampliamento dei confini della giurisdizione contabile, che ha incluso, a far tempo dalla ben nota ordinanza delle Sezioni Unite della Cassazione n /2003 7, anche gli enti pubblici economici, non solo per quanto riguarda la responsabilità dei funzionari di detti enti per il danno prodotto nello svolgimento di poteri pubblicistici (da 5 Cfr. Corte Cass., Sez. Un., n. 5019/ Cfr. Corte Cass. n / Cfr., altresì, Corte Cass. Sez. Un., sent. n /2006, Sez. Un., ord. n. 3367/

4 sempre riconosciuta), ma anche per quello arrecato nell esecuzione della normale attività imprenditoriale. Acclarato che tale impostazione ha trovato generale applicazione per gli enti pubblici economici, i quali agiscono nell ambito dell Amministrazione pubblica pur quando operano con strumenti di diritto privato a livello imprenditoriale, è recentemente emerso il problema di verificare se ad analoghe conclusioni sia possibile giungere nella differente ipotesi di responsabilità di amministratori di società di diritto privato partecipate da enti pubblici, le quali restano private anche quando il loro capitale sociale si avvalga anche di conferimenti da parte di enti pubblici. La giurisprudenza, al riguardo, sembrerebbe pervenuta alla conclusione che, nell ipotesi di danno patrimoniale direttamente cagionato all ente pubblico conferente, sussista la giurisdizione della Corte dei conti; nella diversa fattispecie di danno al patrimonio societario, non vi sarebbe giurisdizione della Corte, bensì del Giudice ordinario, poiché il patrimonio è comunque privato ed, essendo tale, non sussiste un danno erariale, bensì un danno patrimoniale societario (non dei singoli soci, pubblici o privati, meramente titolari delle diverse quote di partecipazione), per il ristoro del quale gli organi societari potranno proporre, ricorrendone le condizioni, azione di responsabilità ai sensi delle disposizioni del codice civile. Soltanto nell eventualità che il soggetto pubblico partecipante non esperisca tale azione, potrà essere chiamato a rispondere dinanzi alla Magistratura contabile per danno erariale. Tale ricostruzione della Suprema Corte è ineccepibile e, pertanto, potrebbe sembrare, prima facie, che sia stata pronunciata una parola definitiva in tema di giurisdizione in materia societaria, valida per ogni tipo di società partecipata da ente pubblico, ma non è così. Essa, infatti, non può trovare applicazione, a mio avviso, per tutti i tipi di società; esistono, infatti, alcune tipologie che presentano peculiari caratteristiche, le quali non possono non essere prese in considerazione al fine di fare chiarezza sull argomento. Tra queste, le società in house svolgenti un servizio pubblico essenziale, la cui natura giuridica è riconducibile, in ragione anche degli indici di collegamento evidenziati dalla Corte di cassazione 8 con ordinanze delle Sezioni Riunite nn /2009 (concernente la R.A.I. S.p.A.) e 5032/2010 (relativa all E.N.A.V. S.p.A.), a quella di enti assimilabili ad un Amministrazione pubblica, nonostante esse siano costituite, formalmente, in S.p.A., con conseguente soggezione alla giurisdizione della Corte dei conti anche in relazione ai danni arrecati al patrimonio societario, in quanto, pur avendo esse la veste giuridica di società private, di talché sono regolate dalle norme civilistiche per quanto concerne il loro funzionamento, tuttavia mantengono, quando siano pubblici lo scopo perseguito e le risorse impiegate, una connotazione pubblicistica 9. 8 Ad esempio, svolgimento di un servizio pubblico essenziale, soggezione a controlli penetranti, percezione di un canone di abbonamento con natura d imposta, e, in quanto organismi di diritto pubblico, obbligo, nel rispetto delle norme comunitarie, di osservanza delle procedure di affidamento degli appalti mediante evidenza pubblica. 9 V. Corte Cass., Sez. Un., ord. n /2003, cit.; Corte dei conti, Sez. I App., n. 356/2005; Cons. St. Sez. VI, n. 182/2006 e Sez. IV, n. 308/2006; Corte dei conti, pareri Sez. contr. Lombardia, nn. 17/2006 e 26/2006, solo per citarne alcune. 4

5 La giurisprudenza comunitaria, a partire dalla sentenza Teckal del 18 novembre 1999, in causa C-107/ ritiene necessaria, affinché ricorra la gestione in house, la presenza di due elementi: il primo, l esercizio da parte dell ente controllante di un controllo, sulla società controllata, analogo a quello che esso svolge sui suoi servizi e uffici 11 ; è chiaro che il controllo analogo presuppone che l ente pubblico affidante possa impartire direttive vincolanti alla società affidataria del servizio e che, quindi, gli organi della controllata debbano osservare le scelte dell ente; l ente affidante potrà, infatti, svolgere il proprio controllo sugli organi (potere di nomina e revoca almeno della maggioranza dei componenti degli organi gestionali, di amministrazione e controllo) e sugli atti, sulle azioni e sui comportamenti (ovvero sulla gestione, con poteri di autorizzazione ed annullamento almeno degli atti più rilevanti, come il bilancio, i contratti al di sopra di un certo importo, etc.); il secondo, l esecuzione, per conto dell ente affidante, della parte prevalente dell attività 12. Un terzo elemento, consistente nella necessarietà del possesso, da parte dell ente pubblico, dell intero capitale sociale (partecipazione totalitaria dell ente pubblico) è stato introdotto dalla giurisprudenza comunitaria successiva 13 e dalla legislazione nazionale con l art. 113 del D.Lgs. n. 267/2000 T.U.E.L., che disciplina la gestione in house dei servizi locali; riguardo a quest ultimo elemento, occorre notare che non sussiste, per le società in house, un concorrente interesse privato da tutelare, come nelle fattispecie oggetto della pronuncia delle Sezioni Riunite della Cassazione sulle società partecipate n /2009, cui è stato fatto, in precedenza, riferimento. È di tutta evidenza, pertanto, che la società controllata, sostanzialmente, agisce, come un vero e proprio organo dell ente controllante 14. Da ciò derivano ulteriori conseguenze anche in relazione alle modalità di affidamento dei servizi. Premesso, infatti, che i sistemi mediante i quali la P.A. può agire per realizzare le proprie necessità sono sostanzialmente due: il c.d. contracting out, oppure l autoproduzione, tralasciando il contracting out, non rilevante in questa sede, l autoproduzione può realizzarsi 10 V., altresì, sentenza Stadt Halle dell 11 gennaio 2005, in causa C-26/03, che ha affermato che le autorità amministrative hanno il potere di autoprodurre beni, servizi o lavori mediante il ricorso a soggetti che, pur giuridicamente distinti dall ente conferente, siano ad esso legati mediante una relazione organica costituita dall affidamento in house, asserendo, però, che il requisito del controllo analogo non sussiste quando la società sia partecipata da privati. La Corte costituzionale, con sentenza n. 439/2008, ha effettuato una rassegna dei principi affermati dalla Corte di giustizia delle Comunità europee in materia di affidamento in house di servizi pubblici, dichiarando illegittime alcune disposizioni dettate in materia dalla Provincia autonoma di Bolzano nella parte in cui prevedono requisiti meno rigorosi di quelli fissati in sede comunitaria. 11 Il controllo analogo postula una dipendenza integrale della società preposta alla gestione dei servizi rispetto all Ente pubblico titolare del servizio, di talché la prima altro non è che una mera articolazione interna dell ente stesso. Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr. Sez. V, n. 5/2007), non è configurabile il controllo analogo di cui all art. 113, D.Lgs. n. 267/2000 (T.U.E.L.), qualora l Ente pubblico non eserciti alcun potere sugli organi societari; se il consiglio d amministrazione abbia poteri limitati soltanto da quelli dell assemblea dei soci; qualora la partecipazione azionaria dell ente locale sia esigua; se l oggetto sociale sia ampio e possa essere esercitato in ambito nazionale ed internazionale, un ambito estraneo, quindi, a quello dell Ente locale affidatario del servizio. 12 La giurisprudenza comunitaria (cfr. sentenza Carbotermo dell 11 maggio 2006, in causa C-340/04) ha sostanzialmente affermato la necessità che il soggetto beneficiario dell affidamento destini la propria attività principalmente a favore dell ente, precisando che, diversamente: L effettuazione di prestazioni che non siano del tutto marginali a favore di altri soggetti renderebbe quella determinata impresa attiva sul mercato, con conseguente alterazione delle regole concorrenziali e violazione dei principi regolatori delle gare pubbliche e della legittima competizione. 13 Cfr. sentenze Carbotermo cit. e Parking Brixen del 13 ottobre 2005, in causa C-458/ Cfr., ex plurimis, la recentissima sentenza del Cons. di Stato, Sez. V, n. 7214/

6 attraverso l utilizzo degli uffici e del personale della P.A. stessa, o per mezzo dell istituzione di un soggetto formalmente differente, ma sostanzialmente da essa diretto. E, quindi, necessario accertare se la realizzazione del servizio, del bene o dell opera attraverso società appositamente istituite e soggette al controllo dell Amministrazione possa configurarsi come autoproduzione o realizzi, invece, la differente ipotesi di esternalizzazione. Nella seconda fattispecie, infatti, sarebbe del tutto illegittima, da parte dell Amministrazione medesima, la scelta effettuata, ratione fiduciae, di un soggetto sottoposto al suo controllo, invece che attraverso una selezione mediante pubblica gara in osservanza degli obblighi comunitari. Ne discende, pertanto, la necessità di accertare concretamente, con riferimento agli affidamenti in house, se tra l ente controllante e quello controllato intercorra una relazione interorganica o intersoggettiva; nella prima fattispecie (organo controllato che sostanzialmente risponde al controllante), ancorché la P.A. avvantaggi una società rispetto ad un altra, si può affermare che essa attua una scelta organizzatoria interna, che non richiede procedura concorsuale comunitaria; nella seconda opzione, il ricorso al mercato è necessario, in quanto si tratta di soggetti sostanzialmente differenti. In proposito, è illuminante la già richiamata sentenza Teckal della Corte di giustizia europea, la quale ha evidenziato che quando manchi l intersoggettività tra l ente affidante e quello affidatario si è in presenza di una società in house in linea con i principi del Trattato e non di un appalto. La giurisprudenza amministrativa 15 e la recente evoluzione normativa 16, ormai, considerano l in house una singolarità rispetto al dovere di osservare le regole del mercato quando l ente decida di ricorrere ad esso ed, invero, il Consiglio di Stato, 17 ha precisato che: Nell ordinamento amministrativo, gli affidamenti diretti di prestazioni rappresentano un eccezione all applicazione della normativa sugli appalti pubblici e le società che sono destinatarie di tali affidamenti diretti hanno il carattere di soggetti operanti all interno della Pubblica Amministrazione 18. Tale impianto, legislativo e giurisprudenziale, ha il pregio di evitare che dette società possano, in qualche misura, essere pregiudizievoli del mercato, regolato da norme, in prevalenza comunitarie, sulla libera concorrenza o costituire il mezzo elusivo dei vincoli derivanti dal patto di stabilità interno e delle norme che disciplinano la procedura ad evidenza pubblica nel settore contrattuale e delle modalità di accesso ai pubblici impieghi, previste per concorso dall art. 97 Cost.. Occorre sottolineare come, nell ultimo quinquennio, il legislatore sia intervenuto, con ripetute iniziative, per limitare il moltiplicarsi delle suddette società, al fine di evitare che la 15 Cfr. C.d.S. Ad. Plenaria n. 1/ Cfr. D.P.R. n. 168/2010, recante regolamento in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica, a norma dell articolo 23-bis, comma 10, del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n Cfr. Sez. III, parere n. 322/ Cfr., nello stesso senso: Cons. Stato, Sez. VI, n. 1514/2007; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. II, n. 3436/2007; T.A.R. Venezia - Veneto, Sez. I, n. 336/2010; Cons. Stato, Sez. VI, n. 5781/

7 pubblica Amministrazione si ingerisse nel mercato in modo distorsivo, alterando le regole sulla concorrenza 19 ; si ricordano, oltre agli atti legislativi già richiamati, la L. n. 248/2006 recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all evasione fiscale, di conversione del D.L. n. 223/2006, art. 13 riguardante, tra l altro, la tutela della concorrenza; la L. n. 296/2006 (finanziaria per l anno 2007), art. 1, co. 725 e ss.; la L. n. 244/2007 (finanziaria per l anno 2008), art. 3, co. 27 e ss.; il D.L. n. 112/2008, convertito con modificazioni in L. n. 133/2008, che ha introdotto disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria, il quale, all art. 23-bis ha, tra le altre cose, stabilito che il sistema in house costituisce una fattispecie eccezionale, da utilizzarsi in ipotesi particolari dopo aver sentito il parere dell Autorità per la tutela della concorrenza e del mercato; il D.L. n. 78/2010, convertito in L. n. 122/2010, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica, in particolare: art. 5, comma 5; art. 6, commi 2, 6; 19, 20; art. 9, comma 29; art. 14, comma 32; da ultimo, il ripetuto D.P.R. n. 168/2010. In conclusione, è, a mio avviso, di tutta evidenza, alla luce di quanto rappresentato, che la società in house sia da inquadrarsi non nel contesto di uno schema societario privatistico, bensì nell ambito della pubblica Amministrazione, di talché non è utilizzabile, tout court, riguardo al danno causato ad una società in house che svolge un servizio pubblico essenziale, lo stesso parametro impiegato per una società a prevalente partecipazione pubblica e, pertanto, nei confronti della prima, proprio in ragione dei principi di cui si è trattato, stabiliti dalla giurisprudenza comunitaria e dalla Corte di cassazione, non può che essere affermata la giurisdizione della Corte dei conti per il danno arrecato al suo patrimonio. Attività della Procura regionale I dati relativi all attività della Procura regionale possono essere sintetizzati come segue. Nel 2010, sono state avviate n nuove istruttorie e ne sono state concluse n Il numero di quelle pendenti è di n , a fine anno. Sono stati emessi n. 18 atti di citazione conseguenti a: danno per , relativo a molestie sessuali commesse da un dipendente di una ditta privata, concessionaria del servizio pubblico di trasporto delle scolaresche, mentre svolgeva mansioni di autista e/o accompagnatore; danno per ,86, derivante dalla condotta di due dipendenti della Regione Marche, che hanno illegittimamente corrisposto il rimborso delle spese di difesa tecnica ad alcuni amministratori, a seguito di invito a dedurre di questa Procura, conclusosi con provvedimento 19 Di talché, gli affidamenti diretti (in house), i regimi di monopolio e, più in generale, tutto ciò che distorce, riduce o ostacola la concorrenza, avranno sempre minore spazio nel prossimo futuro, come da recente giurisprudenza: cfr., ex plurimis, T.A.R. Lombardia, Sez. I, n. 1882/2010, e Cons. di Stato, Sez. V, n. 8231/

8 di archiviazione; danno per 2.222,59, arrecato dal comportamento di due dipendenti della Regione Marche, che hanno illegittimamente corrisposto il rimborso delle spese di difesa tecnica ad un dirigente dello stesso Ente, a seguito di invito a dedurre di questa Procura, conclusosi con provvedimento di archiviazione; danno per ,42, relativo alla condotta della Giunta del Comune di Falconara Marittima che, con due deliberazioni, ha assunto mutui per spese non di investimento; danno per 1.694,78, corrispondente alle somme indebitamente percepite da una dipendente della Zona Territoriale 11 di Fermo, per assenze dal servizio dovute a malattia, risultate ingiustificate; danno per 3.123,87, dovuto al comportamento di un medico dell Ospedale di Osimo, consistente nel mancato versamento, nelle casse dell Ente, delle somme riscosse a seguito di prestazioni sanitarie, rese durante l esercizio di attività intramoenia; danno per ,90, arrecato dal comportamento di due dipendenti del Comune di Falconara Marittima, per aver fatto erogare, indebitamente, dall Amministrazione comunale, l indennità di avviamento commerciale per l acquisto dell Hotel Marisa, nonché somme per il pagamento di beni e attrezzature non completamente utilizzabili e degli interessi passivi conseguenti; danno per ,18, derivante da un debito fuori bilancio, che il Comune di Carassai ha deliberato a seguito di sentenza di condanna a suo carico per risarcimento danni conseguente ad occupazione abusiva di terreno privato; danno per 1.400,00, conseguente ad incidente automobilistico occorso, nel cortile della Scuola di perfezionamento Sottufficiali di Loreto dell Aeronautica Militare, ad un autoveicolo militare condotto da un Aviere Capo; danno per ,28, derivante dall omesso versamento, nelle casse del Comune di Jesi, di somme riscosse a titolo d imposte e tasse, per conto dell Ente stesso, da parte dell Agenzia Italiana per le Pubbliche Amministrazioni (A.I.P.A.) e dalla San Giorgio S.p.A. ora Tributi Italia S.p.A., riunite in Raggruppamento Temporaneo di Imprese, affidatario del servizio di riscossione dei tributi locali del Comune; danno per 2.239,53, arrecato dalla condotta di un ex primario dell Ospedale Mazzoni di Ascoli Piceno, il quale risultava presente in servizio pur non essendolo reiteratamente; danno per ,06, causato dall indebito profitto di soggetto privato destinatario di fondi comunitari, percepiti per la costruzione di un nuovo deposito di olive, ed impiegati, invece, per la realizzazione di alloggi; danno per ,10, riguardante irregolarità, a carico del direttore dei lavori e di due dipendenti del Comune di Falconara Marittima, nei lavori di riqualificazione e ristrutturazione di Via Nino Bixio e opere non eseguite o effettuate in maniera difforme rispetto a quanto progettato e contabilizzato; danno per 384,76, relativo alla condotta di un Assistente della Polizia di Stato che aveva, 8

9 indebitamente, richiesto ed ottenuto un maggior rimborso di somme relative a pernottamenti o pasti, rispetto a quelle effettivamente sostenute durante gli incarichi di missione svolti; danno per , dovuto alla condotta di un ex Agente di polizia giudiziaria, all epoca dei fatti in servizio presso la Procura della Repubblica del Tribunale di Urbino, che ha utilizzato, in numerosissimi episodi e nel corso di diversi anni, le informazioni e le strumentazioni, di cui aveva disponibilità in ragione del proprio ufficio, per finalità personali, in contrasto con quelle istituzionali; danno per ,37, derivante dall omesso versamento, nelle casse del Comune di Jesi, di somme riscosse a titolo d imposte e tasse, per conto dell Ente stesso, da parte dell Agenzia Italiana per le Pubbliche Amministrazioni (A.I.P.A.) e dalla San Giorgio S.p.A. ora Tributi Italia S.p.A., riunite in Raggruppamento Temporaneo di Imprese, affidatario del servizio di riscossione dei tributi locali del Comune e trattenute indebitamente, a titolo di aggio, non spettante a causa delle violazioni compiute nel corso dello svolgimento del servizio di accertamento e riscossione dei tributi locali; danno per ,00, conseguente ad una gestione del servizio di igiene ambientale da parte del C.A.M. S.p.A. (società in house del Comune di Falconara Marittima) caratterizzata, negli esercizi , da ripetute richieste di integrazione degli stanziamenti iniziali per asseriti maggiori costi del servizio, finanziati dal Comune in assenza di alcuna giustificazione di spesa e con ricorso ad indebitamento (mutuo) in violazione dell art. 30, comma 15, della legge n. 289/2002; danno per 7.782,77, relativo alla condotta di un Assistente capo della Polizia stradale che, durante un prolungato periodo di assenza dal servizio per malattia, dovuto ad un trauma distorsivo alla caviglia, partecipava attivamente a battute di caccia al cinghiale, percorrendo un vasto territorio fortemente accidentato e con significative differenze di quota, ritardando, in tal modo, la sua guarigione. Ulteriori n. 5 atti di citazione sono stati depositati presso la competente Sezione Giurisdizionale e sono in corso di notificazione. E stato emesso n. 1 sequestro conservativo ante causam per ,45, relativo al mancato versamento, nelle casse del Comune di Jesi, di somme riscosse a titolo d imposte e tasse, per conto dell Ente stesso, da parte dell Agenzia Italiana per le Pubbliche Amministrazioni (A.I.P.A.) e dalla San Giorgio S.p.A., ora Tributi Italia S.p.A., riunite in Raggruppamento Temporaneo di Imprese, affidatario del servizio di riscossione dei tributi locali. E stato proposto ricorso in appello, in data 20 luglio 2010, avverso la sentenza n. 15/2010 della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per le Marche, che ha dichiarato il difetto di giurisdizione della Corte dei conti per il danno cagionato al patrimonio di una società in house, che svolge un servizio pubblico essenziale. La durata media delle indagini, che hanno portato alla chiamata in giudizio, si è attestata in giorni dall apertura dell istruttoria. 9

10 L ammontare complessivo del danno erariale contestato ha un valore pari ad ,32, di cui ,00 per danno all immagine, ,13 per danno da interessi e ,90, per danno da sanzione ex art. 30, comma 15, della legge 289/02. Nel corso delle istruttorie, anche a seguito di invito a dedurre, è stato conseguito il recupero di ,85, e precisamente: 5.000,00, in favore del Comune di Porto Recanati, per risarcimento del danno, arrecato a strutture e materiali della Protezione Civile, da parte delle famiglie di minori responsabili di atti vandalici; 221,00, in favore del Ministero dell Istruzione, dell Università e della Ricerca, per somme inerenti all attività lavorativa svolta da una docente di scuola secondaria di secondo grado, presso una ditta privata, senza autorizzazione; 1.740,00, in favore del Ministero dell Istruzione, dell Università e della Ricerca, per somme inerenti all attività lavorativa svolta da un Dirigente scolastico, presso una ditta privata, senza autorizzazione; ,96, in favore dell Asur Zona territoriale n. 5 per onorari relativi a visite mediche intramoenia, non versati all Ente da parte di un Dirigente medico; ,59, in favore della Regione Marche, per indebita percezione di contributi comunitari F.E.R.S. e nazionali, nonché di risorse ex lege n. 488/1992, da parte di una ditta di confezioni di maglieria; 1.602,85, in favore della Regione Marche, per somme non versate, relative a tasse automobilistiche, da parte di titolare di tabaccheria sita in Ascoli Piceno; 7.408,10, in favore della Regione Marche, per somme non versate, relative a tasse automobilistiche, da parte di titolare di tabaccheria sita in Falconara Marittima; 8.835,39, in favore della Regione Marche, per somme non versate, relative a tasse automobilistiche, da parte di titolare di tabaccheria sita in Falconara Marittima; 1.903,44, in favore della Regione Marche, per somme non versate, relative a tasse automobilistiche, da parte di titolare di tabaccheria sita in Porto San Giorgio; 5.849,42, in favore della Regione Marche, per somme non versate, relative a tasse automobilistiche, da parte di titolare di tabaccheria sita in Mondavio; 689,29, in favore dell Agenzia delle Entrate ufficio di Ancona -, per mancato versamento di importi derivanti dalla vendita di valori bollati, da parte di concessionaria di tabaccheria sita in Ancona; ,35, in favore della Regione Marche, per indebita percezione di contributi FEOGA da parte di azienda viticola; 1.264,00, in favore del Ministero dell Istruzione, dell Università e della Ricerca, per somme inerenti all attività lavorativa svolta da collaboratore scolastico, presso una ditta privata, senza autorizzazione; ,46, in favore del Comune di Falconara Marittima, per somme in eccedenza, indebitamente corrisposte ai dipendenti comunali. 10

11 Le istruttorie concluse con provvedimento di archiviazione sono n L attività investigativa si è concretata nell emissione di n. 383 note istruttorie. La Guardia di Finanza ha ricevuto 34 deleghe, l Arma dei Carabinieri 11 ed il Corpo Forestale 4. In un solo caso si è fatto ricorso alla collaborazione delegata di dirigenti amministrativi. In materia di conti giudiziali, sono state presentate n. 38 istanze per resa di conto, hanno ricevuto il visto n proposte per l estinzione e n. 63 relazioni per il discarico. Particolare attenzione si è concentrata nel monitoraggio sull effettiva esecuzione delle sentenze; in tale fase si trovano n. 70 sentenze e n. 13 ordinanze, per un danno di ,71. La somma complessivamente recuperata, in corso d anno, ammonta ad ,20. La provenienza delle segnalazioni di danno dalle quali sono scaturite le indagini si è sviluppata secondo le tendenze degli anni precedenti: n. 790 da autorità amministrative (pari al 73%), n. 95 dagli organi giurisdizionali (pari al 9%), n. 175 da privati cittadini (pari al 16%). Le rimanenti istruttorie sono state attivate da notizie di stampa, dai mezzi di comunicazione e dagli organi di controllo, ovvero da iniziativa autonoma del Procuratore Regionale (pari al 2%). Al termine del mio intervento, ringrazio il Presidente della Giunta regionale e il Presidente del Consiglio regionale, i Senatori e i Deputati della Regione Marche, il Sindaco della città di Ancona, il Prefetto, il Presidente della Provincia, il Vescovo della Diocesi, gli Assessori regionali, i Colleghi della magistratura ordinaria, amministrativa e tributaria, i Rettori delle Università delle Marche, l Avvocatura distrettuale dello Stato, i Giudici di pace ed i Difensori civici, per l attenzione che hanno sempre riservato alla nostra Istituzione. Ringrazio, altresì, gli avvocati del libero Foro, con i quali la dialettica giuridica è diuturna, interessante e fondamentale per l accertamento della verità processuale, nel confronto, sempre corretto e stimolante, delle rispettive tesi e argomentazioni, essendo essi parte essenziale, insieme alla Magistratura, in un rapporto triadico, della funzione di rendere giustizia. Ringrazio, inoltre, la Guardia di Finanza per l impegno profuso, a fianco di questa Procura, nell accertamento delle fattispecie di danno erariale, con ottimi risultati, unitamente alla Polizia di Stato, all Arma dei Carabinieri, al Corpo Forestale dello Stato, alla Polizia municipale, ai Rappresentanti delle collettività locali, ai Rappresentanti delle Associazioni esponenziali di interessi diffusi e collettivi e a tutti gli Organi dello Stato. Un cordiale e davvero sentito ringraziamento rivolgo ai colleghi Alessandra Pomponio e Stefano Grossi per l attaccamento al dovere, l impegno e le energie che quotidianamente profondono, con sacrificio personale, oltre che nel normale lavoro istituzionale, in istruttorie particolarmente complesse, conseguendo lusinghieri risultati in una situazione di carenza dell organico di questa Procura. 11

12 Esprimo speciale gratitudine, per la fattiva collaborazione, all ottimo personale amministrativo del mio Ufficio, che si dedica all attività lavorativa con grande dedizione e senso dell Istituzione, con risultati pregevolissimi. Ringrazio, altresì, per la puntuale cooperazione il personale della Sezione giurisdizionale. Pregevole è stata l attività informativa delle reti televisive e degli organi di stampa, vero presidio di democrazia e pluralismo, cui va il mio vivo apprezzamento per l obiettività e la precisione dell informazione. Un ringraziamento, cordiale e sincero, ho il piacere di indirizzare, infine, ai Colleghi rappresentanti del Consiglio di Presidenza e dell Associazione Magistrati della Corte dei conti per essere intervenuti a questa cerimonia d inaugurazione. Sig. Presidente, nel ringraziare il Collegio e tutti i gentili Ospiti presenti, Le chiedo di dichiarare aperto, in nome del Popolo italiano, l anno giudiziario 2011 della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Marche. Ancona, 11 marzo 2011 (Maurizio Mirabella) 12

13 TABELLA PRIMA SEGNALAZIONI PROVENIENZA DELLE DENUNCE Organi giurisdizionali Organi amministrativi Organi di controllo Organi di informazione Privati Iniziativa autonoma Totale delle denunce AMMINISTRAZIONI INTERESSATE Stato Regione Province Comunità Montane Comuni Aziende Ospedaliere e Sanitarie Società ed Enti partecipati Altri Enti Totale delle istruttorie

14 TABELLA SECONDA ATTIVITÀ INVESTIGATIVA 2.1 MODALITÀ DELL ISTRUTTORIA Diretta Deleghe Guardia di Finanza Deleghe Carabinieri Deleghe Corpo Forestale Deleghe a Dirigenti dell amministrazione Consulenze tecniche DELEGHE GUARDIA DI FINANZA Deleghe conferite Deleghe concluse, comprensive di quelle iniziate nell anno precedente 44 TABELLA TERZA ATTIVITÀ CAUTELARE Sequestri richiesti Sequestri disposti Sequestri confermati 1 14

15 TABELLA QUARTA INVITI A DEDURRE Atti di invito Soggetti invitati Audizioni Proroghe istruttorie concesse Archiviazioni a seguito di invito 15 TABELLA QUINTA CITAZIONI 5.1 ATTI DI CITAZIONE Giudizi di responsabilità Soggetti citati Reclami per nullità Riassunzioni AMMINISTRAZIONI DANNEGGIATE Stato Regione Comuni Altri Enti UDIENZE 15

16 Udienze 19 TABELLA SESTA CONTI GIUDIZIALI Proposte di estinzione Relazioni di discarico Istanze per resa di conto 38 TABELLA SETTIMA APPELLI Appelli di convenuti condannati nei confronti di sentenze di 12 primo grado Sezione Marche Appello della Procura 1 TABELLA OTTAVA ARCHIVIAZIONI 8.1 TIPOLOGIA Assenza di danno Assenza di dolo o colpa grave Altro Danno risarcito Legge 141/ Totale delle archiviazioni

17 TABELLA NONA RECUPERI Ante causam , A seguito di condanna ,20 TABELLA DECIMA RIEPILOGO GENERALE RIEPILOGO Istruttorie in corso al 1/1/ Istruttorie aperte Istruttorie archiviate, trasferite e riunite Citazioni depositate Istanze per resa di conto Istruttorie in corso al 31/12/

18 TABELLA UNDICESIMA TIPOLOGIE DEI FATTI OGGETTO DELLE INDAGINI 11.1 Acquisizione di beni a prezzo superiore a quello di mercato 11.2 Acquisizione di beni non utilizzati 11.3 Acquisto beni immobili oggetto di ipoteca 11.4 Adozione ritardata dei provvedimenti di riscatto 11.5 Alienazione di beni a prezzo non congruo 11.6 Ammanco contabile 11.7 Ammanco di beni 11.8 Appropriazione illecita di beni pubblici 11.9 Assenteismo del personale Assunzione di personale in violazione degli organici Danni conseguenti a partecipazioni in società Capitalizzazione e ricapitalizzazione di società partecipate in violazione dei principi di buona gestione Conferimento di consulenze in mancanza dei presupposti di legge Conferimento di pensioni di invalidità non dovute Cumulo impieghi Danni conseguenti a responsabilità precontrattuale Danni per illegittimità nelle procedure di scelta del contraente negli appalti Danno per indebite agevolazioni a terzi in materia urbanistica Danno conseguente a lavori non autorizzati e non riconosciuti utili Danno per appalto conferito senza gara con perdita dei vantaggi concorrenziali Danni per improvvida stipula di contratti finanziari a rischio (swap e derivati) Danni per omessa o insufficiente determinazione degli oneri di urbanizzazione Danni per omessa soppressione o modificazione territoriale delle Comunità Montane Danni per omessa vigilanza nell esecuzione delle opere di urbanizzazione a carico dei privati Danno al patrimonio artistico e archeologico Danno al patrimonio mobile Danno all immagine dell amministrazione Danno conseguente a debito fuori bilancio Danno da circolazione stradale Danno da percezione di tangente Danno disfunzionale o da disservizio Danno in materia ambientale Danno per liquidazione di equa riparazione per mancato rispetto del termine di ragionevole durata dei processi 18

19 11.34 Danno per mancato coordinamento di attività gestorie Danno per protrazione dell ultimazione di lavori pubblici conseguente ad illegittima sospensione Esecuzione di lavori e forniture senza impegno di spesa Frodi e irregolarità in ambito comunitario Giudizi di conto Infortuni in genere Inquadramenti illegittimi in qualifiche e livelli superiori Irregolare gestione delle istituzioni scolastiche Irregolare gestione delle mense Irregolare gestione di fondi per corsi professionali Irregolare gestione di fondi per la ricostruzione postsismica Irregolare gestione di piscine e impianti sportivi Irregolarità nelle procedure espropriative Omessa disattivazione di corsi universitari a insufficiente frequenza di alunni Liquidazione di somme a titolo di liberalità Liquidazione di somme non dovute Liquidazione di stipendi e indennità non dovute Liquidazione trattamento di missione non dovuto Mancata esecuzione delle sentenze di condanna Mancata gestione del patrimonio secondo criteri economici Mancata o insufficiente riscossione canoni Mancata o insufficiente riscossione di crediti Mancata o insufficiente riscossione di tributi e imposte Mancato accertamento e riscossione di sanzioni Mancato contrasto evasione ed elusione fiscale Mancato utilizzo di mutui Mancato utilizzo delle risorse umane e demansionamento del personale Occupazione abusiva del demanio Occupazione abusiva del patrimonio Omessa applicazione di penali contrattuali Omessa attivazione di tutela giudiziaria Omessa custodia dei beni Omessa manutenzione di beni e strutture Omessa o irregolare gestione di beni e servizi Omessa o ritardata acquisizione censi e fitti Omessa o ritardata acquisizione entrate fiscali Omessa o ritardata riscossione degli oneri di urbanizzazione Omessa o ritardata riscossione degli oneri per concessioni cimiteriali Omessa prevenzione delle conseguenze delle calamità naturali 19

20 11.73 Omessa retrocessione di aree inutilizzate per sviluppo artigianale Omessa segnalazione al procuratore regionale di eventi di danno erariale Omesse sanzioni per inquinamento Omesso controllo sull utilizzo dei contributi di scopo Omesso recupero contributi finalizzati Oneri aggiuntivi per ritardato pagamento di somme dovute Opera pubblica non ultimata Opera pubblica ultimata ma non utilizzata Pagamento canoni a prezzo non congruo Pagamento di sanzioni per omesso o ritardato versamento di contributi previdenziali e assistenziali Peculato e peculato d uso Progettazioni erronee o lacunose Realizzazione di opere pubbliche con vizi e difetti Realizzazione di opere pubbliche in difformità dal progetto Realizzazione di opere pubbliche in violazione delle norme di tutela ambientale Rescissione contratti Risarcimenti per comportamenti mobbizzanti Risarcimenti per infortuni alunni Risarcimento per errori sanitari Risarcimento per omessa manutenzione strade Risarcimento per utilizzo improprio armi da fuoco Soccombenza in giudizi civili e amministrativi Spese di rappresentanza non giustificate Spese sanitarie non motivate per iperprescrittività dei farmaci Stipulazione di mutui a condizioni di mercato onerose Stipulazione di mutui e indebitamento a copertura spese non di investimento Stipulazione o proroga di contratti di assicurazione per responsabilità contabile a carico degli enti pubblici Truffa militare Uso illecito delle reti informatiche e telefoniche Verifiche amministrativo contabili Varie non classificabili come sopra 20