Rapporto del Consiglio federale sulle adozioni in Svizzera (Risposta al postulato Hubmann "Rapporto sulle adozioni")

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1 ad Rapporto del Consiglio federale sulle adozioni in Svizzera (Risposta al postulato Hubmann "Rapporto sulle adozioni") del 1 febbraio 2006 Onorevoli presidenti e consiglieri, il Consiglio nazionale, accogliendo il postulato Hubmann, il 17 marzo 2005 ci ha incaricato di presentare un rapporto sulle pratiche in materia di adozione in Svizzera. Il presente rapporto risponde al Consiglio nazionale. Proponiamo pertanto di stralciare il postulato seguente, in quanto realizzato: 2005 P Rapporto sulle adozioni ( , Hubmann), Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l espressione della nostra alta considerazione. 1 febbraio 2006 In nome del Consiglio federale svizzero Il presidente della Confederazione, Moritz Leuenberger La cancelliera della Confederazione, Annemarie Huber-Hotz

2 Compendio Con l entrata in vigore, il 1 gennaio 2003, della Convenzione dell Aia del 29 maggio 1993 sulla protezione dei minori e sulla cooperazione in materia di adozione internazionale 1 (in seguito: CAA) e della legge federale del 22 giugno 2001 relativa alla Convenzione dell Aia sull adozione e a provvedimenti per la protezione del minore nelle adozioni internazionali 2 (in seguito: LF-CAA), l adozione in Svizzera è stata oggetto di alcuni cambiamenti strutturali fondamentali. Occorre rammentare in particolare l istituzione di autorità centrali in materia d adozione nei Cantoni e presso la Confederazione, come anche il trasferimento della vigilanza degli uffici di collocamento in vista d adozione all Autorità centrale federale. Con il postulato Hubmann del 17 marzo 2005, il Consiglio federale è stato incaricato di presentare un rapporto sulle pratiche in materia di adozione in Svizzera nel corso degli ultimi dieci anni. Il presente rapporto si fonda principalmente sull esperienza acquisita nel corso di circa tre anni dall Autorità centrale federale come anche sulle informazioni statistiche disponibili. Dopo un riassunto della situazione attuale (n. 1), il rapporto si focalizza sulle questioni sollevate dal postulato Hubmann (n. 2) raggruppate per tema. Le risposte sono presentate sotto i titoli seguenti: In generale (n. 2.1), Persone intenzionate ad adottare (n. 2.2), Fanciulli adottati (n. 2.3), Gli uffici di collocamento in vista di adozione (n. 2.4) e Statistiche (n. 2.5). Il rapporto termina con una breve conclusione (n. 3). 1 RS RS

3 Rapporto 1 Situazione attuale Con l entrata in vigore in Svizzera, il 1 gennaio 2003, della Convenzione dell Aia del 29 maggio 1993 sulla protezione dei minori e sulla cooperazione in materia di adozione internazionale 3 (in seguito: CAA), della legge federale del 22 giugno 2001 relativa alla Convenzione dell Aia sull adozione come anche di provvedimenti per la protezione del minore nelle adozioni internazionali 4 (in seguito: LF-CAA) e successivi numerosi adeguamenti legislativi 5 è stato profondamente modificato il panorama dell adozione in Svizzera. Nella misura in cui l adozione internazionale (nel raffronto con l adozione nazionale e l adozione interfamiliare, cfr. più sotto) concerne la maggior parte delle procedure d adozione. in questo ambito particolare le nuove norme e la riorganizzazione delle autorità in carica hanno portato sensibili progressi. Riguardo alle autorità, la CAA chiede che ciascuno Stato contraente ne designi un autorità centrale che si impegni a cooperare a livello internazionale in materia d adozione. In Svizzera, questa funzione è ora esercitata dal Servizio della Protezione internazionale dei minori, in seno all Ufficio federale di giustizia, unitamente a 26 autorità centrali cantonali (in seguito: ACC). Il ruolo dell autorità centrale federale (in seguito: ACF) consiste innanzitutto nel coordinare l attività dei principali partecipanti in materia d adozione (uffici di collocamento in vista di adozione, ACC) mediante emanazione di direttive, consulenza e promozione dello scambio di esperienze. Di norma, l ACF non ha contatto diretto con i futuri genitori adottivi. Trattandosi di relazioni con l estero, l ACF è incaricata di garantire la comunicazione con le autorità centrali degli altri Stati contraenti. Trasmette loro gli incartamenti d adozione, scambia informazioni, disciplina le modalità della cooperazione e partecipa a conferenze internazionali. Le incombe anche la gestione di un sito Internet contenente informazioni aggiornate sui Paesi d origine 6. Per quanto concerne i Cantoni, occorre rammentare innanzitutto che l accoglimento di un minore in vista d adozione è sempre connesso con la redazione di una relazione sull idoneità ad adottare del o dei futuri genitori 7. Fino al 31 dicembre 2002 in numerosi Cantoni la competenza spettava ancora alle autorità tutorie. Se l idoneità dei candidati era riconosciuta, veniva rilasciata una decisione favorevole e i richiedenti organizzavano da soli, o con l ausilio di un ufficio ad hoc, l accoglimento di un minore straniero. Dopo l arrivo del minore in Svizzera, l autorità tutoria informava il controllo degli abitanti del Cantone interessato e pronunciava un provvedimento tutelare per il periodo di collocamento. 3 RS RS In particolare gli art. 264, 268b, 268c, 269c e 316, cpv. 1 bis del Codice civile (RS 210), l ordinanza sull accoglimento di minori a scopo di affiliazione e di adozione (OAMin; RS ) e l ordinanza sul collocamento in vista d adozione (OCAdo; RS ) Art. 11a segg. OAMin 3

4 A contare dal 1 gennaio 2003, in materia d adozione è competente in ogni Cantone un unica autorità. In confronto con la situazione precedente, questa novità ha portato soprattutto a una centralizzazione nei Cantoni svizzero-tedeschi : attualmente, in ciascuno di essi, esiste un interlocutore unico e chiaramente definito incaricato delle questioni relative all adozione 8. Sono quindi le autorità centrali cantonali quelle che hanno contatti diretti con i candidati all adozione. I loro compiti non sono più limitati alla decisione sull idoneità all adozione, all esecuzione dei lavori preparatori e alla prestazione di consulenza. Esse devono anche allestire gli incartamenti d adozione 9, talvolta assai differenti a seconda del Paese d origine, prendere la decisione di affidare il minore a futuro(i) genitore(i) adottivo(i) (matching), garantire la continuazione della procedura e redigere relazioni dopo l adozione. Questi diversi compiti, tranne la decisione di matching, possono però essere delegati a un organismo abilitato 10 ; occorre inoltre sottolineare che in proposito è anche stato effettuato un importante lavoro informativo al fine di favorire la collaborazione tra gli attori pubblici e privati partecipanti alle procedure d adozione. La realizzazione concreta di tutte queste novità ha senz altro apportato l auspicata evoluzione in questo ambito. Si sono registrati progressi significativi, indipendentemente dalle situazioni dominanti nei Paesi d origine, dall unificazione delle procedure in Svizzera o dalla sorveglianza accresciuta degli uffici di collocamento. 2 Questioni 2.1 In generale Che importanza accorda il Consiglio federale all adozione? Che ruolo svolge l adozione nella politica familiare della Confederazione? Riguardo all importanza e al ruolo nella politica familiare, l adozione occupa un posto assai marginale. Dal punto di vista demografico, l adozione concerne mediamente 500 casi annui rispetto alle nascite annue. L adozione è dunque soprattutto una questione privata dove l intervento statale si limita a garantire l idoneità all adozione dei genitori candidati e a prevenire qualsiasi forma d abuso. In generale, si tratta di distinguere tra adozione nazionale (bambino nato in Svizzera), adozione interfamiliare 11 (adozione del figlio del coniuge) e adozione internazionale. In quanto misura di protezione del bambino e riguardo al numero, l adozione ha evidentemente un ruolo più importante a livello internazionale che a quello nazionale (in media meno di 52 adozioni nazionali annue in questi ultimi dieci anni). L adozione internazionale sottostà in particolare alle norme della Convenzione dell ONU sui diritti del fanciullo 12 e della CAA. L applicazione dei principi che la 8 Art. 316 cpv. 1 bis CC. 9 Art. 3, 5, 8 e 9 LF-CAA. 10 Art. 5 cpv. 2 LF-CAA. 11 Per quanto concerne l adozione interfamiliare, la problematica particolare è stata trattata nel 1995 durante i dibattiti sulla modifica del Codice civile (15 novembre 1995, FF , n. 243). 12 RS

5 regge (sussidiarietà, interesse superiore del fanciullo, adottabilità, ottenimento del consenso) è ormai parte integrante delle procedure applicate dalle autorità cantonali e federali. Secondo il Consiglio federale, l autorità centrale federale, in quanto servizio pubblico, deve tutelare prioritariamente gli interessi del bambino o dei genitori? Dai testi internazionali summenzionati, come anche dal diritto svizzero, risulta chiaramente che l adozione internazionale costituisce innanzitutto una misura di protezione del fanciullo. Questo principio regge tutta la procedura che si svolge in Svizzera, sia a livello cantonale, sia federale. Poiché la Svizzera è un paese d accoglienza, dal punto di vista geografico l ACF è più vicina ai genitori. Tuttavia le sue attività dimostrano che è certamente l interesse del fanciullo a primeggiare quando si è trattato, ad esempio, di sospendere le adozioni con taluni Paesi sospettati di gravi violazioni nell ambito dell adozione internazionale (Cambogia, Guatemala). Anche le pubblicazioni di questa autorità sono orientate in tal senso 13. Chi si occupa di controllare l attuazione delle esigenze legali in materia di adozione? L ACF, le ACC, l Ufficio federale della migrazione (in seguito: UFM), la polizia degli stranieri di ciascun Cantone e le rappresentanze diplomatiche svizzere. 2.2 Persone intenzionate ad adottare In Svizzera vi sono 26 autorità centrali cantonali. Come garantisce il Consiglio federale che i genitori beneficino della parità di trattamento nel corso degli accertamenti, in relazione alle condizioni quadro (età massima dei richiedenti, adozioni singole, problemi di salute dei richiedenti, HIV, età massima dei figli da adottare ecc.) e in relazione al termine d attesa per l ottenimento dell autorizzazione provvisoria per l affidamento di un minorenne? La valutazione dell attitudine all adozione delle persone interessate compete alle ACC che si riuniscono diverse volte all anno in seno a due commissioni la Conférence Latine des Autorités Centrales en matière d Adoption (CLACA) per la Svizzera romanda e il Ticino e l Arbeitsgruppe Internationale Adoption (AGIA) per la Svizzera tedesca allo scopo di scambiare esperienze e tentare di armonizzare le prassi. L organizzazione di giornate di lavoro che riuniscono rappresentanti cantonali e di uffici di collocamento, come anche lo svolgimento del Primo colloquio sviz- 13 Urwyler David, "Premières expériences avec la Convention de La Haye sur l adoption", Familienrecht Praxis 3/2004, p. 536; Boéchat Hervé, "L activité d intermédiaire en vue d adoption: premières expériences de l autorité fédérale de surveillance", Familienrecht Praxis 3/2004, p. 565; Actes du premier colloque suisse sur l adoption internationale du 28/29 octobre 2004, disponibile al sito ufficiale dell Autorità centrale federale: 5

6 zero sull adozione internazionale a Bellinzona nell autunno 2004 hanno la stessa finalità. Il quadro legale sancito sia nel Codice civile (art. 264 segg.) sia nell ordinanza sull accoglimento di minori a scopo di affiliazione e di adozione (OAMin) nonché la giurisprudenza garantiscono anche una certa uniformità nel trattamento delle problematiche menzionate. Qualora appaia utile o necessario, l ACF può emanare istruzioni generali sull esecuzione della Convenzione 14 (per es. trasmissione degli incartamenti). Dal canto suo, la questione dei termini d attesa dipende in gran parte dalle risorse umane disponibili in seno a ciascuna ACC. In base a quali criteri si valuta se una coppia è idonea all adozione? Oltre ai criteri generali imposti dal Codice civile (art. 264, 264a, 264b CC), l OAMin (art. 11a 11g) esige che l accoglimento di minorenni fuori della casa dei genitori sottostia ad autorizzazione e a vigilanza. L AC del Cantone di residenza è competente per il rilascio dell autorizzazione e l esercizio della vigilanza. Detta autorizzazione è necessaria quanto si tratta di accoglimento in vista dell adozione di un fanciullo straniero che è vissuto fino allora all estero e non ha ancora compiuto i 18 anni. Essa può essere rilasciata soltanto se nessun impedimento legale si oppone alla futura adozione e le circostanze lasciano prevedere che l adozione sarà pronunciata. Occorre inoltre che i genitori affilianti e i loro conviventi, per la loro personalità, salute e idoneità ad educare l affiliato, come pure per le condizioni d abitazione, offrano garanzia per la cura, l educazione e la formazione dell affiliato e se non è messo in pericolo il bene degli altri figli che vivono nella famiglia affiliante. Queste premesse sono verificate durante colloqui con gli assistenti sociali delle ACC. Sono previsti anche una visita al domicilio dei genitori come anche un colloquio con i figli già presenti nell economia domestica. In caso di accoglimento di un affiliando straniero, devono essere adempiute premesse supplementari attinenti parzialmente alle qualità dei genitori affilianti e parzialmente al consenso dell autorità competente per l accoglimento nello Stato d origine. Così, se un fanciullo di nazionalità straniera che fino ad allora è vissuto all estero è accolto in vista d adozione, i genitori affilianti devono essere pronti ad accettarlo con la sua indole e a fargli conoscere il Paese d origine in maniera adeguata alla sua età. In virtù dell impegno che si sono dovuti assumere prima dell autorizzazione d accoglimento, i genitori affilianti provvedono al mantenimento in Svizzera del minore come se si trattasse di un loro proprio figlio, anche se l adozione non è ancora stata pronunciata, come anche a rimborsare alla collettività pubblica le eventuali spese che si è assunta per il mantenimento del fanciullo. Questo obbligo di mantenimento sussiste anche se il fanciullo deve essere accolto altrove. Si estingue soltanto quando il fanciullo è adottato da terzi oppure ritorna nel suo Paese d origine. 14 Art. 2 cpv. 2 lett. d. LF-CAA. 6

7 Quali condizioni devono essere soddisfatte per poter adottare un bambino (studio di diritto comparato tra la Svizzera e altri Paesi europei)? Per quanto concerne l adozione internazionale, le premesse che consentono a un fanciullo di essere adottato sono stabilite innanzitutto nei Paesi d origine che, per la maggior parte, non sono Paesi europei. Non vediamo quindi l utilità di uno studio di diritto comparato nel quadro del presente rapporto. La CAA fissa regole minime come quelle degli articoli 4 (adattabilità del minore, consenso del(dei) genitore(i) biologico(i), 5 (ruolo dello Stato di accoglienza), 16 e 17 (procedura da seguire). Anche l articolo 11c OAMin fissa parecchi elementi che devono figurare nella documentazione del fanciullo (rapporto medico, origine, rapporto sulla vita del fanciullo, decisione d adottabilità pronunciata nel Paese d origine). Per quanto concerne l adozione nazionale, le premesse sono date negli articoli 265 a 265c CC. L adottando deve avere almeno sedici anni meno dei genitori adottivi e, se è capace di discernimento, il suo consenso è necessario perché possa essere adottato. Quanto al consenso del/dei genitore(i) non può essere dato prima di sei settimane dalla nascita dell adottando e può essere revocato entro sei settimane dalla ricezione. La seguente tabella comparativa 15 offre un compendio delle premesse vigenti in alcuni Paesi europei riguardo all età degli adottandi: 15 Fonte: «Les conditions d âge des candidats à l adoption»; estratto da un documento preparato dal Centre International de Référence pour les droits de l enfant privé de famille (SSI/CIR). 7

8 Età minima Età massima Differenza minima con l adottando Differenza massima con l adottando Austria Uomo: 30 Donna: 28. Può essere < se preesiste un rapporto genitori fanciullo In pratica: se imparentati. Può essere < se preesiste un rapporto genitori fanciullo - Belgio 25 In pratica: Danimarca 25 eccezione : 18 - In pratica: 14 Eccezioni legali Francia 28 o 2 anni di matrimonio se figlio del coniuge - Finlandia in circostanze particolari In pratica: In pratica: 45 Germania Coniugi: 25 / 21 Persona sola: 25 Figlio del coniuge: 21 In pratica: 45 In pratica: differenza idonea Raccomandazione: 40 Irlanda 21 Italia - In pratica: In pratica: Lussemburgo Coniugi: 25 / 21-15; 10 se figlio del coniuge - Paesi Bassi - 42 salvo eccezione salvo eccezione Norvegia 25 Eccezione: salvo eccezione In pratica: 20 - Spagna 25 per almeno un coniuge In pratica: rispetto delle differenze biologiche naturali 14 - Svezia 25 Eccezione: 18 Raccomandazione: Svizzera Regno Unito 35 o 5 anni di matrimonio Se ne tiene conto nella valutazione

9 Su quali basi poggiano i criteri di valutazione? Si fondano sulla CAA, sulla LF-CAA, sul CC e sull ordinanza sull accoglimento di minori a scopo di affiliazione e di adozione (OAMin). Il Consiglio federale non ritiene pure opportuno semplificare la procedura d adozione, strutturandola dal profilo amministrativo in modo più snello, efficiente e trasparente (con un termine di trattamento massimo di sei mesi)? No. Sul piano amministrativo in Svizzera non si constatano problemi particolari. I criteri di valutazione costituiscono uno standard minimo e implicano che siano adempiute parecchie formalità (rapporto sociale, rapporto medico, attestazioni fiscali, professionali, ecc.). La procedura sopra esposta richiede un certo periodo che difficilmente può essere ridotto. Come già riferito, il termine d attesa in Svizzera è connesso anche con le risorse umane disponibili in seno alle ACC. Per altro, le esigenze dei Paesi d origine (numero di documenti, traduzioni, legalizzazioni) sono spesso relativamente onerose. La durata delle procedure in loco e il termine d attesa dipendono in gran parte dalle possibilità d adozione nei Paesi d origine (lista d attesa spesso assai lunga) che restano comunque liberi di fissare esigenze supplementari (per es. rapporto psicologico sui candidati). 2.3 Fanciulli adottati Come vengono controllate le condizioni di consegna di un bambino e la procedura nel Paese d origine, in particolare se si tratta di uno Stato non vincolato dalla Convenzione dell Aia? Generalmente, un bambino può essere accolto in Svizzera in vista di adozione soltanto dopo che l ACC ha analizzato tutte le circostanze connesse con il suo accoglimento e ha rilasciato un autorizzazione definitiva di accoglimento in favore delle persone intenzionate ad adottare. Questa autorizzazione si fonda in particolare sull articolo 11c OAMin secondo cui deve essere presentato un rapporto medico sulla salute dell affiliando, un rapporto sulla vita che l affiliando ha avuto finora, un documento che attesti il consenso dei genitori biologici e una dichiarazione di un autorità competente secondo il diritto del Paese d origine che certifichi che l affiliando può essere affidato a genitori adottivi in Svizzera. Se l adozione avviene in un Paese che non ha ratificato la CAA, il controllo di questi documenti è garantito dalla rappresentanza diplomatica svizzera al momento del rilascio del visto. Riguardo alle procedure nei Paesi che hanno ratificato la CAA, le autorità svizzere devono fidarsi delle informazioni ottenute da parte delle Autorità centrali straniere, secondo i principi fissati nella CAA. Per contro non vi è alcun controllo diretto sulla procedura all estero. La questione se le autorità incaricate della protezione dell infanzia adempiano correttamente oppure no i propri obblighi resta la stessa, sia che si tratti di uno Stato partecipe o no alla Convenzione. L intervento di un ufficio di collocamento abilitato consente spesso di accrescere le garanzie e pertanto è auspicabile. 9

10 In che modo il Consiglio federale si assicura che i bambini da adottare non entrino in Svizzera attraverso il traffico di minori? L adozione internazionale sta attraversando una crisi caratterizzata da una richiesta di fanciulli che, in numerosi Paesi d origine, risulta superiore alle possibilità d adozione. Ovviamente vi sono conseguenze dirette sulla scelta, vale a dire sul comportamento delle persone disposte ad adottare. Anche se le autorità e gli uffici di collocamento rendono consapevoli queste persone sul fatto che sia preferibile adottare nei Paesi che hanno ratificato la CAA, la scelta del Paese come anche l intervento di un ufficio di collocamento vengono decisi individualmente. I cambiamenti successivi all entrata in vigore della CAA in Svizzera hanno consentito di migliorare sensibilmente la sicurezza delle procedure, soprattutto per il fatto che le autorità svizzere ritengono che i principi generali della Convenzione devono essere applicati anche alle procedure dette non convenzionali (per es. consenso all adozione, divieto dei guadagni materiali illeciti). Se non può esistere una sicurezza totale, è possibile però effettuare un controllo rigoroso per il tramite di documenti che figurano nell incartamento del fanciullo verificati dall ACC quando dà il suo consenso oppure dalla rappresentanza diplomatica. Inoltre la Svizzera si associa pienamente alla lotta contro la tratta dei minori condotta a livello internazionale, segnatamente in seno all Organizzazione delle Nazioni Unite Gli uffici di collocamento in vista di adozione Come spiega il Consiglio federale il fatto che l autorità centrale federale e le autorità centrali cantonali affermino, nei confronti degli uffici di collocamento, il carattere indispensabile della collaborazione concreta con i Paesi d origine, nonostante la LF-CAA non preveda queste attività? Questa collaborazione è espressamente prevista nell articolo 1 lettera b CAA, negli articoli 4 capoverso 1 e 5 capoverso 2 LF-CAA, come anche negli articoli 6 capoverso 1 lettera d, 9, e 16 capoverso 2 dell ordinanza del 29 novembre 2002 sul collocamento in vista d adozione. È d altronde nell interesse delle persone intenzionate ad adottare e dei fanciulli adottati che la collaborazione tra i diversi attori implicati nelle procedure d adozione sia possibilmente stretta per consentire migliori scambi di informazioni e evitare qualsiasi forma d abuso. Come giustifica il Consiglio federale il fatto che in alcuni Cantoni vengano ammesse adozioni ad esempio dal Marocco o mediante l agenzia di viaggi ucraina En Route, mentre in altri Cantoni no? Le competenze dell ACF si limitano ai Paesi che hanno ratificato la CAA. Per gli altri Paesi (come il Marocco e l Ucraina, ad esempio) la competenza resta ai Canto protocollo facoltativo del 25 maggio 2000 alla Convenzione del 20 novembre 1989 sui diritti del fanciullo, concernente la vendita di bambini, la prostituzione dei bambini e la pornografia rappresentante bambini 10

11 ni. L ACF rimane comunque l interlocutore privilegiato delle autorità cantonali e dà periodicamente pareri e informazioni sulle situazioni dominanti nei diversi Paesi d origine, indipendentemente dal fatto che abbiano o no ratificato la Convenzione. Qual è la stima relativa alle procedure non ufficiali in corso (mediante intermediari diversi da quelli autorizzati da Confederazione e Cantoni)? È erroneo parlare di adozioni "non ufficiali" in Svizzera. Per poter avviare una procedura d adozione, ogni persona residente in Svizzera deve obbligatoriamente essere titolare di un autorizzazione provvisoria per l accoglimento in vista d adozione rilasciata da un ACC. Per contro, le adozioni dette private (senza passare da un intermediario abilitato) sono assolutamente legali. Il nostro Collegio non possiede dati affidabili che gli consenta di valutare il numero di adozioni fatte senza organismo abilitato. Attualmente possono presentarsi i casi seguenti: a. adozione in un Paese convenzionato, con intermediario esempi: India, Bolivia, Tailandia b. adozione in un Paese convenzionato, senza intermediario esempi: Perù, Brasile, Burkina Faso c. adozione in un Paese non convenzionato, con intermediario esempi: Nepal, Haiti, Nigeria d. adozione in un Paese non convenzionato, senza intermediario esempi: Ucraina, Russia Nelle situazioni a), b), e c), è ora possibile un computo tramite il numero degli incartamenti trasmessi dall ACF agli Stati d origine e i rapporti annui allestiti dagli intermediari. Per la situazione d), soltanto i Cantoni potrebbero fornire cifre sulla base delle autorizzazioni rilasciate e degli annunci riguardanti gli arrivi di fanciulli in Svizzera. Un certo numero di casi sfugge comunque alla classificazione sopra esposta, vale a dire, ad esempio, le adozioni gestite da intermediari con sede all estero, i riconoscimenti d adozione pronunciati durante soggiorni prolungati all estero o le adozioni interfamiliari. Qual è il vantaggio delle adozioni rese possibili con l intermediario di uffici di collocamento sorvegliati dallo Stato, rispetto alle adozioni private? In Svizzera, chiunque voglia svolgere attività di collocamento ai sensi dell articolo 2 dell ordinanza sul collocamento in vista d adozione (OCAdo) 17 deve chiedere un autorizzazione. In Svizzera non esistono uffici di collocamento che non siano sorvegliati dall autorità federale. L attività di collocamento in senso stretto, che si prefigge fondamentalmente di mettere di fronte persone che potrebbero essere riunite in una sola famiglia (genitori adottivi fanciullo) non va confusa con altri 17 RS : secondo la definizione dell articolo 2 OCAdo «Il collocamento in vista di adozione comporta l indicazione della possibilità di adottare un minorenne e, all occorrenza, l accoglimento di quest ultimo presso i genitori affilianti in vista dell adozione». 11

12 compiti o missioni che eludono il fenomeno dell adozione. Organismi privati come Espace adoption o associazioni di genitori adottivi offrono diversi servizi, più incentrati sulla preparazione all adozione o al suo seguito. In Svizzera non esiste dunque un adozione gestita da organismi privati non sottoposti alla vigilanza della Confederazione. Un adozione tramite ufficio di collocamento offre un ulteriore sicurezza per il buon andamento della procedura, nell interesse del fanciullo. Gli uffici di collocamento offrono parecchi vantaggi ai futuri genitori adottivi: prima della procedura, forniscono informazioni pratiche sui Paesi d origine come anche sulle possibilità d adozione (tipo di fanciullo, stato di salute, ecc.). Durante la procedura aiutano i genitori a preparare gli incartamenti secondo le esigenze del Paese d origine. Possono inoltre garantire che il minore proposto corrisponda alle capacità e ai desideri dei genitori. Anche l accompagnamento in loco costituisce un aiuto prezioso. Dopo la procedura, l ufficio di collocamento sostiene i genitori in base alle sue esperienze e a quelle di persone che hanno adottato per il suo tramite. Perché le adozioni private non vengono proibite, nonostante sia risaputo che spesso implicano pratiche e transazioni illegali? Nessuna organizzazione con sede in Svizzera può svolgere attività nell ambito delle adozioni senza beneficiare di un autorizzazione. Per contro, le persone intenzionate ad adottare non sono obbligate a servirsi di un organismo autorizzato per fare i passi necessari all adozione nei Paesi d origine (a condizione che vi sia l autorizzazione del Paese d origine). La questione è stata trattata durante i dibattiti parlamentari relativi all entrata in vigore della CAA. Pubblichiamo di seguito un estratto del nostro messaggio del 19 maggio 1999 concernente la Convenzione dell Aia del 29 maggio 1993 sulla protezione dei minori e sulla cooperazione in materia di adozione internazionale, nonché la legge federale del 22 giugno 2001 relativa a tale Convenzione e a provvedimenti per la protezione del minore nelle adozioni internazionali (FF 1999, p. 4827, n ). «Delega di compiti a uffici di collocamento in vista d adozione: Secondo una prassi svizzera pluriennale, la responsabilità per le decisioni determinanti nel diritto minorile in generale e nel diritto dell adozione in particolare deve essere assunta da istituzioni statali. Gli uffici di collocamento in vista d adozione possono essere certamente consultati per la preparazione della decisione di affiliazione e di adozione (cfr. art. 7 cpv. 2 ordinanza sull affiliazione e art. 268a CC) e in merito forniscono validi servizi da molti anni; tuttavia la responsabilità per queste decisioni spetta in fin dei conti soltanto alle autorità di vigilanza in materia di affiliazione e alle autorità competenti in materia di adozione. Questo sistema di massima non va modificato nonostante le critiche delle organizzazioni direttamente interessate, anche se la Convenzione dell Aia sull adozione ammette di per sé un ampia delega di compiti. Contro una delega formale di compiti delle Autorità centrali secondo la Convenzione dell Aia a uffici di collocamento in vista d adozione vi è per il resto il fatto che gli stessi, viste le loro capacità limitate, non sarebbero per il momento in grado di occuparsi di tutte le adozioni internazionali da pronunciare in Svizzera. La maggior 12

13 parte degli uffici di collocamento si è specializzata su uno o alcuni Paesi e dispone di conseguenza soltanto dell autorizzazione cantonale per gli Stati interessati. Gli uffici di collocamento attivi attualmente in Svizzera non possono quindi di gran lunga coprire l intero spettro di possibili Stati di origine. Occorre inoltre rilevare che i diversi uffici di collocamento non dispongono di una struttura unitaria o di un concetto direttivo comune, bensì comprendono il proprio ruolo in modo diverso. Viste le risorse limitate, diversi uffici di collocamento si concentrano sulla loro attività all estero e lasciano la responsabilità della scelta dei genitori adottivi alle autorità competenti in materia di affiliazione. Altri, d altro canto, pongono l accento sulla preparazione dei genitori adottivi. Data questa situazione, le Autorità centrali cantonali, almeno per il periodo transitorio, dovrebbero pertanto tenersi a disposizione quali servizi sussidiari e sarebbero quindi inevitabili doppioni. Per il resto, vi è da attendersi che determinati Stati contraenti si oppongono alla delega di compiti a organizzazioni autorizzate o private (art. 12 CAA); in rapporto a questi Stati, servizi statali dovrebbero di nuovo assumere i compiti delegati di massima agli uffici di collocamento. La delega di compiti pubblici agli uffici di collocamento modificherebbe inoltre fondamentalmente il loro lavoro. Se oggi possono decidere liberamente a quali condizioni vogliono adoperarsi per persone intenzionate ad adottare, in futuro dovrebbero di massima essere disponibili per tutti gli interessati. Dovrebbero inoltre offrire la garanzia che l indagine sull idoneità di queste persone ad adottare sia condotta nell ambito di una procedura conforme al principio dell uguaglianza giuridica. La procedura e le decisioni degli uffici di collocamento dovrebbero poter essere sottoposti a un controllo legale. Infine, occorre anche sottolineare che finora la consultazione obbligatoria di un ufficio di collocamento riconosciuto è segnatamente stata postulata poiché nel caso di adozioni meramente private vi è un particolare pericolo d abuso. La creazione di strutture interstatali che garantiscano la sorveglianza e il controllo di tutte le adozioni diminuisce tuttavia in modo determinante questo periodo d abuso. È opportuno mantenere un certo riserbo anche nei confronti della delega di compiti retti dalla Convenzione a organizzazioni private estere. Si propone quindi, in occasione della ratifica della Convenzione, di fare la dichiarazione secondo l articolo 22 comma 4 CAA. Pertanto, l adozione di minori con dimora abituale in Svizzera potrà essere pronunciata soltanto se nello Stato di accoglienza i compiti delle Autorità centrali sono assicurati da servizi statali o da un organizzazione autorizzata. I compiti tipici degli uffici di collocamento sussisteranno dopo la ratifica della Convenzione dell Aia. Secondo l articolo 2 dell ordinanza del 28 marzo 1973 sul collocamento in vista d adozione (RS ), per collocamento si intende l indicazione della possibilità di adottare o di far adottare un minorenne. Questo servizio continua ad essere di grande utilità per le persone intenzionate ad adottare in quanto non ci si può aspettare che le Autorità centrali dello Stato d origine del minore agiscano come un ufficio di collocamento e che cerchino minori per persone intenzionate ad adottare. Inoltre, può rientrare nei compiti di detti uffici allestire gli incartamenti su mandato dei futuri genitori adottivi e preparare le richieste da presentare alle autorità. Si richiama espressamente l attenzione su questa possibilità nell articolo 5 capoverso 2 D LF-CAA. 13

14 2.5 Statistiche Da quali Paesi provengono i bambini adottati? Quanti permessi d entrata ha concesso la Confederazione negli ultimi dieci anni? La Confederazione dispone di statistiche precise in materia di adozione internazionale? Le statistiche attuali non offrono informazioni precise in merito alle adozioni internazionali; danno informazioni settoriali che consentono comunque di ottenere indicazioni generali. Le statistiche disponibili attualmente sono fornite dall Ufficio federale di statistica (in seguito: UST) e dall UFM e non conteggiano i medesimi dati. Le statistiche annue dell UST (tabelle 1 e 2 seguenti) presentano il numero di adozioni pronunciate o riconosciute in Svizzera ogni anno. Possono essere esposte per Paese d origine, età del fanciullo al momento dell adozione, stato civile del(degli) adottante(i), Cantone d accoglimento, di residenza, ecc. Concernono principalmente: le adozioni pronunciate in Svizzera dopo il collocamento del fanciullo, per Stato d origine, ai fini dell adozione; i riconoscimenti di adozioni pronunciate all estero; le adozioni del figlio del coniuge straniero, dopo 5 anni di matrimonio (art. 264a CC). Le statistiche annue dell UFM (tabelle 3 e 4) conteggiano il numero delle autorizzazioni d entrata accordate a fanciulli stranieri collocati in vista d adozione o collocati per altri motivi. Il fatto che le cifre dell UFM concernano le entrate di fanciulli sul territorio, mentre quelle dell UST conteggino unicamente le adozioni spiega le differenze dei totali annui. 14

15 Adozioni ripartite secondo l origine del fanciullo (svizzero o straniero) e lo stato civile dell adottante. Tabella n 1 Fanciulli di nazionalità svizzera prima dell adozione Adottati da: una coppia una sola persona Totale adozioni nazionali Adottati da: patrigno matrigna Totale adozioni inter-familiari Totale Fanciulli di nazionalità straniera prima dell adozione Adottati da: una coppia una sola persona Totale adozioni extrafamiliari Adottati da: patrigno matrigna Totale adozioni inter-familiari Totale Totale adozioni nazionali e internazionali

16 Adozioni suddivise secondo l origine del fanciullo (svizzero o straniero) Tabella n 2 Nazionalità della persona prima dell adozione Totale (Svizzera compresa) Totale (Svizzera non compresa) Afganistan Sud-Africa Albania Algeria Germania Angola Apolide Argentina Armenia Australia Austria Azerbaigian Bahamas Bangladesh Bielorussia Belgio Benin Bolivia Bosnia- Erzegovina Brasile Bulgaria Burkina Faso Burundi Cambogia Camerun Canada Capo Verde Cile Cina Colombia Congo (Brazzaville) Congo (Kinshasa) Corea (Sud) Costa Rica Costa d Avorio Croazia

17 Nazionalità della persona prima dell adozione Cuba Danimarca Gibuti Dominica Egitto Salvador Ecuador Eritrea Spagna Stati Uniti Etiopia Figi Francia Gabon Georgia Ghana Grecia Grenada Guatemala Guinea Guinea-Bissau Haiti Honduras Ungheria India Indonesia Iran Irlanda Israele Italia Giamaica Kasakstan Kenya Kuwait Laos Lettonia Libano Liberia Liechtenstein Lituania Lussemburgo Macedonia

18 Nazionalità della persona prima dell adozione Madagascar Malaysia Mali Marocco Mauritius Messico Moldavia Mongolia Namibia Nepal Nicaragua Niger Nigeria Norvegia Uganda Uzbekistan Pakistan Palestina Panama Paraguay Paesi Bassi Perù Filippine Polonia Portogallo Repubblica Centroafricana Repubblica Dominicana Repubblica Ceca Romania Regno Unito Russia Ruanda Saint Lucia Sao Tomé e Principe Senegal Serbia e Montenegro Singapore Slovacchia Somalia

19 Nazionalità della persona prima dell adozione Sri Lanka Svezia Svizzera Taipei cinese Tanzania Ciad Tailandia Togo Trinidad e Tobago Tunisia Turchia Ucraina Uruguay Venezuela Vietnam Zambia Zimbabwe Numero di autorizzazioni d entrata rilasciate a fanciulli stranieri collocati in vista d adozione o collocati per altri motivi Tabella n Totale generale EUROPA Albania Bosnia Bulgaria Germania Francia Grecia Gran Bretagna Italia Ex-Jugoslavia RF Jugoslavia Jugoslavia Kosovo Croazia Lettonia Macedonia Moldavia

20 Austria Polonia Portogallo Romania Serbia Spagna Russia Cecoslovacchia Turchia Ucraina Bielorussia Ungheria Cipro AMERICA DEL NORD: Stati Uniti d America AMERICA CENTRALE: Costa Rica Rep. Dominicana Salvador Guatemala Haiti Honduras Giamaica Messico Nicaragua Grenada AMERICA DEL SUD: Argentina Bolivia Brasile Chili Ecuador Colombia Paraguay Perù Uruguay Venezuela AFRICA: