SERVIZI LEGALI E LEGISLATIVI ANNO 2015

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1 Circolare n. 34 FG/cg 13 agosto 2015 RIORGANIZZAZIONE DELLE AMMINISTRA- ZIONI PUBBLICHE LEGGE DELEGA AL GOVERNO - APPRO- VAZIONE DEFINITIVA Si informa che il Senato ha approvato, in via definitiva, il disegno di legge S.1577-B recante "Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche". Il provvedimento, che dovrà essere pubblicato in Gazzetta Ufficiale e di cui se ne darà immediata comunicazione, reca plurime deleghe legislative e modifiche alla legge sul procedimento amministrativo nonchè disposizioni di semplificazione normativa. E opportuno, quindi, evidenziare, per gli aspetti di competenza, i contenuti di maggiore interesse del provvedimento in commento. SEMPLIFICAZIONI AMMINISTRATIVE Carta della cittadinanza digitale (art. 1) L'articolo 1 reca una delega al Governo in materia di erogazione di servizi da parte delle pubbliche amministrazioni, con la finalità di garantire: - il diritto di accesso dei cittadini e delle imprese ai dati, documenti e servizi di loro interesse in modalità digitale; - la semplificazione dell'accesso ai servizi alla persona, riducendo la necessità di accesso fisico agli uffici pubblici. In particolare, con decreti legislativi da adottarsi entro 12 mesi dall'entrata in vigore della legge, il Governo è autorizzato a modificare ed integrare, anche disponendone la delegificazione, il codice dell'amministrazione digitale CAD (D.Lgs. 82/2005) nel rispetto di alcuni principi e criteri direttivi, tra i quali si segnalano i seguenti: - l individuazione di strumenti per definire un livello minimo delle prestazioni in materia di servizi on line delle amministrazioni pubbliche ed in particolare in relazione alla qualità, fruibilità, accessibilità, tempestività e sicurezza di detti servizi; - la ridefinizione e la semplificazione dei procedimenti amministrativi per cittadini e imprese mediante la loro digitalizzazione al fine di dare piena realizzazione al principio "anzitutto digitale" (digital first); - garantire la disponibilità di connettività a banda larga e ultralarga e l'accesso alla rete internet presso gli uffici pubblici agevolando, nel settore turistico, la realizzazione di un'unica rete wi-fi ad accesso libero, con autenticazione tramite il Sistema pubblico per la gestione dell'identità digitale (SPID), presente in tutti i luoghi di particolare interesse turistico; - favorire l'elezione di un domicilio digitale da parte di cittadini e imprese ai fini dell'interazione con le amministrazioni; - semplificare le modalità di adozione delle regole tecniche e assicurare la neutralità tecnologica delle disposizioni del CAD; - prevedere che i pagamenti digitali ed elettronici, ivi incluso l'utilizzo per i micro pagamenti del credito telefonico, costituiscano il mezzo 1

2 principale per i pagamenti dovuti nei confronti della PA e degli esercenti servizi di pubblica utilità. Conferenza di servizi (art. 2) L'articolo in commento reca una delega al Governo per il riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi, da esercitarsi entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge, secondo specifici principi e criteri direttivi. I suddetti principi e criteri direttivi prevedono, in particolare: - ridurre i casi in cui ne è obbligatoria la convocazione; - ridefinirne le tipologie anche al fine di introdurre modelli di istruttoria pubblica per l'adozione di provvedimenti di interesse generale, per garantire la partecipazione anche telematica degli interessati al procedimento; - riduzione dei termini per la convocazione, per l acquisizione della determinazione motivata di conclusione del procedimento; - la certezza dei tempi della conferenza; - disciplinare le forme di partecipazione delle PA alla conferenza; - disciplinare il calcolo delle presenze e delle maggioranze; - prevedere che si consideri comunque acquisito l'assenso delle amministrazioni, ivi comprese quelle preposte alla tutela della salute, dell'ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico-artistico o della pubblica incolumità, che entro il termine dei lavori della conferenza, non si siano espresse nelle forme di legge; - semplificarne i lavori anche mediante l'utilizzo delle tecnologie ICT; - differenziare le modalità di svolgimento dei lavori della conferenza; - revisione dei meccanismi decisionali con la previsione del principio della prevalenza delle posizioni espresse in sede di conferenza per l adozione della determinazione motivata di conclusione del procedimento; - consentire alle amministrazioni partecipanti di chiedere all'amministrazione procedente di assumere determinazioni in via di autotutela; - definire meccanismi e termini per la valutazione tecnica e per la necessaria composizione degli interessi pubblici nei casi di partecipazione delle amministrazioni preposte alla tutela della salute, dell'ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico-artistico o della pubblica incolumità in modo da pervenire in ogni caso alla conclusione del procedimento entro i termini previsti; - coordinare le disposizioni di carattere generale di cui agli articoli 14, 14 bis, 14 ter, 14 quater, 14 quinquies della legge 241/90 con la normativa di settore che disciplina lo svolgimento della conferenza di servizi; - definire limiti e termini tassativi per le richieste di integrazione documentale. Silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici (art.3) L'articolo in esame introduce nella legge sul procedimento amministrativo 2

3 (legge n. 241 del 1990) il nuovo istituto generale del silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche (nuovo articolo 17-bis). Il nuovo articolo trova applicazione nelle ipotesi in cui per l'adozione di provvedimenti normativi o amministrativi sia prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta di competenza di altre amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici. Queste ultime (le amministrazioni o i gestori) sono tenute a comunicare le rispettive decisioni all'amministrazione proponente entro 30 giorni, decorsi inutilmente i quali, l'assenso, il concerto o il nulla osta si intende acquisito. Il termine è interrotto, qualora l'amministrazione o il gestore che deve rendere il proprio assenso rappresenti esigenze istruttorie o richieste di modifica, motivate e formulate entro lo stesso termine. La disposizione in commento si applica anche nel caso di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini. In tali casi il termine, ove disposizioni di legge o i provvedimenti di cui all articolo 2 della Legge n. 241/199 non prevedano un termine diverso, è di 90 giorni dal ricevimento della richiesta dall'amministrazione procedente. Semplificazione e accelerazione dei procedimenti amministrativi (art. 4) Con apposito regolamento, da emanarsi con DPR entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, previa intesa in sede di Conferenza unificata, saranno introdotte norme di semplificazione e accelerazione dei procedimenti amministrativi per: a. individuare i tipi di procedimento amministrativo relativi all'avvio di attività imprenditoriali ai quali possono essere applicate le misure di cui alle lettere c) e seguenti; b. individuazione, da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, nell ambito dei tipi di procedimento indicati alla lettera a), dei singoli interventi con positivi effetti sull'economia o sull'occupazione per i quali adottare le misure di cui alle lettere c) e seguenti; c. prevedere per ciascun procedimento la riduzione dei termini in misura non superiore al 50% rispetto a quelle applicabili ai sensi dell'art. 2 della legge 241/90; d. per i procedimenti di cui alla lettera b) attribuire poteri sostitutivi al Presidente del Consiglio dei Ministri o a un suo delegato; e. prevedere per i procedimenti in cui siano coinvolte amministrazioni regionali e degli enti locali, idonee forme di raccordo per la definizione dei poteri sostitutivi di cui alla lettera d); f. definire i criteri di individuazione del personale in servizio di cui possono avvalersi i titolari dei poteri sostitutivi di cui alla lettera d). Segnalazione certificata di inizio attività, silenzio assenso, autorizzazione espressa e comunicazione preventiva (art.5) L articolo in commento reca una Delega al Governo, da esercitarsi entro 12 mesi, ai fini di adottare decreti legislativi, su proposta del Ministro delegato per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione, di concerto con il Mi- 3

4 nistro dell'interno in relazione alle autorizzazioni previste dal TULPS, previa intesa in sede di Conferenza Unificata, per la precisa individuazione dei procedimenti: oggetto di SCIA o di silenzio assenso; di quelli per i quali è necessaria l'autorizzazione espressa; di quelli per i quali è sufficiente la comunicazione preventiva. Il Governo effettuerà la suddetta precisa individuazione sulla base dei principi del diritto dell'unione Europea relativi all'accesso alle attività di servizi introducendo anche la disciplina generale delle attività non assoggettate ad autorizzazione preventiva espressa, compresa la definizione delle modalità di presentazione e dei contenuti standard degli atti degli interessati e di svolgimento della procedura, anche telematica. Sempre il Governo disciplinerà anche gli strumenti per documentare o attestare gli effetti prodotti dai suddetti atti, prevedendo altresì l'obbligo di comunicare ai soggetti interessati, all'atto della presentazione di un'istanza, i termini entro i quali l'amministrazione è tenuta a rispondere, ovvero entro i quali il silenzio dell'amministrazione equivale ad accoglimento della domanda. Autotutela amministrativa (art. 6, comma 1 lettera a) La disposizione in commento introduce modifiche all articolo 19 commi 3 e 4 della Legge n. 241/1990, con particolare riferimento all'esercizio dei poteri di autotutela da parte delle pubbliche amministrazioni. Con riguardo al comma 3, viene previsto che in caso di presentazione di una Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) l'amministrazione competente continua ad avere a propria disposizione 60 giorni per procedere ai controlli sulla sussistenza dei presupposti e dei requisiti previsti dalla normativa applicabile. Qualora accerti nell'ambito di tali controlli la carenza dei requisiti e dei presupposti, invita con atto amministrativo motivato il privato a conformarsi alla normativa applicabile (qualora ciò sia possibile), sospendendo l'attività avviata e indicando le misure necessarie a conformarla alla normativa vigente nei termini che la stessa amministrazione prescrive, che non possono comunque essere inferiori ai 30 giorni. Nel caso in cui il privato non provvede alla conformazione nei termini indicati, l'attività si intende comunque vietata. Nel caso in cui le irregolarità accertate non siano suscettibili di conformazione, la PA competente con proprio provvedimento amministrativo motivato intima il divieto della prosecuzione dell'attività e la rimozione degli eventuali effetti dannosi già prodotti. L'articolo interviene altresì sulla disciplina generale del potere di annullamento d'ufficio dei provvedimenti amministrativi, in base alla quale, secondo la normativa vigente, l'amministrazione può ricorrere "entro un termine ragionevole" dall'adozione del provvedimento ed in presenza dei presupposti richiesti dalla legge (articolo 21-nonies della legge n. 241). La modifica prevista dal comma 1, lettera d) introduce un termine ultimo per l'annullamento, stabilendo che non deve essere comunque superiore a diciotto mesi dal momento dell'adozione del provvedimento di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento 4

5 si sia formato col silenzio assenso. Tale vincolo temporale è introdotto per i casi di annullamento d'ufficio di provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, salvo che si tratti di provvedimenti conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato. In questo caso, infatti, l'annullamento può essere disposto anche una volta decorso il termine. L'articolo, inoltre, specifica che la sospensione dell efficacia ovvero dell esecuzione del provvedimento ai sensi dell articolo 21 quarter della Legge n. 241/1990 non può comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l esercizio del potere di annullamento d ufficio. Infine, la disposizione in commento introduce alcune modifiche alla disciplina delle sanzioni amministrative previste dalla legge sul procedimento amministrativo. In particolare, viene abrogata la disposizione che sancisce l'applicabilità della relativa sanzione al privato che ha avviato l'attività avvalendosi di un procedimento semplificato (SCIA o silenzio assenso), in mancanza dei requisiti richiesti o, comunque, in contrasto con la normativa vigente. Revisione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza (art. 7) Con decreti legislativi, da emanarsi entro 6 mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Governo integrerà il D.Lgs. 33/2013 in materia di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, secondo i principi e criteri direttivi. Tra i vari principi e criteri direttivi si evidenziano i seguenti: - ridefinizione e precisazione dell ambito soggettivo di applicazione degli obblighi e delle misure in materia di trasparenza; - previsione di misure organizzative per la pubblicazione nel sito i- stituzionale dell ente di appartenenza di alcune informazioni (ad es. quelle relative alle fasi procedimentali di aggiudicazione ed esecuzione degli appalti pubblici, nonché quelle del tempo medio dei pagamenti relativi agli acquisti di beni e servizi, prestazioni professionali e forniture, l'ammontare complessivo dei debiti e il numero delle imprese creditrici, aggiornati regolarmente); - prevedere la razionalizzazione e precisazione degli obblighi di pubblicazione sui siti web al fine di evitare duplicazioni e consentire il loro assolvimento attraverso la pubblicità totale o parziale di banche dati detenute dalla PA; - riconoscere la libertà di informazione attraverso il diritto di accesso, anche in via telematica, di chiunque, indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridiche rilevanti, ai dati e ai documenti detenuti dalle PA. 5

6 ORGANIZZAZIONE DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI Riorganizzazione delle Forze operanti in mare, delle Amministrazioni competenti in materia di autoveicoli, delle Prefetture-Uffici Territoriali del Governo e delle Autorità portuali (art. 8, comma 1, lett. b), d), e) ed f) L articolo in esame delega il Governo ad emanare, entro 12 mesi dall'entrata in vigore della presente legge, Decreti legislativi al fine di riorganizzare una pluralità di amministrazioni e precisamente la Presidenza del Consiglio dei Ministri, i Ministeri, le Agenzie governative nazionali e gli enti pubblici non economici nazionali. In particolare, con riferimento alle forze operanti in mare i principi e criteri direttivi della delega sono volti alla eliminazione delle duplicazioni organizzative, logistiche e funzionali nonché all'ottimizzazione di mezzi e infrastrutture, anche mediante forme obbligatorie di gestione associata rafforzando il coordinamento tra Corpo delle capitanerie di porto e Marina militare. Con riguardo alle Amministrazioni competenti in materia di autoveicoli i principi e criteri direttivi sono finalizzati a: - riorganizzare per ridurre i costi di gestione dei dati relativi alla proprietà e alla circolazione dei veicoli anche mediante trasferimento delle funzioni svolte dal PRA al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti; - introdurre, conseguentemente, un unica modalità di archiviazione per il rilascio di un documento unico contente i dati di proprietà e di circolazione di autoveicoli, motoveicoli e rimorchi anche attraverso l'istituzione di una Agenzia sottoposta a vigilanza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Relativamente alle Prefetture-Uffici Territoriali del Governo la delega prevede la razionalizzazione della rete organizzativa e revisione delle competenze e delle funzioni attraverso la riduzione del numero. Con riferimento, infine, alle Autorità portuali i principi e criteri direttivi della delega sono rivolti alla riorganizzazione, alla razionalizzazione ed alla semplificazione della disciplina di cui alla legge 84/94 con particolare riferimento al numero, all'individuazione di una autorità di sistema nonché alla governance tenendo conto del ruolo delle Regioni e degli enti locali e alla semplificazione e unificazione delle procedure doganali e amministrative in materia di porti. Riordino delle funzioni e del finanziamento delle CCIAA (art.10) L articolo in oggetto reca un delega al Governo ad emanare, entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, un Decreto legislativo su proposta del Ministro dello Sviluppo economico, previa acquisizione del parere della Conferenza Unificata e del Consiglio di Stato, per la riforma dell organizzazione, delle funzioni e del finanziamento delle CCIAA. Il suddetto Decreto Legislativo deve essere adottato nel rispetto dei se- 6

7 guenti principi e criteri direttivi: - la determinazione del diritto annuale a carico delle imprese. Tale diritto dovrà essere determinato dal Governo tenendo conto della riduzione disposta dall'articolo 28 del DL n. 90/2014; - la ridefinizione delle circoscrizioni territoriali riducendole dalle attuali 105 a non più di 60 mediante accorpamento di due o più Camere e con la possibilità di mantenere la singola Camera di Commercio non accorpata sulla base di una soglia dimensionale minima di imprese e unità locali iscritte o annotate nel registro delle imprese, salvaguardando la presenza di almeno una CCIAA in ogni regione e potendo costituire una CCIAA in ciascuna provincia autonoma e città metropolitana; - la possibilità di mantenere la singola Camera, nei casi di comprovata rispondenza a indicatori di efficienza e di equilibrio economico, tenendo conto delle specificità geo-economiche dei territori e delle circoscrizioni territoriali di confine; - la definizione delle condizioni in presenza delle quali potranno essere istituite le unioni regionali o interregionali; - la previsione, fermo restando il tetto massimo di 60 CCIAA, dei presupposti per l'eventuale mantenimento delle CCIAA nelle province con territorio interamente montano e confinanti con Paesi stranieri (art.1, c. 3, L. n. 56/2014) e, anche in deroga alle soglie dimensionali, nei territori montani delle Regioni insulari privi di adeguate infrastrutture e collegamenti pubblici stradali e ferroviari; - la ridefinizione dei compiti e delle funzioni con particolare riguardo a quelle di pubblicità legale generale e di settore, di semplificazione amministrativa e di tutela del mercato; - il riordino delle competenze relative alla tenuta e valorizzazione del registro delle imprese; - la definizione da parte del Mise, sentita Unioncamere, di standard nazionali di qualità delle prestazione delle CCIAA; - la riduzione del numero dei componenti dei consigli e delle giunte e il riordino della relativa disciplina, compresa quella sui criteri di elezione, in modo da assicurare una adeguata consultazione delle imprese, e sul limite ai mandati, nonché delle unioni regionali, delle a- ziende speciali e delle società controllate; - l'individuazione di criteri che garantiscano, in caso di accorpamento, la rappresentanza equilibrata negli organi camerali delle basi associative delle CCIAA accorpate; - il riordino della disciplina dei compensi dei relativi organi; - la definizione di limiti al trattamento economico dei vertici amministrativi delle CCIAA e delle aziende speciali; - l'introduzione di una disciplina transitoria che tenga conto degli ac- 7

8 corpamenti già deliberati alla data di entrata in vigore della presente legge; - l'introduzione di una disciplina transitoria che assicuri la sostenibilità finanziaria e contempli poteri sostitutivi anche mediante la nomina di commissari in caso di inadempienza da parte delle CCIAA. Lo schema di decreto legislativo sarà trasmesso alle Camere per l'espressione dei pareri delle Commissioni competenti. SEMPLIFICAZIONE NORMATIVA Riordino della disciplina delle partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche (art. 18) L'articolo reca una delega legislativa per il riordino della disciplina delle partecipazioni societarie delle Amministrazioni pubbliche ponendo le seguenti finalità: - chiarezza della disciplina; - semplificazione normativa; - tutela e promozione della concorrenza. L'aspetto più rilevante della delega è la volontà di razionalizzazione e riduzione delle partecipazioni da parte delle amministrazioni pubbliche secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità, nonché di ridefinizione delle regole per la costituzione di società o per l'assunzione o il mantenimento di partecipazioni societarie, entro il perimetro dei compiti istituzionali delle amministrazioni interessate o di ambiti strategici per la tutela di interessi pubblici rilevanti, quale la gestione di servizi di interesse economico generale. Tra i principi e criteri direttivi della delega viene, altresì, previsto con riferimento alle società partecipate dagli enti locali che gestiscono servizi pubblici di interesse economico generale l individuazione di un numero massimo di esercizi con perdite di bilancio che comportino l'obbligo di liquidare la società. Riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di interesse economico generale (art.19) L'articolo in commento reca l elenco dei criteri e principi che dovranno essere rispettati dal Governo nell esercizio della delega legislativa per avviare il riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di interesse economico generale. Tra i vari principi e criteri direttivi si segnala quello che prevede la soppressione, previa ricognizione, dei regimi di esclusiva non conformi ai principi generali in materia di concorrenza e comunque non indispensabili per assicurare la qualità e l'efficienza del servizio. Sempre nei principi e criteri direttivi è anche prevista l introduzione di incen- 8

9 tivi e meccanismi di premialità o di riequilibrio economico-finanziario nei rapporti con i gestori per gli enti locali che favoriscano l aggregazione delle attività e delle gestioni secondo criteri di economicità ed efficienza, ovvero l eliminazione del controllo pubblico. Modifica e abrogazione di disposizioni di legge che prevedono l'attuazione di regolamenti attuativi (art.21) Con uno o più decreti legislativi il Governo potrà adottare, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, norme per l'abrogazione o la modifica di disposizioni legislative, entrate in vigore dopo il 31 dicembre 2011 e fino alla data di entrata in vigore della presente legge, che prevedono provvedimenti non legislativi di attuazione. La delega è finalizzata a semplificare il sistema normativo ed a dare maggiore impulso al processo di attuazione delle leggi. 9