CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA RELAZIONE SULLA GESTIONE DEL SERVIZIO SANITARIO IN LOMBARDIA

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1 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA RELAZIONE SULLA GESTIONE DEL SERVIZIO SANITARIO IN LOMBARDIA Consigliere Antonio Caruso Relazione al Consiglio Regionale (ai sensi dell art. 3, legge 14 gennaio 1994, n. 20 e dell art. 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131)

2 Coordinamento: Maria Grazia Mei Hanno collaborato all elaborazione della relazione: Maria Grazia Mei Rita Gasparo Marco Magenga

3 INDICE

4 PREMESSA 1 IL SERVIZIO SANITARIO DI URGENZA ED EMERGENZA (SSUEm) 7 Il SSUEm nella programmazione regionale: il Piano Socio Sanitario 7 L organizzazione del SSUEm il modello e la prima attuazione 10 Il servizio 118: le convenzioni tra l Areu e le Aziende Ospedaliere 11 Gli strumenti tecnologici 12 Il personale 14 L attività e i costi 16 Il soccorso sanitario extraospedaliero e il trasporto d urgenza 20 Dotazione di mezzi di soccorso 21 Il personale e la formazione 24 La misurazione delle prestazioni rese 27 Il costo del servizio 30 I presidi della rete ospedaliera dell emergenza urgenza 31 La distribuzione sul territorio 31 Validità e appropriatezza delle prestazioni di emergenza 33 I costi del Pronto soccorso 36 L attuazione del DM 17 dicembre Le misure per fare fronte alle maxiemergenze 44 L Azienda Regionale dell Emergenza Urgenza 45 I compiti e l attività 46 L assetto organizzativo 49 Gli obiettivi e i risultati del Il finanziamento dell AREU e i trasferimenti ai soggetti del sistema 59 I costi dell esercizio Il personale dell AREU 65 La rispondenza del servizio alla programmazione regionale; l efficienza, l efficacia e l economicità della gestione 69

5 LA PROGRAMMZIONE NEGOZIATA PER L EDILIZIA SANITARIA 75 Le fonti di finanziamento 75 Lo stato di attuazione dell Accordo di Programma Quadro 82 L avanzamento fisico degli interventi 86 L avanzamento finanziario e contabile 88 Verifica delle criticità degli interventi ancora in corso 91 Lo stato di attuazione dei 27 interventi del I Atto integrativo 94 L avanzamento fisico degli interventi 96 L avanzamento finanziario e contabile 97 Verifica delle criticità degli interventi ancora in corso 98 Lo stato di attuazione degli 11 interventi del II Atto integrativo 100 L avanzamento fisico degli interventi 101 L avanzamento finanziario e contabile 102 Verifica delle criticità degli interventi ancora in corso 103 Lo stato di attuazione dei 32 interventi del III Atto integrativo 104 L avanzamento fisico degli interventi 108 L avanzamento finanziario e contabile 111 Verifica delle criticità degli interventi ancora in corso 112 Lo stato di attuazione dei 48 interventi del IV Atto integrativo 113 Lo stato di attuazione degli 8 interventi del V Atto integrativo 117 Considerazioni conclusive 119 LE SPESE PER CONSULENZE E INCARICHI DI STUDIO E RICERCA E LE 121 SPESE PER RELAZIONI PUBBLICHE, CONVEGNI E RAPPRESENTANZA PRESSO LE AZIENDE SANITARIE LOMBARDE Le iniziative regionali 127 Le spese delle Aziende Sanitarie Locali 128 Le spese per consulenze e incarichi di studio e ricerca 128 Le spese per le relazioni pubbliche, i convegni e la rappresentanza 132 Le spese delle Aziende Ospedaliere 135 Le spese per consulenze e incarichi di studio e ricerca 135 Le spese per le relazioni pubbliche, i convegni e la rappresentanza 137 Considerazioni conclusive 139

6 L ESTERNALIZZAZIONE DEI SERVIZI PRESSO GLI ENTI SANITARI 143 Il processo di esternalizzazione 143 L esternalizzazione dei servizi presso gli enti sanitari lombardi 145 Il monitoraggio delle esternalizzazioni 149 GLI STRUMENTI DI FINANZA INNOVATIVA 153 L EROGAZIONE DELLE PRESTAZIONI SANITARIE 155 L ORGANIZZAZIONE E LA STRUTTURA DEL SERVIZIO SANITARIO REGIONALE 155 La struttura del sistema sanitario regionale 309 La composizione della popolazione residente ed assistita 320 La Medicina di Base 330 L assistenza ospedaliera 358 Posti letto ordinari e di riabilitazione 358 Composizione dell attività ospedaliera 386 Nuove Reti Sanitarie NRS 483 Tasso di ospedalizzazione 491 Costi medi dell assistenza ospedaliera 511 Rete Regionale per le Malattie Rare in Lombardia 526 Mobilità sanitaria 533 Capacità di attrazione, indice di fuga di prestazioni sanitarie 533 Prestazioni di ricovero per cittadini residenti in Lombardia 606 Assistenza specialistica 610 Qualità avanzata 618 Attività di prevenzione medica e veterinaria 626 Prevenzione veterinaria 658

7 L ATTIVITA DI CONTROLLO DELLA REGIONE SULLE AZIENDE 667 Verifica dell appropriatezza: Sistema di finanziamento a prestazione 667 Risultati dell attività di controllo 677 Efficacia Ospedaliera 725 DRG ad alto rischio di inappropriatezza 732 Medicina di Laboratorio - Valutazione Esterna della Qualità 747 Verifica dei tempi di attesa 753 Verifiche con sistemi di misurazione della soddisfazione degli utenti 823 Programma triennale per l implementazione del sistema di valutazione delle aziende sanitarie pubbliche e private 827 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 831

8 PREMESSA

9 La Sezione regionale di controllo per la Lombardia, nell adunanza del giorno 4 dicembre 2009, ha approvato, con la delibera n. 1101/2009, il programma di controllo successivo sulla gestione della regione Lombardia da svolgere nell anno 2010, tra cui è la verifica della gestione della sanità attraverso specifiche indagini. La successiva ordinanza del Presidente della Sezione n. 25/2010, in data 8 febbraio 2010, con la quale sono state affidate ai Magistrati le istruttorie relative al programma di controllo approvato, ha precisato l oggetto delle indagini sulla sanità: gestione del Pronto soccorso, utilizzo delle strutture pubbliche e delle strumentazione, infrastrutture per la sanità. La presente relazione, pertanto, verte sugli argomenti specifici individuati per l anno in corso, pur mantenendo un nesso di continuità con l attività di controllo svolta negli anni dal 1998 al 2009, periodo cui sono riferite molte delle serie storiche prese in esame nel corso dell istruttoria e riportate nella relazione. L indagine è stata condotta sugli atti e provvedimenti regionali e su documenti ed informazioni acquisiti dalla Direzione generale sanità, alla quale, con nota n del 22 aprile 2010, è stata richiesta la seguente documentazione: 1. eventuali aggiornamenti degli accordi di programma quadro in sanità e rapporti di monitoraggio al e al ; 2. report (modulo C) sullo stato di attuazione fisico e finanziario degli interventi relativi sia agli ospedali che alle RSA al e al ; 3. linee guida e istruzioni impartite alle Aziende sanitarie per la gestione del servizio sanitario regionale per gli anni 2008 e 2009 nonché i provvedimenti per la ripartizione del Fondo Sanitario Regionale tra le Aziende Sanitarie (ASL e AO) per l anno 2009, evidenziando per il medesimo esercizio il risultato di gestione di ciascun Azienda della regione, ancorché si tratti di elaborazioni non definitive; 4. relazione sulle iniziative intraprese e sugli incarichi conferiti negli anni, 2008 e 2009 dalla Direzione Generale sanità e dagli enti del servizio sanitario lombardo per le consulenze, incarichi di studi e ricerca e le relazioni pubbliche, convegni e rappresentanza nel il rispetto della normativa nazionale e delle linee guida regionali. Inoltre, si prega di voler trasmettere sia le regole per l anno 2009 in materia di consulenze sanitarie e non, unitamente alla relativa circolare esplicativa, sia i risultati dei controlli a campione effettuati dalle strutture regionali competenti, 2

10 sull utilizzo degli incarichi; da ultimo le verifiche svolte sul contenimento della spesa derivante da tali incarichi consulenziali; 5. relazione illustrativa delle attività messe in campo dalla Direzione Generale Sanità e dalle aziende sanitarie per la verifica dell utilizzo degli strumenti sanitari acquisiti nel corso degli anni dalle strutture di tipo pubblico, con particolare attenzione a quanto inerente l attività di pronto soccorso. Segnatamente, si prega di voler indicare le variazioni numeriche di tali strumenti intervenute nel corso di ogni esercizio a partire dai relativi acquisti eseguiti; 6. relazione in merito all eventuale attività di ristrutturazione del debito attraverso forme di finanza innovativa, con particolare riguardo agli strumenti di finanza derivata adottati nel 2009 dalle Aziende Sanitarie della Lombardia, tenuto conto del quadro normativo di riferimento, indicando, altresì, i margini di aleatorietà finanziaria a medio e lungo termine delle operazioni dalle stesse espletate; 7. relazione sulle iniziative intraprese a livello normativo ed operativo per le attività di esternalizzazione dei servizi ad opera delle Aziende Sanitarie della Lombardia, con particolare attenzione ai servizi esternalizzati alle società partecipate, tenuto conto dei principi fissati in sede comunitaria e nazionale per gli affidamenti diretti in deroga alle norme di evidenza pubblica a tutela della concorrenza. La relazione dovrà contenere le valutazioni inerenti i risultati maturati in termini economici, di qualità dei servizi e del conseguito rispetto dei parametri autorizzativi degli affidamenti diretti dei servizi medesimi; 8. relazione sullo stato di attuazione dell istituzione del sistema informativo per il monitoraggio delle prestazioni erogate nell ambito dell assistenza sanitaria in emergenza-urgenza, secondo le disposizioni di cui al Decreto 17 dicembre 2008 del Ministro del Lavoro della Salute e delle Politiche Sociali; 9. relazioni illustrative dell ulteriore attività di implementazione dell Azienda Regionale dell Emergenza Urgenza, esplicative sia in termini di quadro normativo e sia in termini più strettamente organizzatori ed operativi, con l evidenziazione per l anno 2009 dei risultati conseguiti rispetto ai preposti obiettivi annuali di riferimento, dei sistemi di monitoraggio e controllo attivati nei confronti degli organi destinatari, anche in posizione apicale e degli esiti della valutazione espletata; inoltre la relazione dovrà indicare i criteri individuati dalla Regione in ordine alle modalità di utilizzo da parte dell A.R.E.U. delle differenti postazioni di pronto soccorso di tipo pubblico o privato; 3

11 10. copia delle convenzione sulla base degli schemi tipo approvati con deliberazione n del 22 dicembre 2008, tra l AREU e: le aziende ospedaliere sede di centrale operativa 118, le aziende ospedaliere non sede di centrale operativa per la fornitura di servizio sanitario extraospedaliero e, infine, le ASL per le attività da svolgere congiuntamente nell ambito del soccorso sanitario extraospedale; 11. copia dei regolamenti delle diverse strutture dell AREU sulla base delle previsioni del piano di organizzazione aziendale e relative delibere di attuazione; 12. Budget 2009 dell AREU; 13. Bilancio dell AREU per l anno 2009: Conto economico, Stato patrimoniale e Nota integrativa; 14. verbali del Collegio dei revisori dell AREU per l anno 2009; 15. relazione sull attuazione dei metodi di verifica dei sistemi di finanziamento a tariffa per prestazione (DRG), con riferimento all attività iniziata con la DGR 4828 del giugno 2001, indicando le ricadute economiche nel 2009 e sullo stato delle iniziative intraprese negli anni 2008, 2009 e primo semestre 2010, in regione Lombardia, nell obiettivo del controllo delle prestazioni sanitarie specialistiche e non, espletate dalle strutture sanitarie lombarde; 16. relazione sulle iniziative intraprese nell anno 2009 e primo semestre 2010 per il controllo delle prestazioni sanitarie, specialistiche e non, espletate dalle strutture sanitarie lombarde pubbliche e private; 17. relazione in merito all attività di controllo dell attività ospedaliera, con particolare riferimento alla variazione della valorizzazione delle prestazioni sanitarie espletate e della soluzione dei contenziosi sui controlli stessi con indicazione dei risultati economici in relazione all ultimo triennio; 18. una relazione descrittiva della composizione dei NOC regionali con l indicazione dei differenti profili professionali in essi presenti; 19. rapporto sui ricoveri in Lombardia relativo all anno 2009 (formato Excel); 20. copia del testo unico delle leggi regionali in materia di sanità: l.r. n. 33 del 30 dicembre 2009, in formato Word o comunque non protetto; 21. relazione sullo stato delle iniziative intraprese negli anni 2008, 2009 e primo semestre 2010, in regione Lombardia, con la finalità della riduzione dei tempi di attesa per l espletamento delle prestazioni sanitarie specialistiche e non; 4

12 22. la più recente indagine di prevalenza inerente ai tempi di attesa per le prestazioni sanitarie (nei formati Word ed Excel); 23. copia della relazione al Parlamento sugli adempimenti diretti al contenimento delle liste di attesa (art. 52, comma 4, lett. c, l. 289/2002); 24. relazione sull attività svolta ai fini della valutazione della qualità dell assistenza offerta in regime di ricovero con l indicazione dei risultati raggiunti presso le strutture erogatrici e dei premi attribuiti in materia di qualità avanzata; 25. relazione sullo stato di attuazione delle linee guida sul controllo di gestione da parte delle Aziende sanitarie; 26. relazione sullo stato delle iniziative intraprese per il governo della domanda sanitaria, anche con riferimento all art. 1, comma 275, lettera a, della legge 266/2005, concernente la stipula degli accordi regionali attuativi dell accordo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale; 27. relazione in ordine all attività svolta dal Servizio sanitario regionale nel campo della medicina preventiva, con particolare riferimento alla medicina del lavoro, tenuto conto anche delle indicazioni contenute nel Piano Nazionale della Prevenzione 2005/2007, di cui all allegato 2 della suddetta Intesa tra Stato e Regioni del 2005; 28. provvedimenti organizzativi del 2009; 29. provvedimenti di definizione degli obiettivi aziendali di interesse regionale dei Direttori Generali delle ASL, delle AO e dell A.R.E.U. per il 2009 ed eventuali aggiornamenti per il 2010; 30. provvedimenti di definizione dei pesi e degli indicatori attribuiti a ciascun obiettivo e risultato atteso, assegnato ai Direttori generali nel 2009; 31. eventuali provvedimenti di decadenza automatica di Direttori Generali delle Aziende sanitarie, ai sensi dell art. 14, comma 7 quinquies, lettere a e b, della l.r. 31/1997. Come negli anni precedenti è stato richiesto alla Direzione generale medesima di aggiornare i dati contenuti nelle tabelle predisposte dalla Sezione. I dati in molti casi sono disaggregati per ASL, al fine di far emergere eventuali criticità territoriali. Con riferimento agli esercizi precedenti all anno 2009 è stato chiesto, inoltre, alla Direzione generale di validare i dati già inviati in occasione delle precedenti indagini e indicati come provvisori. 5

13 Sono stati inoltre forniti dall Amministrazione regionale, o reperiti dal sito internet della regione Lombardia, o da altri siti ufficiali ad esso connessi, ovvero dal sito del Ministero della salute o altri siti nazionali istituzionali, di volta in volta citati, alcuni dati numerici utilizzati per l elaborazione della presente relazione. Su precisa indicazione del Magistrato istruttore, tutta la documentazione richiesta alla DG Sanità, nonché le integrazioni agli atti inviati, è pervenuta con invii telematici nel periodo da maggio a novembre