NOTA A TAR PUGLIA LECCE, SEZIONE SECONDA, SENTENZA 21 dicembre 2015, n A cura di MARCO LESTO

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1 NOTA A TAR PUGLIA LECCE, SEZIONE SECONDA, SENTENZA 21 dicembre 2015, n A cura di MARCO LESTO Sulla mancata acquisizione dell'obbligatorio parere dell'organo di revisione nei termini prescritti dal regolamento di contabilità 1. Il caso Nella sentenza in commento la II sezione del Tar Puglia Lecce è chiamata a decidere sul ricorso presentato da alcuni consiglieri del comune di Villa Castelli (BR) avverso le delibere adottate dall'organo consiliare ai fini dell'approvazione del bilancio di previsione e del conto consuntivo Oggetto di contestazione è la mancata acquisizione dell'obbligatorio parere dell'organo di revisione nei termini prescritti dal regolamento di contabilità. E' in particolare accaduto che, in prossimità delle sedute fissate per l'approvazione del bilancio preventivo e di quello consuntivo, i suddetti consiglieri non abbiano potuto prendere visione del parere del revisore che risulta, in entrambi i casi, deliberato in ritardo e comunque mai entrato nella loro disponibilità. Due le principali questioni di diritto affrontate dalla Sezione, inerenti, rispettivamente, 1) la legittimazione dei consiglieri comunali all impugnazione degli atti adottati dall organo di appartenenza e 2) le conseguenze derivanti dalla violazione del termine ad essi assegnato per l'esame della proposta di deliberazione dello schema di bilancio e della documentazione a corredo. 1

2 2. La legittimazione attiva dei consiglieri comunali rispetto agli atti adottati dall organo di appartenenza Sotto il primo profilo va rilevato che, secondo un orientamento ormai consolidato della giurisprudenza, i consiglieri comunali, in linea generale, non sono legittimati ad agire contro l Amministrazione di appartenenza, poiché il giudizio amministrativo non è di regola aperto alle controversie tra organi o componenti di organi dello stesso Ente, ma è diretto a risolvere controversie intersoggettive; la loro legittimazione rimane circoscritta alle sole ipotesi di lesione della rispettiva sfera giuridica, come nel caso di scioglimento dell'organo o di nomina di un commissario ad acta, in cui detto effetto lesivo discende ab externo (cfr. Cons. Stato, sez. VI - sentenza 7 febbraio 2014 n. 593; T.A.R. Abruzzo - Pescara, sez. I, 27/05/2013, n. 293). L impugnativa di singoli consiglieri nel giudizio amministrativo può ipotizzarsi soltanto quando vengano in rilievo atti incidenti in via diretta sul diritto all ufficio ad essi spettante e, quindi, su un diritto accordato alla persona investita della relativa carica, dovendosi escludere che ogni violazione di forma o di sostanza nell adozione di una deliberazione, che di per sé può produrre un atto illegittimo impugnabile dai soggetti diretti destinatari o direttamente lesi dal medesimo, si traduca in un automatica lesione dello ius ad officium (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 2 ottobre 2012, n. 5184; T.A.R. Abruzzo - Pescara, sez. I, 27/05/2013, n. 293). Ancor più nello specifico, i consiglieri comunali sono legittimati a ricorrere avverso gli atti adottati dagli organi di appartenenza nei ristretti limiti tracciati dalla lesione del munus pubblicum di cui essi sono assegnatari, limiti che non appaiono violati nel caso in cui emergano motivi di ricorso afferenti a meri profili di legittimità dell'azione amministrativa non incidenti sulla loro sfera giuridica. Solo la lesione, diretta ed immediata, del ridetto diritto all'ufficio può fare sorgere la "legitimatio ad agendum", ovvero l'interesse personale al ricorso al fine del ripristino della situazione sostanziale lesa attraverso la rimozione della situazione antigiuridica affidata all'organo giurisdizionale (cfr. T.A.R. Lombardia - Milano, sez. II, 24/04/2013, n. 1067). Per esemplificare, la legittimazione dei consiglieri all impugnazione delle deliberazioni dell organismo collegiale del quale fanno parte è ravvisabile quando i vizi dedotti attengano ai seguenti profili: a) erronee modalità di convocazione dell organo consiliare; b) violazione dell ordine del giorno, c) inosservanza del deposito della documentazione necessaria per poter 2

3 liberamente e consapevolmente deliberare; d) più in generale, preclusione in tutto o in parte dell esercizio delle funzioni relative all incarico rivestito (cfr. anche T.A.R. Piemonte - Torino sez. I 04 dicembre 2015 n. 1707). Deve ritenersi sempre sussistente la legittimazione attiva dei consiglieri comunali che non siano stati adeguatamente informati circa gli atti relativi ad una delibera, atteso che tale omissione costituisce vizio procedimentale avente concrete ricadute sull'espletamento del mandato consiliare, che inficia la corretta formazione della decisione dell'organo di cui essi fanno parte (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 19/04/2013, n. 2213). Seguendo questa linea di ragionamento, la sez. II del Tar Lecce considera, nella decisione in esame, come evidente la lesione del munus pubblico nel caso della mancata acquisizione e visione del parere del revisore contabile sulla delibera di approvazione del bilancio per motivi che sono meglio illustrati nel successivo paragrafo. 3. La mancata acquisizione nei termini del parere dell'organo di revisione contabile è causa di illegittimità della delibera di approvazione del bilancio Nel merito la Sezione osserva come, dall insieme delle disposizioni che disciplinano il procedimento di approvazione del bilancio, sia possibile inferire l'esistenza di un termine, congruo e perentorio, assegnato ai consiglieri per l acquisizione e il successivo esame della relativa documentazione, amministrativa e finanziaria. Sul punto ricorda che la sessione di bilancio deve dipanarsi all'interno di un iter procedimentale caratterizzato da scansioni cronologiche cogenti, ciò in vista di una tempestiva approvazione finale del documento volta a scongiurare l evenienza del ricorso alla gestione provvisoria (art. 163 T.U.E,.L.) e, dunque, ad una azione amministrativa limitata alle questioni di somma urgenza. L art. 174 del d.lgs 267/2000 demanda, all uopo, al regolamento di contabilità dell ente la individuazione di un congruo termine per la predisposizione dello schema di bilancio, degli allegati e della relazione dell organo di revisione, e per la sua presentazione all organo consiliare che deve approvare il documento finanziario; inoltre la norma stabilisce che lo stesso regolamento di contabilità dell ente debba prevedere al suo interno i termini entro i quali possono essere presentati da parte dei membri dell organo consiliare e della Giunta emendamenti agli schemi di bilancio. 3

4 D altra parte, spetta ai consiglieri comunali un diritto di iniziativa su ogni questione sottoposta alla deliberazione del Consiglio e di acquisizione di tutte le notizie e le informazioni utili all espletamento del proprio mandato (vedi art. 43 d.lgs 267/2000). La richiamata disciplina legislativa è evidentemente preordinata a garantire l esercizio incomprimibile delle prerogative dei componenti l organo consiliare, in particolare dei consiglieri di minoranza, i quali devono essere posti nella condizione di esercitare la indispensabile funzione di controllo sull adeguatezza dell azione politico amministrativa programmata dalle forze politiche che sostengono il Sindaco e l esecutivo cittadino. In applicazione delle suddette coordinate normative, l'art. 14 del regolamento di contabilità del Comune di Villa Castelli stabilisce che la Giunta, verificate le compatibilità finanziarie, definisce lo schema di bilancio annuale di previsione, la relazione previsionale e programmatica e lo schema di bilancio pluriennale e presenta gli stessi all organo consiliare unitamente agli allegati e al parere relazione dell organo di revisione. Quanto disposto dal comma precedente deve essere attuato entro il 15 ottobre, mentre il termine entro il quale possono essere presentati emendamenti agli schemi di bilancio predisposti dall organo esecutivo è fissato al 20 ottobre indicando eventuali reperimenti di risorse. Secondo quanto prescritto dalla citata norma regolamentare i consiglieri avrebbero dovuto, quindi, disporre di tutta la documentazione finanziaria da esaminare in tempo utile per la predisposizione degli emendamenti, ossia per la individuazione di criticità nelle scelte di programmazione dell ente, e dei possibili correttivi da apportarvi. E invece accaduto che costoro non abbiano potuto prendere visione del parere dei revisori, deliberato in ritardo e mai entrato nella loro disponibilità in vista dell assise cittadina. Analoga violazione dell'iter procedimentale si è verificata, peraltro, anche in occasione dell'approvazione del rendiconto di gestione dell anno Rileva il Collegio come una dinamica di questo tipo contrasta irrimediabilmente con l esercizio delle prerogative da parte dei consiglieri comunali i quali hanno dovuto limitare il loro apporto dialettico in aula..alla espressione di un voto contrario all approvazione del bilancio di 4

5 previsione senza, però, partecipare al dibattito consiliare, a motivo del ritardo con il quale il progetto di bilancio di previsione è stato predisposto e reso disponibile per le varie verifiche necessarie oltreché a causa della impossibilità di essere coinvolti nelle necessarie scelte strategiche di indirizzo proprie della funzione pubblica. Ne consegue una chiara violazione della norma di cui all'art 174 d.lgs 267/2000 che parla di congruo termine, tale dovendo intendersi il termine decorso il quale può presumersi, in base all id quod plerumque accidit, che una persona di media diligenza abbia acquisito sufficiente conoscenza del contenuto di un documento in vista di una consapevole critica politica. Risulta, inoltre, violato, con riferimento specifico all'approvazione del rendiconto, l art. 227 del T.U.E.L in forza del quale il rendiconto della gestione è deliberato entro il 30 aprile dell anno successivo dall organo consiliare, tenuto motivatamente conto della relazione dell organo di revisione. Anche quest'ultima norma è preordinata a mettere i consiglieri comunali nelle condizioni di acquisire tempestiva disponibilità del bilancio consuntivo e degli allegati prima della seduta di consiglio convocata per l approvazione e di compiere una puntuale disamina particolarmente della relazione dell organo di revisione che accompagna il rendiconto di gestione onde sviluppare una dialettica consiliare costruttiva e consapevole in merito ai risultati della gestione, trattandosi di momento nevralgico di verifica dello stato di attuazione del mandato politico amministrativo del quale il sindaco e le forze di maggioranza sono stati investiti con la fiducia dei cittadini. Alla luce di quanto appena considerato appare altresì chiaro il motivo per cui il Collegio abbia ritenuto sussistente la legittimazione attiva dei consiglieri ricorrenti rispetto ai provvedimenti gravati. La lesione del munus pubblico è, infatti, nel caso di specie legata all'impossibilità, per i consiglieri medesimi, di predisporre emendamenti agli schemi di bilancio e di svolgere appieno la propria funzione di controllo, ponendo in luce gli eventuali aspetti critici delle politiche pubbliche programmate dalle forze di maggioranza. 5

6 4. Le conseguenze dell'annullamento della delibera di approvazione del bilancio In virtù delle esposte argomentazioni la II sezione del Tar Lecce ha, quindi, annullato le deliberazioni impugnate. La decisione del tribunale amministrativo non ha, tuttavia, determinato lo scioglimento del consiglio comunale ai sensi dell'art. 141 c. 1 lett. c del D.lgs 267/2000. E', infatti, accaduto che il Comune di Villa Castelli, avendo ottenuto il previo avvallo della Prefettura di Brindisi, ha riapprovato il bilancio preventivo e quello consuntivo relativo all'anno 2014 con provvedimenti che allo stato non risultano oggetto di gravame. Ciò è stato fatto in applicazione di un principio secondo il quale la norma di cui al citato art. 141 non prevede lo scioglimento automatico del Consiglio nell ipotesi di mancata approvazione del bilancio, ma un articolato procedimento che si dipana nelle seguenti fasi: - l'organo regionale di controllo (oggi il prefetto) assegna al consiglio, con lettera notificata ai singoli consiglieri, un termine non superiore a 20 giorni per l approvazione dello schema di bilancio predisposto dalla giunta; - decorso il detto termine, adotta il provvedimento in sostituzione dell amministrazione inadempiente mediante un commissario appositamente nominato; - del provvedimento sostitutivo è data comunicazione al prefetto che inizia la procedura per lo scioglimento del consiglio. In giurisprudenza è stato affermato che la procedura di scioglimento debba essere preceduta da un preavviso in qualunque caso di mancata approvazione del bilancio. In particolare, il decreto di scioglimento è anticipato dalla fase sollecitatoria di cui all art. 141 c. 2 per ogni ipotesi in cui il Consiglio non abbia approvato nei termini di legge lo schema di bilancio predisposto dalla Giunta, e cioè sia per il caso di atteggiamento inerte dell amministrazione che per quello di espressa valutazione contraria (Consiglio di Stato Sez. VI ). In assenza di una chiara previsione normativa di segno contrario, deve aderirsi ad un interpretazione della disciplina che privilegi la possibile sopravvivenza dell organo democraticamente eletto, che peraltro viene assoggettato allo scioglimento non adempiendo al preavviso (Tar Lecce ordinanza n. 446). 6

7 La legge non collega all inosservanza del termine di approvazione del documento contabile alcuna immediata e concreta conseguenza dissolutoria, ma la semplice apertura di un procedimento sollecitatorio, che può bensì condurre all adozione della grave misura dello scioglimento dell organo, ma il cui presupposto non è la mera inosservanza del termine suddetto, bensì la constata inadempienza ad una intimazione puntuale e ultimativa dell organo competente, che attesta l impossibilità, o la volontà del consiglio di non, approvare il bilancio (Consiglio di Stato Sez. VI ). Il meccanismo predisposto dall art. 141, comma 2 porta in sostanza ad escludere la natura perentoria del termine in questione. Il medesimo meccanismo opera anche nell ipotesi, analoga a quella oggetto della presente trattazione, di annullamento giurisdizionale dell atto di approvazione o di riequilibrio del bilancio (cfr. anche Tar Marche sez. I, sentenza n. 704 del 07/07/2014). Del resto, sotto altro profilo ma in senso conforme, la giurisprudenza ha considerato legittima l adozione, dopo l annullamento giurisdizionale, delle aliquote IMU pur in presenza di un termine perentorio. Se ne deduce che, salva una diversa disposizione di legge, l Amministrazione può sempre riesercitare i propri poteri istituzionali, anche quando l emanazione del provvedimento, poi annullato in sede giurisdizionale, poteva aver luogo entro un termine perentorio fissato dalla legge (salvo il caso in cui il giudice amministrativo abbia annullato il provvedimento proprio a causa del suo superamento). In tal caso l Ente locale può motivatamente rimuovere il vizio riscontrato in sede giurisdizionale e può riemanare, ora per allora, un ulteriore provvedimento, i cui destinatari sono i medesimi soggetti destinatari dell atto già emanato (giurisprudenza costante CdS - Sez. V n. 2394, n. 2278). 7