LaPrevidenza.it, 23/05/2004

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1 Giudizi pensionistici Corte dei Conti: effetti su tardiva costituzione in giudizio (Corte dei Conti, Sentenza 3 marzo 2004 n. 4/2004/QM) Nel processo pensionistico innanzi alla Corte dei conti, in virtù del rinvio dinamico previsto dall'art. 26 del R.D. 13 agosto 1933 n. 1038, trova applicazione, ancorché non espressamente richiamata dall'art. 5 co. 2 della legge 21 luglio 2000 n. 205, la disposizione di cui all'art. 416 co. 2 del codice di procedura civile, in ragione del suo rapporto di complementarietà e di necessaria strumentalità con l'art. 420 c.p.c.. Di conseguenza, con la scadenza del termine previsto per la sua costituzione in giudizio, si determina ai sensi dell'art. 416 co. 2 c.p.c. la decadenza della parte resistente dal potere di proporre domande riconvenzionali, nonché eccezioni processuali e di merito non rilevabili d'ufficio, tra cui quella di prescrizione. Ai sensi dell'art. 420 co. 1 ultimo periodo c.p.c., in sede di udienza di trattazione o nel termine appositamente stabilito dal giudice, sono ammesse, per gravi motivi e comunque su autorizzazione giudiziale, modifiche alle eccezioni tempestivamente proposte nei limiti della c.d. emendatio libelli, senza possibilità però di formulazione per la prima volta di nuove eccezioni. LaPrevidenza.it, 23/05/2004 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE DEI CONTI A SEZIONI RIUNITE in sede giurisdizionale composta dai seguenti magistrati: - dott. Antonino COCO - Presidente - dott. Silvio AULISI - Consigliere - dott. Nicola MASTROPASQUA - Consigliere - dott. Giovanni PISCITELLI - Consigliere - prof. Michael SCIASCIA - Consigliere relatore - dott. Rocco DI PASSIO - Consigliere - dott. Pino ZINGALE - Consigliere ha pronunciato la seguente S E N T E N Z A (Numero 4/2004/QM) nei giudizi iscritti ai nn. 178, 179, 180, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 188 e 189/SR/QM del registro

2 di segreteria proposti dalla Sezione giurisdizionale regionale per la Sardegna per questione di massima con ordinanze rispettivamente n. 263, 267, 264, 258, 265, 266, 262 e 226 in data 13 maggio 2003 e 261, 260, 225, 259 in data 23 aprile VISTI gli atti di causa. UDITO nella pubblica udienza del giorno 4 febbraio 2003 il consigliere relatore prof. Michael SCIASCIA. UDITI altresì nella medesima udienza l'avv. A.P., nell'interesse dei ricorrenti P., D. e C., l'avv. P.G. per i ricorrenti M.,S., P., T., nonché il Vice Procuratore Generale dott. F.S.. Ritenuto in F A T T O 1. Con ordinanze n. 263, 267, 264, 258, 265 e 266 in data 13 maggio 2003 la sezione giurisdizionale regionale per la Sardegna rimetteva a queste Sezioni Riunite - relativamente ai giudizi in materia pensionistica individuati nel registro di segreteria con i n proposto dal sig. A.P., n proposto dal sig. G.P., n proposto dal sig. G.U., n proposto dal sig. A.D., n proposto dal sig. P.P. e n proposto dal sig. S.M. - la questione di massima in ordine al quesito se nel processo pensionistico innanzi alla Corte dei conti trovi applicazione l'art.416 c.p.c. con conseguente inefficacia, per intervenuta decadenza, di eccezioni di prescrizione formulate dal convenuto costituitosi tardivamente, cioè a dire oltre il termine fissato dalla suddetta disposizione. Con ricorsi notificati alla Direzione provinciale del Tesoro di Cagliari rispettivamente in data 26 luglio 1999, 2 agosto 1999, 7 maggio 2002, 26 maggio 1999, 19 settembre 2002 e 6 luglio 1999, i summenzionati hanno chiesto il riconoscimento del loro diritto alla percezione dell'indennità integrativa speciale nella misura intera sulla pensione privilegiata tabellare in godimento, nel periodo in cui avevano prestato attività lavorativa alle dipendenze di terzi con rivalutazione monetaria ed interessi legali. Fissata per il giorno 13 maggio 2003 l'udienza di trattazione innanzi al giudice unico presso la detta sezione, la direzione dei servizi vari di Cagliari si costituiva nei giudizi in tal modo instaurati,

3 depositando per ciascuno di essi in data 12 maggio 2003 una memoria difensiva, in cui eccepiva preliminarmente la prescrizione quinquennale dei ratei mensili non corrisposti e chiedendo nel merito il rigetto del gravame per infondatezza. Il giudice remittente individua un contrasto giurisprudenziale in ordine all'applicabilità nel processo pensionistico innanzi alla Corte dei conti della disposizione di cui all'art. 416 del codice di procedura civile, la quale, prevista specificatamente per il rito del lavoro, fissa al comma 1 il termine di dieci giorni per la costituzione del convenuto ed al comma 2 la decadenza con lo spirare di tale termine per la proposizione di eccezioni non rilevabili d'ufficio. Continua osservando che detta norma non è stata oggetto di espresso richiamo dall'art. 5 della legge 21 luglio 2000 n. 205, che ha trasposto nel processo pensionistico innanzi alla Corte dei conti alcune disposizioni dettate per il processo di lavoro innanzi al giudice ordinario. Quindi rileva che alcune sezioni giurisdizionali regionali (per il Molise n. 111 del 13 novembre 2000, n. 114 del 4 dicembre 2000 e n. 2 del 16 gennaio 2001; per la Toscana n. 763 del 7 giugno 2001, n del 13 settembre 2001 e n. 934 del 13 dicembre 2002; per il Lazio n del 3 marzo 2001) hanno ritenuto la necessaria applicabilità di tale norma, al fine di conferire un significato coerente alla norma contenuta nell'art. 420 c.p.c. specificatamente richiamata dalla citata legge n.205/2000, tanto più per contenere i tempi di svolgimento del giudizio, in ciò riferendosi all'orientamento espresso dalle sezioni riunite nella sentenza n. 2/2002/QM del 24 gennaio 2002 secondo cui al processo pensionistico innanzi alla Corte dei conti vanno estese quelle norme del processo del lavoro, ancorché non testualmente richiamate, allorché si presentino strumentali,in rapporto di necessarietà, alle prime, la cui mancata applicazione renderebbe impossibile l'operatività della normativa richiamata. Altre sezioni giurisdizionali regionali ( per la Puglia n. 200 del 13 marzo 2002, n. 291 del 5 aprile 2002, n. 752 del 23 ottobre 2002, n. 912 del 4 dicembre 2002 e n. 21 del 13 marzo 2003; per la Sardegna n. 281 del 22 marzo 2002; per l'abruzzo n. 729 dell'11 ottobre 2002 per le Marche n. 221 dell'11 marzo 2003) peraltro hanno in contrario ritenuto il mancato richiamo dell'art. 416 cpc come preclusivo

4 all'applicabilità di tale norma al processo pensionistico innanzi alla Corte dei conti. 2. Con ordinanze nn. 262 e 226 in data 13 maggio 2003 e nn. 261, 260,225 e 259 in data 23 aprile 2003 la stessa sezione rimetteva a queste Sezioni Riunite - relativamente ai giudizi in materia pensionistica individuati nel registro di segreteria con i n proposto dal sig. S.C., n proposto dal sig. S.C., n proposto dal sig. G.M., n proposto dal sig. S.S., n proposto dal sig. F.P. e n proposto dal sig. G.T. - la questione di massima in ordine al quesito se nel processo pensionistico innanzi alla Corte dei conti sia ammissibile, alla luce del disposto di cui all'art. 420, primo comma, c.p.c., richiamato dall'art.5 della legge 21 luglio 2000 n. 205, la proposizione di un'eccezione di prescrizione per la prima volta nell'udienza di discussione. Le suddette ordinanze erano supportate da argomentazioni analoghe a quelle indicate nelle ordinanze di remissione di cui al precedente punto Fissata per il 4 febbraio 2003 l'udienza di discussione del giudizio sulle predette questioni di massima e per il 14 gennaio 2003 il termine per il deposito di memorie e documenti, depositava in data 13 gennaio 2004 separate memorie l'avv. A.P., rispettivamente nell'interesse dei ricorrenti G.P. (per il giudizio n. 179/SR/QM), A.D. (per il giudizio n. 181/SS/QM) e S.C. (per i giudizi n. 184/SR/QM e 185/SR/QM), deducendo - in applicazione dell'art. 5 della legge n. 205/2000- che è applicabile al processo pensionistico innanzi alla Corte dei conti l'art. 416 del c.p.c. in correlazione necessaria con il successivo art. 420 c.p.c., che la costituzione tardiva del resistente comporta l'accettazione del processo nello stato in cui si trova e quindi la decadenza dal potere di proporre eccezioni tecniche quali la prescrizione, e che, infine, tale interpretazione risulta la più conforme all'esigenza di celerità processuale posta dal novellato art. 111 della Costituzione. Anche il Procuratore Generale in data 21 gennaio 2004 depositava due articolate memorie - una per i giudizi dal n. 178 al n. 183, l'altra per i giudizi dal n. 184 al n. 189, in cui allo stesso modo concludeva nel senso dell'ammissibilità della proposizione di eccezioni tecniche sino all'udienza dibattimentale, in quanto l'art. 416 cpc, non espressamente richiamato dalla legge n. 205/2000, non si trova nemmeno in

5 relazione di necessaria complementarietà con il richiamato art. 420 cpc. Osservava ancora il Procuratore Generale che l'art. 420, privo del collegamento con l'art. 416, consentirebbe soltanto una modificazione, su autorizzazione del giudice, delle domande ed eccezioni eventualmente già proposte, senza peraltro impedire una proposizione fino all'udienza di trattazione. Infine l'avv. Paolo GUERRA, nell'interesse dei ricorrenti M.,S.,P.,T., depositava in data 22 gennaio 2004 una memoria, in cui sosteneva l'inammissibilità della proposizione di eccezioni in udienza e comunque oltre il termine previsto per la costituzione del resistente, senza alcuna possibilità di autorizzazione da parte del giudice ad una modifica tardiva delle conclusioni ad evitare lungaggini processuali. Nella pubblica udienza del 4 febbraio 2004 l'avv. A.P., l'avv. P.G. ed il Vice Procuratore Generale dott. F.S., richiamavano le considerazioni e le conclusioni svolte nelle memorie scritte. Considerato in D I R I T T O 1. In via preliminare va rilevato che le questioni di massima deferite all'esame di queste Sezioni Riunite con gli atti in epigrafe, per evidenti ragioni di economia processuale e di connessione oggettiva, ai sensi dell'art. 274 del codice di procedura civile, sono riunite in rito per essere decise congiuntamente con una unica sentenza. Infatti esse afferiscono alla applicabilità della medesima normativa in ordine al processo pensionistico svolgentesi innanzi alla Corte dei conti. 2. La legge 21 luglio 2000 n. 205 ha innovato profondamente nella struttura del processo pensionistico innanzi alla Corte dei conti, tra l'altro prevedendo la diretta applicazione di alcune disposizioni del codice di procedura civile rivolte specificatamente alla disciplina del processo del lavoro innanzi all'autorità giudiziaria ordinaria, ossia gli artt. 420, 421, 429, 430 e 431. Ne è derivata una profonda innovazione di tale rito, che risulta così composto da un'articolata normativa proveniente da diverse fonti. Da un lato continua a sussistere un complesso di frammentarie disposizioni di settore concernenti in

6 generale il processo innanzi alla Corte dei conti ed in particolare il contenzioso previdenziale, frutto di una stratificazione formatasi nel corso di circa settanta anni, che sono state integrate dalla suddetta legge n. 205/2000 con meccanismi normativi tesi a realizzare una maggiore funzionalità del procedimento (giudice unico in primo grado, forme speciali di estinzione, ecc.). Dall'altro funziona uno specifico richiamo, determinato dalla citata legge n. 205/2000, delle suddette disposizioni del processo del lavoro e di alcune marginali concernenti il processo innanzi alla giurisdizione amministrativa. Come norma di chiusura del sistema si pone poi l'art. 26 del R.D. 13 agosto 1933 n. 1038, che prevede il completamento delle lacune tecniche con l'applicazione delle norme e dei termini della procedura civile, in quanto compatibili con la specificità del processo de quo. La svolta, nella lenta evoluzione legislativa e giurisprudenziale, è stata rappresentata - dopo la riforma introdotta dal D.L. 15 novembre 1993 n. 453 convertito con legge 14 gennaio 1994 n. 19, che lo ha trasformato in processo tra parti pariordinate - proprio dall'accennato avvicinamento al processo lavoristico, che ne ha modificato la stessa ispirazione di fondo. Da tale nuova situazione normativa è derivata altresì un'ulteriore conseguenza nelle modalità di applicazione della norma di rinvio dinamico contenuta dall'art. 26 citato. Infatti questa disposizione aveva fino ad allora comportato il richiamo delle disposizioni concernenti l'ordinario rito civile, con esclusione di quelle riguardanti i riti speciali. Essendosi ormai, con tale incisivo accostamento, spostato il baricentro nel diritto speciale previsto per il processo del lavoro, l'art. 26 -quanto al processo pensionistico- determina il richiamo innanzitutto delle disposizioni del rito lavoristico - che presenta a ben vedere affinità notevoli nella fondamentale articolazione procedurale, specie per la mancanza di una autonoma fase istruttoria - e, solo in mancanza di esse, di quelle del diritto processuale civile comune. Tale assimilazione evolutiva conferisce una particolare omogeneità al processo pensionistico innanzi alla Corte dei conti, espressione di una giurisdizione dispositiva di diritto soggettivo a garanzia del singolo.

7 Questo -liberatosi dei vincoli più specifici al processo contabile, espressione invero di una giurisdizione ancora prevalentemente sindacatoria di diritto oggettivo a garanzia delle collettività istituzionalizzate - trova ora finalmente una sua conformazione organica ed adeguata alla particolare funzione da esso svolta a soddisfazione di bisogni primari di fasce prevalentemente disagiate della popolazione, non diversamente del processo del lavoro e della previdenza sociale innanzi al giudice civile. Tale richiamo delle norme settoriali lavoristiche riguardano innanzitutto il giudizio di primo grado, che è immediatamente e globalmente preso in considerazione dalla legge n. 205/2000, ma non può non trovare un logico completamento -con il meccanismo del richiamo di cui al citato art. 26 R.D. n. 1038/1933 e comunque con un'interpretazione evolutiva sistemica - nel giudizio d'appello che rappresenta la prosecuzione di un unico processo diretto alle medesime finalità di tutela sociale. In questo innovato quadro normativo, rafforzato da una diversa visione imposta dal novellato art. 111 della Costituzione, si pone la soluzione della questione di massima sollevata nella presente sede. 3. Nel comune processo civile il termine ultimo per la formulazione di eccezioni non rilevabili d'ufficio dal giudice, che era precedentemente fissato al momento della tempestiva proposizione della comparsa di risposta, è stato spostato -a seguito della riforma di cui all'art. 11 della legge 26 novembre 1990 n. 353 entrata in vigore dal 30 aprile all'udienza di prima comparizione o meglio alla scadenza del termine perentorio appositamente stabilito dal giudice istruttore. Tale avanzamento del termine, giustificato dall'esigenza di attribuire maggiore elasticità al processo, è stato reso possibile dall'articolazione del rito civile ordinario in una autonoma fase istruttoria innanzi ad un giudice istruttore e di una seguente fase decisoria innanzi al giudicante. Al contrario nel rito lavoristico, ove manca tale articolazione, si è ritenuto di mantenere l'originaria impostazione, che, vincolando le parti a definire le rispettive posizioni al momento della domanda per l'attore e della comparsa di costituzione per il convenuto, mantiene la tendenza ad una celere definizione di tali giudizi. Ancor prima del richiamo delle disposizioni processuali lavoristiche relativamente ai giudizi pensionistici innanzi alla Corte dei conti, per la generalità dei processi innanzi alla magistratura contabile la

8 decadenza dal potere di proporre sia domande riconvenzionali che eccezioni proprie era segnata dal termine per il deposito della comparsa di risposta. Ciò in conformità con la disposizione prevista dal testo originario dell'art. 167 co. 2, che poneva lo sbarramento in corrispondenza con il termine per la costituzione del convenuto. Né la novella di cui alla legge n. 353/1990, che nell'ordinario rito civile ha spostato in avanti, limitatamente alle eccezioni, tale preclusione, ha potuto trovare applicazione nel processo contabile e pensionistico innanzi alla Corte dei conti, dato che in esso manca una autonoma fase preparatoria ed istruttoria tesa ad una graduale definizione dell'ambito oggettivo e soggettivo del giudizio innanzi ad altro giudice. Pertanto il punto, già prima dell'entrata in vigore della legge n. 205/2000 per i giudizi pensionistici - così come ancora adesso per i giudizi contabili- risulta oggetto di una disciplina derivata dal combinato disposto di cui agli artt. 167 co. 2 e 180 co. 2 del codice di procedura civile, nel senso che la preclusione de qua rimane ferma all'ultimo atto preparatorio antecedente l'udienza di trattazione innanzi al decidente, ossia la comparsa di risposta. Viene in tal modo rispettata l'esigenza di delimitare l'ambito oggettivo del giudizio già prima della trattazione in sede dibattimentale, evitando problemi nel contraddittorio ed inutili allungamenti processuali non giustificati da gravi motivi sotto il controllo del giudice. 4. Se questo è il quadro normativo esistente prima dell'entrata in vigore della citata legge n. 205/2000, appare evidente la soluzione da dare alla questione proposta con riferimento al processo pensionistico, che ha beneficiato di una semplificazione ermeneutica consentita dal richiamo espresso all'art. 420 c.p.c. Infatti questa disposizione, nell'ultimo periodo del primo comma, ammette le parti, se ricorrono gravi motivi e comunque previa autorizzazione del giudice, a modificare le domande, le eccezioni e le conclusioni già formulate. Proprio quest'ultimo inciso chiarisce l'intento del legislatore di collegarsi alla preclusione già

9 determinatasi relativamente alla proposizione delle eccezioni, oltre che delle domande e conclusioni, così come disposta dal precedente art.c 416. Qui sorge un comprensibile dubbio all'interprete - e di tale problema si fa portatore il Procuratore Generale nella sua memoria, - cioè se sia ammissibile l'applicazione al processo de quo di tale ultima disposizione, non richiamata espressamente dall'art. 5 della legge n. 205/2000, il quale pure appare preciso nella scelta degli articoli da evocare. Anche se in via generale, sul punto queste stesse Sezioni Riunite con sentenza n. 2/2002/QM del 24 gennaio 2002 si sono pronunciate, affermando un principio ermeneutico indiscutibile, cui si è giustamente collegato il giudice remittente. Secondo detta autorevole decisione, al processo pensionistico innanzi alla Corte dei conti vanno estese quelle norme del processo del lavoro, ancorché non testualmente richiamate, allorché si presentino strumentali, in rapporto di necessarietà, alle prime, la cui mancata applicazione renderebbe impossibile l'operatività della normativa richiamata. La suddetta estensione è resa tecnicamente possibile ed anzi doverosa dal citato art. 26 del R.D. n. 1038/1933, così come sopra inteso. Non risulta invece assolutamente percorribile la strada indicata dal Procuratore Generale nella sua memoria, secondo cui la disposizione di cui all'art. 420, ultimo periodo del primo comma, riguarderebbe solo il resistente che, avendo proposto eccezioni antecedentemente all'udienza di trattazione, chieda di modificarle su autorizzazione del giudice, mentre lascerebbe fuori la parte che, non avendo ancora formulato eccezioni, sarebbe libera di provvedervi a suo piacimento sino all'udienza di discussione. Tale tentativo ricostruttivo si pone in contrasto con la palese voluntas legis e con lo stesso tenore letterale delle disposizioni interessate. 5. Un ultimo problema strettamente collegato a quello proposto dal remittente, ed espressamente segnalato dalla difesa, consiste nei limiti al potere delle parti di modificare in udienza, su autorizzazione giudiziale, le eccezioni, così come le domande e le conclusioni (art. 420 co. 1,ult. periodo

10 c.p.c.). Sono da riprendere a tale proposito le doviziose considerazioni formulate dalla giurisprudenza civile e contabile sull'argomento del divieto della c.d. mutatio libelli e sull'ammissibilità della c.d. emendatio libelli, con esclusione quindi nella specie della possibilità di formulare per la prima volta eccezioni tecniche non tempestivamente proposte. Sono invece ammissibili nel termine fissato dal giudice -su autorizzazione di questo e comunque per gravi motivi- modifiche della portata, dell'ambito e delle modalità di calcolo relativamente ad eccezioni già proposte nei termini, nel senso di un cambiamento dell'indicazione del tipo e della durata della prescrizione (ad es. da quinquennale a decennale) o dell'individuazione del dies a quo per il computo della prescrizione. P.Q. M. Le Sezioni Riunite della Corte dei conti, definitivamente pronunciando, previa loro riunione in rito, risolvono le questioni di massima deferite dalla Sezione giurisdizionale regionale per la Sardegna con le ordinanze rispettivamente nn. 263, 267, 264, 258, 265, 266, 262, 226 in data 13 maggio 2003 e nn. 261, 260, 225, 259 in data 23 aprile 2003, nel senso seguente: Nel processo pensionistico innanzi alla Corte dei conti, in virtù del rinvio dinamico previsto dall'art. 26 del R.D. 13 agosto 1933 n. 1038, trova applicazione, ancorché non espressamente richiamata dall'art. 5 co. 2 della legge 21 luglio 2000 n. 205, la disposizione di cui all'art. 416 co. 2 del codice di procedura civile, in ragione del suo rapporto di complementarietà e di necessaria strumentalità con l'art. 420 c.p.c.. Di conseguenza, con la scadenza del termine previsto per la sua costituzione in giudizio, si determina ai sensi dell'art. 416 co. 2 c.p.c. la decadenza della parte resistente dal potere di proporre domande riconvenzionali, nonché eccezioni processuali e di merito non rilevabili d' ufficio, tra cui quella di prescrizione. Ai sensi dell'art. 420 co. 1 ultimo periodo c.p.c., in sede di udienza di trattazione o nel termine appositamente stabilito dal giudice, sono ammesse, per gravi motivi e comunque su autorizzazione giudiziale, modifiche alle eccezioni tempestivamente proposte nei limiti della c.d. emendatio libelli, senza possibilità però di

11 formulazione per la prima volta di nuove eccezioni. Nulla per le spese. Dispone che a cura della segreteria si provveda alla restituzione degli atti alla sezione giurisdizionale regionale per la Sardegna ed alle comunicazioni di rito. Così deciso in Roma nella camera di consiglio in data 4 febbraio L'ESTENSORE (prof. Michael SCIASCIA) IL PRESIDENTE (dott. Antonino COCO) Depositata in Segreteria il 3 marzo 2004 ( da )