Avv.ti Alvise Vergerio di Cesana (C.F. VRGLVS67B23H501C) e Luca Porfiri. (C.F. PRFLCU67A12H501O) i quali indicano, ad ogni effetto di legge, il

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1 Avv.ti Alvise Vergerio di Cesana (C.F. VRGLVS67B23H501C) e Luca Porfiri (C.F. PRFLCU67A12H501O) i quali indicano, ad ogni effetto di legge, il seguente numero fax e il seguente indirizzo di posta elettronica certificata (PEC): 06/ / anche quali recapiti presso cui ricevere le comunicazioni e gli avvisi di cui al presente giudizio, nonché elettivamente domiciliate presso lo studio dell Avv. Alvise Vergerio di Cesana, in Roma, Via G.P. da Palestrina n. 19, contro MINISTERO DELL ECONOMIA E DELLE FINANZE - AGENZIA DELLE DOGANE E DEI MONOPOLI (già Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, domiciliati ex lege presso l Avvocatura Generale dello Stato, in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, per l annullamento, previa concessione di idonee misure cautelari, - del provvedimento dell Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (già Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato) prot. n. 2014/18603 in data 4 marzo 2014, recante - tra l altro - disposizioni di attuazione dell art. 1, comma 636, della legge n. 147 del (doc. 1); - di ogni altro atto connesso, ancorché incognito, compresa la comunicazione dell Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (già Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato) prot. n Reg. Uff. dell (doc. 2); nonché 2

2 affinché vengano sollevate innanzi alla Corte Costituzionale e/o alla Corte di Giustizia dell Unione Europea le questioni pregiudiziali innanzi prospettate. FATTO Le ricorrenti sono tutte piccole e medie imprese operanti nel settore dei giochi leciti in qualità di concessionarie per l esercizio del gioco del Bingo. Deve essere evidenziato che in Italia il Bingo costituisce un settore in grave sofferenza, anche e soprattutto perché nato sulla base di presupposti manifestamente inadeguati che hanno costituito la causa di spese folli a carico dei concessionari, nonché di oneri nettamente sproporzionati rispetto alle loro concrete possibilità di incasso (si consideri che per strutturare e allestire una sala occorrevano diversi miliardi di lire). Emblematica di ciò è la vicenda della cauzione. Quest ultima, fissata da AAMS nel 2000 nell importo di un miliardo di lire (pari a circa ,00), è stata parametrata su volumi di gioco elevatissimi ma soltanto presunti e, quindi, poi rivelatisi del tutto inattendibili, sebbene prospettati agli aspiranti concessionari con grande enfasi, tanto da ingenerare in essi l errata convinzione che il Bingo fosse un opportunità unica per chiunque avesse avuto l intraprendenza di entrare nel settore. Si segnala ancora che il bando di gara per l assegnazione della attuali concessioni ha previsto l attribuzione di un punteggio in relazione alle caratteristiche costruttive delle sale (come la presenza di un infermeria, ecc.) totalmente avulse dalla realtà, ben più misera, con cui molti dei concessionari da li a poco hanno dovuto confrontarsi. Gli stessi concessionari sono stati pure costretti a dotarsi di un elevato numero di dipendenti al fine di far fronte 3

3 a tutte le figure lavorative previste da AAMS per lo svolgimento dell attività. Anche i costi per l impiantistica (illuminotecnica, aereazione, condizionamento, ecc.) e per l allestimento tecnologico imposti da AAMS sono risultati ingentissimi e oggetto di una vera e propria attività speculativa effettuata da pochi gruppi nati ad hoc per fornire tutto l occorrente, arredi inclusi. Va ancora aggiunto il tema delle penali, assolutamente sproporzionate, che, a partire dall aggiudicazione e a prescindere dai motivi, i concessionari sono stati costretti a pagare per ogni giorno di ritardo nell apertura delle sale ( di lire per ogni giorno di ritardo). Inizialmente le concessioni dovevano essere 800 (suddivise in due bandi di gara distinti, il primo di 420 concessioni e successivamente un secondo di ulteriori 380 concessioni, mai effettuato) in tutta Italia, ma ne furono assegnate assai meno. In epoca successiva, poi, molte delle imprese concessionarie sono state comunque costrette a chiudere e/o sono fallite per mancanza di clienti, con conseguente escussione delle relative fideiussioni da parte di AAMS. Si consideri, invero, che dopo un iniziale offerta di circa 800 concessioni, per i motivi anzidetti, il numero degli operatori è andato nettamente decrescendo: già nel 2004 sull intero territorio nazionale risultavano attive circa 310 concessioni, poi scese a circa 220 nel Inoltre, molte delle sale che hanno chiuso i battenti sono state acquisite, a prezzi stracciati, da parte di gruppi divenuti forti a seguito della fortunata localizzazione delle proprie sale e/o della ampliata offerta di gioco mediante la contestuale installazione, nei locali di pertinenza delle sale Bingo o in aree ricavate a seguito di riduzioni fino a 1/3 della superficie destinata al gioco del 4

4 Bingo, di Slot Machines (dal 2007) e Videolotteries (VLT) (dal 2010). Va peraltro segnalato come la possibilità di aprire una sala dedicata VLT, previo collaudo dell ADM, spetti a chiunque altro sia in possesso di locali a destinazione commerciale mediante la stipula di uno specifico contratto con un concessionario di VLT. Ciò per dire che dal 2000 ad oggi nulla è stato concesso in via esclusiva ai concessionari del Bingo, mentre sono certamente da stigmatizzare i ritardi di anni (dal 2003) nella realizzazione del Bingo Interconnesso Nazionale e Intersala per motivi tecnici imputabili ad AAMS e/o a Sogei (controllore centralizzato del gioco), benché tale sistema di gioco sia stato decretato dalla stessa AAMS diversi anni or sono e ai concessionari sia stata imposta la realizzazione della relativa rete di interconnessione (Rete Rupa). Non è certamente superfluo evidenziare che il Bingo interconnesso, con estrazione nazionale o per gruppi di sale, avrebbe potuto contribuire a risollevare le sorti delle piccole sale, ossia di quelle maggiormente penalizzate dall applicazione di imposizioni uguali per tutti i concessionari, come quelle oggetto dell impegno fideiussorio sopra descritto. Ad ogni modo, le concessioni del Bingo sino ad ora rilasciate sono state caratterizzate da una durata di sei anni a partire dall inizio dell attività di gestione del gioco, con possibilità di rinnovo per altri sei anni su richiesta del concessionario da presentare almeno sei mesi prima della scadenza naturale (cfr. art. 15 dello schema tipo di convenzione allegato al D.M ). Considerato che le attività di gestione del gioco hanno avuto inizio con tempistiche molto diverse, le date di scadenza delle concessioni in parola sono assai variegate: molte, infatti, avranno fine nel 2014, ma molte altre 5

5 proseguiranno ben oltre, anche fino al Va ancora detto che per le stesse concessioni non è stato previsto il pagamento di alcun corrispettivo, mentre la rimuneratività per l Erario deriva dal fatto che il gestore della sala Bingo, dedotti il prelievo erariale sulle cartelle, la quota spettante all affidatario del controllo centralizzato del gioco e i premi corrisposti, percepisce un aggio, al lordo delle imposte, pari a circa il 18% del valore delle cartelle vendute, il cui prezzo, peraltro, è conseguito in anticipo da parte dell ADM. La descritta situazione di oggettiva difficoltà si è poi aggravata con l avvento della legge n. 220/2010 (legge di stabilità 2011), la quale, ai commi nn. 78 e 79 dell art. 1, ha imposto ai soggetti concessionari ai quali sono già consentiti l esercizio e la raccolta non a distanza dei giochi pubblici (tra cui il Bingo), mediante sottoscrizione obbligatoria di un atto integrativo della convenzione accessiva alle concessioni, prescrizioni regolatrici riferite al possesso di requisiti di solidità patrimoniale, a limitazioni delle scelte imprenditoriali, alla destinazione degli utili e agli obblighi di certificazione contabile, che hanno reso ben più onerose le concessioni in parola 1 (come peraltro rilevato dallo stesso giudice amministrativo, il quale ha confermato il carattere più stringenti e penetrante delle suddette prescrizioni rispetto a quelle in passato previste - CdS, Sez. IV, n. 4199/2013). Con ordinanza n. 4681/2013, la IV Sezione del Consiglio di Stato ha 1 Il comma 79 della legge n.220/2010 prevede: Entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, i soggetti concessionari ai quali sono già consentiti l'esercizio e la raccolta non a distanza dei giochi pubblici sottoscrivono l'atto di integrazione della convenzione accessiva alla concessione occorrente per adeguarne i contenuti ai principi di cui al comma 78, lettera b), numeri 4), 5), 7), 8), 9), 13), 14), 17), 19), 20), 21), 22), 23, 24), 25) e 26). 6

6 sollevato innanzi alla Consulta la questione di legittimità delle predette norme di legge in relazione agli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione sotto il seguente duplice profilo: - con riferimento alla possibilità per il legislatore di introdurre, a fronte di una posizione consolidata, una nuova disciplina recante nuovi requisiti e obblighi, tali da poter pregiudicare la stessa; - con riferimento al fatto che le norme introdotte con la legge n. 220/2010 comportano un incidenza diretta sul libero esercizio della libertà di impresa restringendo pesantemente e inammissibilmente la possibilità di accedere alla posizione di concessionario del gioco lecito e, comunque, gravando i concessionari di intollerabili oneri aggiunti e prescrizioni eccedenti la natura e il contenuto del rapporto. Tuttavia, nelle more del suddetto giudizio l Amministrazione resistente ha comunque fatto pervenire, anche ai concessionari del Bingo, l atto integrativo della convenzione di cui al comma 79 cit., recante le nuove e ben più gravose condizioni a loro carico. E in tale situazione già di per se, si ripete, fortemente problematica che si è inserita la normativa recata dalla legge n. 147 del (legge di stabilità 2014), la quale ai commi 636, 637 e 638 dell art. 1 ha dettato nuove e più vessatorie prescrizioni a carico dei concessionari del Bingo. Segnatamente, al comma 636 si legge che al fine di contemperare il principio di fonte comunitaria secondo il quale le concessioni pubbliche vanno attribuite ovvero riattribuite, dopo la loro scadenza, secondo procedure di selezione concorrenziale con l'esigenza di perseguire, in materia di concessioni di gioco per la raccolta del Bingo, il tendenziale 7

7 allineamento temporale di tali concessioni, relativamente a queste concessioni in scadenza negli anni 2013 e 2014 l'agenzia delle dogane e dei monopoli procede nel corso dell'anno 2014 alla riattribuzione delle medesime concessioni attenendosi ai seguenti criteri direttivi: a) introduzione del principio dell'onerosità delle concessioni per la raccolta del gioco del Bingo e fissazione nella somma di euro della soglia minima corrispettiva per l'attribuzione di ciascuna concessione; b) durata delle concessioni pari a sei anni; c) versamento della somma di euro 2.800, per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni, da parte del concessionario in scadenza che intenda altresì partecipare al bando di gara per la riattribuzione della concessione, per ogni mese ovvero frazione di mese di proroga del rapporto concessorio scaduto e comunque fino alla data di sottoscrizione della nuova concessione riattribuita; d) versamento della somma di cui alla lettera a) in due metà di pari importo, la prima alla data di presentazione della domanda di partecipazione alla gara per la riattribuzione della concessione e la seconda alla data di sottoscrizione della nuova concessione, all'esito della conclusione della procedura di selezione dei concorrenti; e) determinazione nella somma complessiva annua di euro dell'entità della garanzia bancaria ovvero assicurativa dovuta dal concessionario, per tutta la durata della concessione, a tutela dell'amministrazione statale, durante l'intero arco di durata della 8

8 concessione, per il mantenimento dei requisiti soggettivi ed oggettivi, dei livelli di servizio e di adempimento delle obbligazioni convenzionali pattuite. A sua volta il comma 637 prevede che con decreto dirigenziale dell'agenzia delle dogane e dei monopoli, da adottare entro la fine del mese di maggio 2014, sono stabilite le eventuali disposizioni applicative occorrenti per assicurare, con cadenza biennale, nel rispetto dei criteri direttivi di cui al comma 636, l'avvio delle procedure di riattribuzione concorrenziale delle vigenti concessioni per la raccolta del gioco del Bingo, la scadenza dell'ultima delle quali è prevista per l'anno Il comma 638, infine, dispone che per soddisfare comunque l'eventuale domanda di nuove concessioni per la raccolta del gioco del Bingo che si manifestasse in vista della procedura di selezione concorrenziale da attuare nel corso dell'anno 2014 ai sensi del comma 636, in occasione della pubblicazione degli atti di gara pubblicati in tale anno sono altresì poste in gara ulteriori trenta nuove concessioni per la raccolta del medesimo gioco, nel rispetto in ogni caso degli stessi criteri direttivi di cui al predetto comma 636. Con il provvedimento impugnato, prot. n. 2014/18603 in data , l Agenzia della Dogane e dei Monopoli ha - tra l altro - dato esecuzione al comma 636 cit., prevedendo, al comma 5, che i versamenti ivi richiamati, pari ad euro per ogni mese o frazione di mese superiore a quindici giorni di proroga usufruita e ad euro se i giorni di proroga non superino i quindici giorni, sono effettuati con cadenza mensile a decorrere 9

9 dalla data di scadenza delle concessioni esercitate fino alla data di sottoscrizione della nuova concessione aggiudicata a seguito della procedura selettiva prevista dall articolo 1, comma 636, della legge n. 147 del 2013 e altresì precisando che la regolarità dei versamenti costituisce condizione di partecipazione alla procedura selettiva prevista dal richiamato articolo 1 comma 636 della legge n. 147 del Al comma 3, lo stesso provvedimento prevede che le disposizioni di cui ai precedenti commi 1 e 2, inerenti all adeguamento dei sistemi informatici di sala e alla conseguente richiesta all Ufficio Bingo di ADM dell effettuazione della relativa verifica funzionale (integranti condizioni di prosecuzione dell esercizio delle attività oggetto di concessione), trovano applicazione altresì nei confronti dei soggetti le cui concessioni per la gestione del gioco del Bingo sono scadute anteriormente alla data di pubblicazione del presente provvedimento sul sito dell Agenzia delle dogane e dei Monopoli ovvero scadono nel corso del 2014 e che continuano a gestire la raccolta del gioco in regime di proroga ai sensi dell articolo 1, comma 636 della legge 27 dicembre 2013, n In tal caso alla domanda di cui al comma 2 [avente ad oggetto l effettuazione delle verifica funzionale di cui sopra n.d.r.] deve essere allegata la prova dei versamenti. Il comma 4, inoltre, dispone che la raccolta del gioco del Bingo è consentita a decorrere dal giorno successivo a quello di rilascio di apposita autorizzazione conseguente all esito positivo della verifica funzionale di cui al comma 2, previo deposito all Ufficio Bingo, anche da parte dei soggetti in proroga ex art. 1, comma 636, della legge n. 147/2013, della garanzia avente i requisiti 10

10 di cui all articolo 9, comma 1, del regolamento 31 gennaio 2000, n. 29, la quale deve essere efficace dalla data di scadenza della concessione fino al 30 giugno 2015 e contenere l obbligo di estensione, su richiesta dell Amministrazione, della durata fino alla sottoscrizione della nuova concessione. Successivamente, in ragione delle insuperabili difficoltà incontrate dai concessionari, l Agenzia resistente si è vista costretta ad abbandonare in parte la rigidità di detta ultima prescrizione, rappresentando, con comunicazione prot. n Reg. Uff. dell , quanto segue: risulta che alcuni soggetti garanti hanno frapposto difficoltà in merito alla prestazione di fideiussioni recanti la clausola con la quale l emittente si obbliga all estensione della durata della garanzia fino alla stipula della nuova convenzione relativa alla concessione affidata a conclusione della procedura selettiva da indire ai sensi dell art. 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n Al fine di superare dette difficoltà, si rende noto che saranno accettati atti fideiussori privi di tale clausola ma aventi durata fino al 31 dicembre La lettera d invio all Ufficio Bingo di tali fideiussioni dovrà contenere apposito impegno, sottoscritto dal rappresentante legale del soggetto giuridico titolare della concessione in proroga, ad estendere, su richiesta dell Amministrazione, la durata della fideiussione depositata, fino alla sottoscrizione della nuova concessione. I provvedimenti impugnati sono illegittimi, nonché affetti da figure sintomatiche di eccesso di potere per vizi propri. Gli stessi, inoltre, al pari delle richiamate disposizioni della legge di stabilità 2014, si rivelano in 11

11 palese contrasto con i principi comunitari e costituzionali volti a garantire l iniziativa economica privata, la concorrenzialità tra gli operatori commerciali, la libera prestazione dei servizi, l ammortamento degli investimenti e il divieto di discriminazione tra le imprese. Per le suddette ragioni, previa concessione di idonee misure cautelari, si chiede che, oltre all annullamento dei medesimi provvedimenti, venga sollevata la questione di legittimità costituzionale della normativa recata dai commi 636, 637 e 638 dell art. 1 della legge n. 147/2014 in relazione agli artt. 3 e 41 Cost. e/o quella pregiudiziale interpretativa innanzi alla Corte di Giustizia dell Unione Europea in relazione alla compatibilità con i richiamati principi comunitari. DIRITTO 1. Violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost., nonché della legge n. 241/90. Violazione e falsa applicazione della legge n. 147 del , del D.M. n. 29 del e del D.M Eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità e irragionevolezza manifeste, disparità di trattamento, difetto di motivazione, sviamento. Come si è detto, i contestati provvedimenti dell Agenzia delle Dogane e dei Monopoli si rivelano anzitutto illegittimi per vizi propri. Al riguardo si rappresenta che il Regolamento sul giogo del Bingo di cui al decreto del Ministero delle Finanze n. 29 del , all art. 9, ha obbligato i concessionari a prestare all Amministrazione finanziaria una cauzione, a mezzo di fidejussione bancaria a prima richiesta o polizza assicurativa equivalente, di lire 1 miliardo (pari a ,89) per 12

12 ciascuna sala, al fine di garantire l adempimento dei propri obblighi. La convenzione tipo per l affidamento in concessione della gestione del gioco del Bingo, approvata dallo stesso Ministero delle Finanze con decreto in data , all art. 6, ha ulteriormente declinato l obbligo in questione, specificando che la garanzia ha validità dalla data di inizio dell attività di gestione del gioco e durata pari a quella della concessione, aumentata, a tal fine, di due anni. In relazione all irragionevole ammontare del suddetto importo si è già detto in narrativa. Va ancora aggiunto che ottenere, da parte di istituti bancari o assicurativi, il rilascio della garanzia in parola non è affatto uno scherzo. Il fideiussore, infatti, pretende che la propria obbligazione (particolarmente onerosa in quanto soggetta alla prima richiesta ) sia a sua volta garantita da beni personali del concessionario, di pari valore, su cui eventualmente rivalersi. Nella maggior parte dei casi, ciò si è tradotto nel deposito, da parte del concessionario, di un analoga somma su un conto corrente bancario immobilizzato per l intero periodo richiesto (ossia, sei anni più due). L ottenimento delle garanzie richieste dal Ministero si è dunque rivelato particolarmente gravoso per i concessionari del gioco del Bingo, tanto in ragione del relativo ammontare rapportato alle singole sale ( ,89 per ciascuna sala), quanto della perduranza della cauzione ben oltre il termine di scadenza delle concessioni (due anni), alla quale è conseguita, e consegue, l analoga immobilizzazione dei beni personali dati in garanzia dagli stessi concessionari. Questa è la situazione antecedente all avvento della legge di stabilità

13 Tale legge, come si è visto, nell ottica di operare il tendenziale allineamento temporale delle concessioni in scadenza negli anni 2013 e 2014, al comma 636 dell art. 1, ha disposto che, nel corso del 2014, l ADM proceda alla riattribuzione delle medesime concessioni: - introducendo il principio di onerosità mediante un corrispettivo del valore minimo di ,00; - fissando la durata delle concessioni in anni sei; - prevedendo il versamento di una somma pari ad 2.800,00 mensili a carico dei concessionari in scadenza che intendano partecipare alla futura gara; - fissando nella somma complessiva annua di ,00 l entità della garanzia bancaria o assicurativa dovuta dal concessionario per tutta la durata della concessione a tutela dell Amministrazione statale, durante l intero arco di durata della concessione, per il mantenimento dei requisiti soggettivi ed oggettivi, dei livelli di servizio e di adempimento delle obbligazioni convenzionali pattuite. Nessuna disposizione della suddetta legge ha invece previsto una eventuale (e ulteriore) estensione della garanzia di cui all art. 9 del Regolamento di cui al D.M. n. 29/2000 per il limitato periodo di gestione del gioco del Bingo in proroga ex comma 636 cit. successivamente alla scadenza delle concessioni e sino alla sottoscrizione delle nuove convenzioni. Nel silenzio della legge, mediante il provvedimento prot. n. 2014/18603 impugnato, l Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha irragionevolmente preteso che i soggetti che continuano ad esercitare l attività di raccolta del gioco del Bingo nel regime di proroga in parola prestino una ulteriore garanzia avente i requisiti di cui all articolo 9, comma 1, del regolamento 14

14 31 gennaio 2000, n. 29, la quale deve essere efficace dalla data di scadenza della concessione fino al 30 giugno 2015 e contenere l obbligo di estensione, su richiesta dell Amministrazione, della durata fino alla sottoscrizione della nuova concessione. Tale previsione è manifestamente irragionevole e illogica, nonché sproporzionata rispetto alle finalità della cauzione, finendo per imporre ai concessionari un ulteriore ingiusto e ingiustificato sacrificio. Va infatti rilevato che le ripetute disposizioni di cui al comma 636 cit. sono espressamente rivolte a disciplinare la riattribuzione delle sole concessioni in scadenza negli anni 2013 e 2014, prevedendo che ciò avvenga nel corso dell anno La durata del regime di proroga ex comma 636 cit., pertanto, è destinata ad essere circoscritta ad un arco temporale di alcuni mesi. Tanto è vero che nel provvedimento impugnato l ADM, pur avendo previsto l obbligo di estensione della garanzia fino alla sottoscrizione della nuova concessione, ne ha limitato la durata al (poi prorogata al con la successiva comunicazione). A fronte di ciò, la pretesa dell Amministrazione resistente di richiedere per detto limitato periodo la stessa identica garanzia che, in precedenza, il Ministero delle Finanze aveva ritenuto di parametrare ad un ben più ampio arco temporale (sei anni più due) si rivela manifestamente illogica e irragionevole. E ciò vieppiù in considerazione del fatto che, in base allo schema tipo di convenzione approvato con D.M. in data , la cauzione ivi prevista all art. 6 è comunque destinata a coprire anche il periodo di due anni successivo alla scadenza della concessione, ossia un 15

15 periodo destinato a sovrapporsi con quello oggetto della nuova garanzia imposta con il provvedimento impugnato. Ulteriori profili di illogicità sono peraltro evidenziati dagli elementi che seguono. Va anzitutto rilevato che la contestata prescrizione amministrativa ha irragionevolmente finito per fissare il valore della cauzione provvisoria, pari ad ,89, in misura (addirittura) superiore rispetto a quello della garanzia definitiva prevista dalla lett. e) del comma 636 dell art. 1 della legge di stabilità 2014, pari alla somma complessiva annua di Correlando, infatti, i suddetti importi ai relativi periodi di riferimento, si ricava che il valore della prima cauzione è nettamente superiore rispetto a quello della seconda. Inoltre, poiché ex comma 636 cit. il periodo di proroga ivi previsto è stato ugualmente assoggettato al principio di onerosità delle concessioni (peraltro con un corrispettivo sostanzialmente corrispondente a quello delle future concessioni), la pretesa della P.A. resistente di applicare allo stesso arco temporale una cauzione a suo tempo prevista per l ipotesi inversa (concessione non onerosa) si rivela vieppiù illogica e sproporzionata. Ulteriore riprova di ciò si ricava dal parallelo con il sistema normativo che caratterizza la raccolta delle scommesse. Nel caso del Bingo, invero, la cauzione tutela la P.A. dal mancato rispetto dei termini della concessione, a differenza di quanto avviene nelle scommesse, laddove, proprio in considerazione del carattere oneroso del rapporto in essere, la garanzia copre unicamente il mancato pagamento di quanto dovuto dal concessionario a 16

16 seguito della raccolta delle somme (rischio, quest ultimo, sostanzialmente assente nel Bingo, in quanto il prezzo delle cartelle è corrisposto anticipatamente all ADM). Ebbene, logica avrebbe imposto che, in considerazione dell applicazione del citato principio di onerosità anche ai rapporti in proroga ex comma 636 cit., la P.A., allineandosi al sistema ideato per le scommesse, rinunciasse alla garanzia finalizzata al rispetto della convenzione: ma, evidentemente, così non è stato. Va ancora messa in luce la manifesta irragionevolezza della pretesa di applicare il medesimo importo cauzionale ad ogni singola situazione, senza tener conto delle specificità che la contraddistinguono e delle conseguenti possibilità di incasso. Anche in tal caso, poi, la previsione si rivela in conflitto con il sistema adottato per la raccolta delle scommesse, laddove è stato previsto il rilascio di garanzie proporzionate alla movimentazione netta di gioco dei singoli concessionari con aggiornamento annuale in base al volume di gioco dell anno precedente. Deve essere infine rilevato come le illogiche prescrizioni impugnate obblighino il titolare di una concessione in scadenza a stipulare l onerosa fidejussione in parola ancor prima di avere la certezza in ordine al superamento della verifica funzionale di cui al comma 4 del provvedimento prot. n. 2014/18603 impugnato, prevedendo, infatti, che la prosecuzione nell attività sia subordinata si al rilascio dell autorizzazione attestante il superamento della verifica in questione, ma previo deposito all Ufficio Bingo della cauzione ex art. 9 del D.M. n. 29/2000. Si segnala ancora che gli istituti bancari e assicurativi interessati si sono 17

17 comunque espressamente rifiutati di concedere la nuova garanzia fideiussoria alle condizioni indicate dall ADM, avendo manifestato la propria non disponibilità ad assumere l obbligo della relativa estensione fino alla data di sottoscrizione della nuova concessione. Per detta ragione, come si è visto, con la comunicazione in data , l ADM è stata costretta a ritornare sui propri passi e a rinunziare alla suddetta condizione a fronte di un prolungamento di sei mesi della cauzione (fino al ) e l assunzione dell impegno, sottoscritto dal legale rappresentante del soggetto giuridico titolare della concessione in proroga, di estenderne la durata, su richiesta dell Amministrazione, fino alla sottoscrizione della nuova concessione. Dal punto di vista dei titolari delle concessioni scadute o in scadenza, le contestate prescrizioni amministrative si traducono in nuovi gravissimi oneri, rappresentanti anche dall esigenza di rinnovo delle sottostanti garanzie personali per un valore corrispondente a quello delle cauzioni, che vanno ad aggiungersi ai beni già in precedenza immobilizzati e che rimarranno tali per un periodo di ulteriori due anni dalla scadenza del rapporto concessorio. La descritta situazione risulta peraltro aggravata dal fatto che, nelle previsioni legislative e dell ADM, la prosecuzione in proroga della raccolta del gioco del Bingo, e quindi l assoggettamento a tutte le relative condizioni (compresa la cauzione), costituisce condizione di partecipazione alla selezione per la riattribuzione delle concessioni, con la conseguenza che (a meno di non voler cambiare professione) i titolari delle concessioni in scadenza o scadute non sono in grado di sottrarvisi. Quindi, ai fini della partecipazione alla selezione per la riattribuzione, i soggetti in proroga si troveranno in una situazione di 18

18 svantaggio rispetto a nuovi operatori del mercato, derivante dalla necessaria soggezione alle illogiche e onerosissime prescrizioni impugnate con il presente atto. 2. Violazione del principio del primato del diritto dell Unione Europea su quello nazionale. Violazione dei principi di diritto dell Unione Europea in materia di proporzionalità, effettività, imparzialità, concorrenzialità, libera prestazione dei servizi, competitività, non discriminazione, ammortamento degli investimenti, affidamento e certezza del diritto. Violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost. Violazione dell art. 11 delle preleggi. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità e irragionevolezza manifeste, disparità di trattamento, difetto di motivazione, sviamento. Si è visto che, con la legge di stabilità 2014, il legislatore ha introdotto il principio di onerosità delle concessioni per la raccolta del Bingo, estendendolo anche alle concessioni scadute mediante il versamento, fino alla data di sottoscrizione della nuova concessione, della somma di per ogni mese o frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni, da parte del soggetto che intenda partecipare al bando di gara per la riattribuzione della concessione (cfr. lett. c del comma 636 dell art. 1 della legge n. 147/2013). Tale previsione è stata ribadita dall ADM nel provvedimento prot. n. 2014/18603 impugnato, ove si è prescritto che i versamenti di cui sopra sono effettuati con cadenza mensile a decorrere dalla data di scadenza delle concessioni esercitate fino alla data di sottoscrizione della nuova 19

19 concessione aggiudicata a seguito della procedura selettiva prevista dall articolo 1, comma 636, della legge n. 147 del 2013, con la precisazione che la regolarità dei versamenti costituisce condizione di partecipazione alla procedura selettiva prevista dal richiamato articolo 1 comma 636 della legge n. 147 del Deve essere tuttavia rilevato come non rientri nel potere delle Autorità nazionali quello di incidere in siffatta maniera sui rapporti concessori in essere, benché in regime di proroga per il periodo necessario allo svolgimento delle nuove selezioni, perché in tal modo verrebbero inammissibilmente introdotti nuovi elementi onerosi non previsti né preventivabili al momento di partecipazione alla precedente gara, laddove sono state operate le stime d impresa sulle effettive possibilità di ammortamento degli investimenti in relazione alle specifiche caratteristiche del servizio. La questione, nei suoi termini sostanziali, è stata esaminata dalla IV Sezione del Consiglio di Stato, la quale, in relazione ad analoga vicenda in materia di concessioni del gioco pubblico e con specifico riferimento alla pretesa imposizione dei nuovi requisiti e obblighi della legge n. 220/2010 cit. anche alle concessioni in essere, con la citata ordinanza n. 4681/2013, ha rilevato che questo Giudice, ai fini della verifica di legittimità degli atti amministrativi con i quali i predetti requisiti ed obblighi vengono imposti (anche) al concessionario in regime di prosecuzione, non può che attendere in quanto rilevante e dirimente il giudizio della Corte Costituzionale sulla legittimità costituzionale dell art. 1, co. 79, l. n. 220/2010, e dei precedenti 20

20 commi 77 e 78, in quanto da essa richiamati e per la parte in cui risultano applicabili ai concessionari che si siano avvalsi della facoltà di cui all art. 21, co. 7, d.l. n. 78/2009, ossia della facoltà di proseguire nello svolgimento del servizio. Quindi, attesa la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale delle norme sopra citate, il Consiglio di Stato ne ha rimesso lo scrutinio alla Consulta con riferimento agli articoli 3, 41 e 42 della Costituzione, sotto il seguente duplice profilo: - in primo luogo, con riferimento alla possibilità per il legislatore di introdurre, a fronte di una posizione consolidata (nei sensi sopra precisati), di un soggetto quale concessionario della pubblica Amministrazione e ciò per effetto di una precisa norma primaria, che ha comportato anche a carico di tale soggetto, un esborso non irrilevante di somme di denaro una nuova disciplina recante nuovi requisiti ed obblighi, tali da poterne pregiudicare la posizione di concessionario; - in secondo luogo, come prospettato dalla stessa società appellante, con riferimento al fatto che le norme introdotte con la l. n. 220/2010 comportano una incidenza diretta sul libero esercizio della libertà di impresa restringendo pesantemente ed inammissibilmente la possibilità di accedere alla posizione di concessionario del gioco lecito e comunque gravando i concessionari di intollerabili oneri aggiunti e prescrizioni eccedenti la natura e il contenuto del rapporto. Ancora sul punto il Consiglio di Stato ha rilevato che quanto al primo aspetto, questo Collegio non ignora che il principio di irretroattività della 21

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