ha pronunciato la presente

Transcript

1 1 di 13 N /2015REG.PROV.COLL. N /2015 REG.RIC. R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 701 del 2015, proposto dalla: Cooperativa Sociale Città Solidale a r.l. Onlus, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Pietro Quinto, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi in Roma, Via Cosseria, n. 2; contro Regione Puglia, in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Sabina Ornella di Lecce e Maria Grimaldi, con domicilio eletto presso la Delegazione romana della Regione Puglia in Roma, Via Barberini, n. 36; nei confronti di - Associazione M.I.T.A.G. Onlus, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Giorgio Maria Rainò, con domicilio eletto in Roma presso Federica Berardini, Via Niccolò da Pistoia, n. 40; - Consorzio Cooperative Sociali E.R. Onlus, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Adolfo Gianfreda, con domicilio eletto in Roma, presso Marco Gardin, Via Laura Mantegazza, n. 24;

2 2 di 13 - Fondazione Beato Bartolo Longo, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Maurino e Gianluca Schifone, con domicilio eletto in Roma, presso Marco Tronci, Via Sabotino, n. 22; per la riforma della sentenza del T.A.R. per la Puglia, Sezione Staccata di Lecce, Sezione II, n del 30 ottobre 2014, resa tra le parti, concernente il diniego di accreditamento istituzionale di una comunità riabilitativa assistenziale psichiatrica. Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia, dell Associazione M.I.T.A.G. Onlus, del Consorzio Cooperative Sociali E.R. Onlus e della Fondazione Beato Bartolo Longo; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 giugno 2015 il consigliere Dante D'Alessio e uditi per le parti gli avvocati Morrone, su delega di Quinto, Grimaldi, anche su delega dichiarata dell avv. di Lecce, Schifone e Rainò; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO 1.- La Cooperativa Sociale Città Solidale gestisce in Latiano due comunità riabilitative assistenziali psichiatriche (C.R.A.P.), denominate Villa del Sole e Villa Carlo Alberto dalla Chiesa, nonché una comunità alloggio (C.A.), denominata Casa Lilla, autorizzate dal Comune di Latiano il 31 dicembre La Cooperativa Città Solidale, in data 8 febbraio 2006, aveva chiesto alla Regione Puglia l accreditamento istituzionale delle indicate strutture, ai sensi

3 3 di 13 dell art. 24, comma 2 bis, della legge regionale n. 8 del La Regione Puglia, con nota del 7 agosto 2009, comunicava tuttavia all interessata di non poter procedere al rilascio dell accreditamento istituzionale ai sensi della legge regionale n. 8 del La Cooperativa Città Solidale impugnava il diniego davanti al T.A.R. per la Puglia, Sede di Lecce, che prima accoglieva la domanda cautelare (con ordinanza n. 896 del 3 dicembre 2009) e poi accoglieva il ricorso, con sentenza della Sezione II, n. 296 del 3 febbraio 2014, imponendo alla Regione di pronunciarsi nel merito sulle richieste di accreditamento avanzate dall interessata. 3.- Nel frattempo la Cooperativa Città Solidale aveva reiterato, in data 23 marzo 2010, le istanze di accreditamento, ai sensi del sopravvenuto art. 12, comma 5, della l.r. n. 4 del La Regione Puglia ha conferito l accreditamento alla C.R.A.P. Villa del Sole mentre ha rigettato, con provvedimento n. 314 del 10 dicembre 2013, l istanza di accreditamento istituzionale per la C.R.A.P. Villa Carlo Alberto dalla Chiesa. La Regione ha, infatti, rilevato che il fabbisogno regionale residuo era pari a 15 posti letto, dovendo essere detratti, dai n. 121 posti letto disponibili, n. 106 posti letto già impegnati dalle strutture che avevano presentato la propria istanza, in modo formalmente corretto, in data anteriore a quelle della Cooperativa Città Solidale, ed ha quindi ritenuto possibile l accreditamento di una sola ulteriore struttura (che la Cooperativa, invitata a scegliere, ha individuato nella C.R.A.P. Villa del Sole, poi effettivamente accreditata) Con riferimento al criterio temporale utilizzato, la Regione Puglia ha ritenuto che le istanze formulate dalle altre strutture operanti nel territorio della ASL di Brindisi (C.R.A.P. San Vincenzo, gestita dal Consorzio di Cooperative Sociali E.R. Onlus; C.R.A.P. don Tonino Bello, gestita

4 4 di 13 dall Associazione M.I.T.A.G. Onlus; e C.R.A.P. don Armando Franco, gestita dalla Fondazione Beato Bartolo Longo) dovevano ritenersi prioritarie rispetto a quelle della Cooperativa Città Solidale che si potevano considerare perfezionate solo alla data del 31 agosto 2012 (quando l ASL Brindisi aveva formalmente dichiarato, con delibera n del 2012, che il rapporto con le C.R.A.P. Villa Carlo Alberto dalla Chiesa e Villa del Sole si era svolto, dal 2000 al 2011, con caratteristiche sovrapponibili a quelle previste per il rapporto convenzionale dal quadro normativo e regolamentare di riferimento. Tale circostanza, secondo la Regione doveva considerarsi rilevante per il riconoscimento dell accreditamento, ai sensi dell art. 29, comma 5 bis, della l.r. n. 8 del 2004, secondo cui «le strutture di cui al reg. n. 7/2002 che hanno operato in regime di convenzione con le unità sanitarie locali (USL), sulla scorta di atti autorizzativi di quest'ultime, in conformità alla programmazione definita dai dipartimenti di salute mentale, devono essere considerate, a tutti gli effetti, autorizzate all'esercizio delle attività» La domanda della Cooperativa Città Solidale non poteva essere invece valutata con una decorrenza anteriore perché le due C.R.A.P. avevano operato sulla base di autorizzazioni del Comune di Latiano che erano state rilasciate il 31 dicembre del 2004, quando i Comuni non avevano più la competenza in materia che era stata attribuita alla Regione con l art. 8, comma 3, della l.r. 28 maggio 2004, n Solo a seguito della citata delibera dell ASL di Brindisi n del 2012 la Cooperativa Città Solidale aveva quindi, secondo la Regione, acquisito il presupposto dell autorizzazioni aziendale che consentiva l applicazione, ai fini dell accreditamento, dell art. 29, comma 5 della citata l.r. n. 8 del La Cooperativa Città Solidale ha impugnato il citato provvedimento, n. 314 del 10 dicembre 2013, davanti al T.A.R. per la Puglia che ha respinto il ricorso con l appellata sentenza della Sezione Staccata di Lecce, Sezione II,

5 5 di 13 n del 30 ottobre Il T.A.R. per la Puglia, dopo aver ricordato che, ai sensi dell art. 12, comma 5, della l. r. n. 4 del 2010, per il rilascio dell accreditamento istituzionale, il soggetto richiedente doveva essere in possesso dell autorizzazione alla realizzazione della struttura, alla data del 31 dicembre 2009, e doveva svolgere un attività che rientrava nel fabbisogno aziendale, determinato ai sensi del regolamento regionale 2 marzo 2006, n. 3, ha sostenuto che: - le C.R.A.P. della ricorrente non erano in possesso dell autorizzazione all esercizio dell attività alla data del 31 dicembre 2009, avendo operato sulla base della sola autorizzazione comunale che non poteva ritenersi valida; - era inapplicabile, nei confronti della ricorrente, il regime di accreditamento transitorio di cui all art. 6, comma 6, della legge n. 724 del 1994, poiché tale norma aveva quale presupposto l esistenza di un rapporto convenzionale con l ASL che, nella fattispecie, era stato escluso nella citata delibera della stessa ASL n del 2012; - l accreditamento non poteva essere riconosciuto con una decorrenza anteriore perché, prima della delibera ASL n del 31 agosto 2012, difettava il requisito dell autorizzazione, che costituiva il primo presupposto della norma, dovendosi considerare rilevanti solo puntuali elementi formali e non il delineato rapporto di mero fatto tra le strutture della ricorrente e l ASL Brindisi; - solo con la delibera ASL n del 31 agosto 2012 l esistente rapporto di fatto aveva assunto i caratteri formali prescritti, ai fini dell accreditamento, dal citato art. 29, comma 5 bis della l.r. n. 8 del Il T.A.R. ha poi anche aggiunto che non vi era stata la dimostrazione che la situazione di pregressa inclusione di entrambe le strutture della ricorrente nel fabbisogno aziendale, pure accertata con le delibere dell ASL Brindisi n del 2006 e n del 2008, fosse all epoca della delibera

6 6 di 13 impugnata ancora perdurante. 5.- La Cooperativa sociale Città Solidale ha appellato l indicata sentenza sostenendo l erroneità sotto diversi profili Dopo aver ricordato che le due C.R.A.P. in questione avevano sempre operato in favore del servizio sanitario pubblico e rientravano nel fabbisogno accertato dall ASL di Brindisi, la Cooperativa appellante ha sostenuto che, anche a voler ammettere che l autorizzazione all esercizio dell attività era stata riconosciuta formalmente solo con la delibera dell ASL Brindisi n del 2012, tuttavia un calcolo corretto dei posti letto disponibili avrebbe dovuto comportare comunque l assegnazione dell accreditamento anche per i posti letto della C.R.A.P. Villa Carlo Alberto dalla Chiesa. Infatti, non solo non risultava giustificata l assegnazione alle strutture cd. pubbliche di ulteriori 5 posti letto ma soprattutto non risultava giustificata l assegnazione di 15 posti letto alla controinteressata C.R.A.P. Don Armando Franco che all epoca era priva dei requisiti per la concessione dell accreditamento. Tale struttura, infatti, aveva presentato la domanda di accreditamento, ai sensi dell art. 12, commi 2 e 3, della l.r. n. 4 del 2010, con una autocertificazione attestante il possesso dei requisiti. Ma l accreditamento non poteva ritenersi attribuito in modo automatico, come era stato poi dimostrato dalla circostanza che in sede di verifica di quanto dichiarato era stata accertata la carenza di alcuni fondamentali requisiti, quali il certificato di agibilità della struttura e i requisiti professionali del personale addetto. Infatti, solo in corso di causa, con atto n. 64 del 12 marzo 2015, la Regione Puglia aveva confermato l accreditamento in favore della CRAP Don Armando Franco La Cooperativa appellante ha poi sostenuto l erroneità della sentenza (e del provvedimento impugnato) anche per averle riconosciuto

7 7 di 13 l autorizzazione ad operare solo a far tempo dalla delibera dell ASL Brindisi n del 2012 e non anche precedentemente La Cooperativa Città Solidale ha, quindi, chiesto, in riforma dell appellata sentenza, l annullamento del diniego impugnato e il risarcimento dei danni subiti. 6.- All appello si oppongono la Regione Puglia, l ASL di Brindisi e le controinteressate Associazione M.I.T.A.G. Onlus, Consorzio Cooperative Sociali E.R. Onlus e Fondazione Beato Bartolo Longo. 7.- Al riguardo, si deve preliminarmente ricordare che, i soggetti che intendono erogare prestazioni sanitarie in favore del servizio sanitario pubblico, devono essere accreditati con il servizio sanitario. L accreditamento istituzionale (che ha sostituito le precedenti convenzioni), può essere conseguito, ai sensi dell art. 8 quater del d.lgs. n. 502 del 1992, aggiunto dall'articolo 8, comma 4, del d.lgs. n. 229 del 1999, e delle disposizioni emanate in materia dalle singole Regioni, dalle strutture private in possesso di determinati requisiti che sono ritenuti necessari per soddisfare il fabbisogno di assistenza sanitaria pubblica Il riconoscimento dell'accreditamento alle strutture sanitarie private è stato peraltro spesso limitato quantitativamente dalle disposizioni regionali ed è comunque subordinato all'esito di attività quali la ricognizione del fabbisogno assistenziale e la programmazione sanitaria regionale (Consiglio di Stato, Sez. III, n del 15 aprile 2013) Fermo restando che la misura quantitativa delle prestazioni erogabili e la loro remunerazione è oggetto del contratto che le strutture private accreditate sottoscrivono con le singole Aziende sanitarie, ai sensi dell articolo 8 quinquies del d.lgs. n. 502 del Infatti, l accreditamento è la condizione essenziale, ma non sufficiente, all ammissione fra i soggetti abilitati ad erogare prestazioni in favore del servizio sanitario nazionale, essendo (a tal fine) necessaria, comunque, la

8 8 di 13 sottoscrizione di apposito contratto preordinato alla fissazione delle condizioni di erogazione, nel rispetto del fabbisogno e soprattutto dei limiti del budget di spesa disponibile. 8.- Tutto ciò premesso, la Sezione ritiene che l appellata sentenza non possa essere confermata. Si deve partire con il rilevare che la Regione Puglia, con il provvedimento impugnato, n. 314 del 10 dicembre 2013, ha negato l accreditamento della C.R.A.P. Villa Carlo Alberto dalla Chiesa non per la mancanza dei requisiti che erano richiesti dalla normativa regionale di riferimento ma per l avvenuta saturazione dei posti letto disponibili Infatti, come emerge dagli atti e come il T.A.R. ha già ricordato, il fabbisogno regionale era stato stimato in n. 121 posti letto. Di questi, n. 65 erano stati assegnati alle strutture cd. pubbliche e, dei restanti n. 56 posti letto, n. 41 erano stati riconosciuti alle strutture private operanti nel territorio della ASL di Brindisi, alcune già accreditate provvisoriamente, che avevano presentato la loro istanza di accreditamento istituzionale, in modo ritenuto formalmente corretto, in data anteriore a quelle dell appellante. In particolare, n. 14 posti letto risultavano accreditati alla C.R.A.P. San Vincenzo, gestita dal Consorzio di Cooperative Sociali E.R. Onlus, n. 12 posti alla C.R.A.P. don Tonino Bello, gestita dall Associazione M.I.T.A.G. Onlus, e n. 15 posti alla C.R.A.P. don Armando Franco, gestita dalla Fondazione Beato Bartolo Longo La domanda presentata dall appellante, volta ad ottenere l accreditamento delle due C.R.A.P. gestite, era stata quindi ritenuta accoglibile solo in parte (per la sola C.R.A.P. Villa del Sole) ed in via residuale, tenuto conto dei posti letto già riconosciuti in favore delle altre strutture private già accreditate. La Regione ha, infatti, ritenuto che la domanda dell appellante poteva essere valutata solo a partire dal momento in cui l ASL, con il già citato atto n.

9 9 di del 31 agosto 2012, aveva riconosciuto in modo formale che le C.R.A.P. in questione avevano erogato le loro prestazioni in favore del servizio sanitario pubblico e potevano, quindi, ritenersi in possesso della necessaria autorizzazione ad operare in favore del servizio sanitario pubblico. 9.- La Sezione ritiene che le ragioni che hanno indotto la Regione ad accogliere solo una delle domande di accreditamento della ricorrente, per aver posposto le sue richieste a quelle delle altre strutture private operanti nella provincia di Brindisi, non possano essere condivise, pur dovendosi considerare l oggettiva complessità del quadro nel quale la Regione doveva muoversi, per la presenza di strutture non accreditate, o accreditate provvisoriamente, in base a diverse disposizioni normative non sempre fra loro coerenti Si deve, in proposito, osservare che, come risulta dagli atti, l appellante, con le sue due C.R.A.P., ha pacificamente erogato per circa dieci anni, in favore del servizio sanitario pubblico, le prestazioni riabilitative che le sono state richieste e che sono state regolarmente remunerate dall ASL di Brindisi. Tali prestazioni sono state (evidentemente) erogate sulla base delle autorizzazioni all esercizio dell attività che erano state rilasciate, come è risultato, dal Comune di Latiano (il 31 dicembre 2004), la cui legittimità non risulta sia stata posta tempestivamente in dubbio né dall ASL di Brindisi né dalla Regione Puglia. Al contrario l ASL di Brindisi ha più volte inserito, nei suoi atti di programmazione (nel 2006 e nel 2008, come ha ricordato il T.A.R.), le due strutture in questione per il soddisfacimento del suo fabbisogno aziendale In tale contesto, anche a voler ritenere che, prima dell accertamento effettuato con la delibera dell ASL n del 2012, le strutture della ricorrente non avevano una formale autorizzazione (della Regione)

10 10 di 13 all esercizio dell attività non si può negare che le stesse hanno operato, per molti anni, sulla base di una autorizzazione comunale ed hanno erogato prestazioni in favore del servizio sanitario pubblico sulla base di rapporti (anche formali) con l ASL di Brindisi Una volta accertata, da parte dell ASL (e della Regione), tale situazione (che anche se illegittima aveva prodotto effetti di carattere non reversibile anche nei rapporti con l Amministrazione) ed una volta che l autorizzazione all esercizio dell attività era stata formalmente riconosciuta anche dalla Regione (evidentemente in base all attività svolta), l appellante doveva ritenersi peraltro in possesso, come gli altri richiedenti, anche del requisito dell autorizzazione necessario per l accreditamento Risulta non adeguatamente giustificata e non è quindi condivisibile la scelta della Regione di valutare le domande dell appellante solo in via residuale, dopo aver considerato tutte le altre istanze di accreditamento comunque presentate ed accolte. Mentre la Regione, per limitare il numero dei posti da accreditare in via istituzionale, in relazione al fabbisogno dei posti letto ritenuti necessari, avrebbe potuto utilizzare diversi criteri obiettivi di selezione delle domande A ciò si deve aggiungere che l appellante, come si è prima ricordato, già in data 8 febbraio 2006, aveva chiesto di poter essere formalmente accreditata per le due strutture in questione, ai sensi dell art. 24, comma 2 bis, della legge regionale n. 8 del 2004, e che il T.A.R. di Lecce, prima con l ordinanza cautelare n. 896 del 3 dicembre 2009 e poi con la sentenza della Sezione II, n. 296 del 3 febbraio 2014, aveva ritenuto illegittimo il rifiuto della Regione a determinarsi sulle istanze avanzate Non si può peraltro non aggiungere che non appare adeguatamente giustificata nemmeno la scelta della Regione di accordare una preferenza temporale, rispetto alle domande dell appellante, all istanza della C.R.A.P. don Armando Franco, gestita dalla Fondazione Beato Bartolo Longo, che,

11 11 di 13 benché provvisoriamente accreditata, aveva solo autocertificato il possesso dei requisiti per l accreditamento istituzionale, ai sensi dell art. 12, comma 5, della legge regionale n. 4 del 2010, ed era poi risultata priva di alcuni requisiti necessari organizzativi e strutturali. Risulta dagli atti, infatti, che la C.R.A.P. Mons. Armando Franco era risultata priva, in sede di controllo, di alcuni dei requisiti strutturali e organizzativi autocertificati (come da nota dell ASL LE n del 22 gennaio 2013) e che solo successivamente aveva dimostrato di essere in possesso di tali requisiti (nota dell ASL BR n del 17 novembre 2014), regolarizzando la sua posizione e consentendo alla Regione di confermare il possesso dell accreditamento istituzionale (determinazione del Dirigente del Servizio Programmazione Assistenza Ospedaliera e Specialistica e Accreditamento n. 64 del 12 marzo 2015) Per tutte le indicate ragioni l appello proposto dalla Cooperativa Sociale Città Solidale va accolto, con l assorbimento delle altre censure sollevate. In conseguenza, in riforma dell appellata sentenza del T.A.R. per la Puglia, Sezione Staccata di Lecce, Sezione II, n del 30 ottobre 2014, il diniego di accreditamento impugnato deve essere annullato. Sono fatti salvi ovviamente gli ulteriori provvedimenti dell Amministrazione Deve essere invece respinta la domanda di risarcimento dei danni avanzata dall appellante, tenuto conto che l ASL Brindisi ha comunicato che anche la CRAP Villa Carlo Alberto dalla Chiesa, che non era stata accreditata, ha continuato ad erogare prestazioni riabilitative per il servizio sanitario pubblico e ad essere remunerata per tali prestazioni e tenuto conto che l interessata non ha dato prova di aver subito una diminuzione delle prestazioni erogate (e retribuite) a seguito dell emanazione del diniego impugnato. 14. Le spese del doppio grado di giudizio, considerata la particolarità della

12 12 di 13 vicenda esaminata, possono essere integralmente compensate fra le parti. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando, accoglie l'appello, come in epigrafe proposto, e, in riforma della sentenza del T.A.R. per la Puglia, Sezione Staccata di Lecce, Sezione II, n del 30 ottobre 2014, accoglie il ricorso di primo grado e, per l effetto, dispone l annullamento del diniego di accreditamento impugnato. Respinge la richiesta di risarcimento dei danni. Dispone la compensazione integrale fra le parti delle spese e competenze del grado di appello. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2015 con l'intervento dei magistrati: Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente Vittorio Stelo, Consigliere Roberto Capuzzi, Consigliere Dante D'Alessio, Consigliere, Estensore Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere L'ESTENSORE IL PRESIDENTE DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 14/09/2015 IL SEGRETARIO (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

13 13 di 13