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1 N /2015 REG.PROV.COLL. N /2015 REG.RIC. REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 479 del 2015, proposto da: Dott. Fausto Malinverno, in qualità di legale rappresentante dell Associazione Provinciale Titolari di Farmacia di Grosseto, Dott. Severi Andrea legale rappresentante della Farmacia Urbana E. Severi S.n.c. di Giuseppe Severi e C., Dott.ssa Severi Cecilia legale rappresentante della Farmacia Urbana Scrilli di Severi Cecilia e C. S.A.S, Dott. di Dionisio Marcello, titolare della Farmacia Urbana San Lorenzo, Dott.ssa Ruggeri Rita titolare della Farmacia Urbana Ruggeri, Dott.ssa Pinelli Concialini Chiara titolare della Farmacia Rurale Sussidiata del Braccagni, Dott. Petrucci Giancarlo titolare della Farmacia Rurale Sussidiata Santa Maria, Dott. Mencarelli Luca legale rappresentante della Farmacia Urbana Denominata Farmacie Mecarelli Sas del Dr. Luca Mencarelli e C., rappresentati e difesi dall'avv. Maria Cecilia Mannocci, con domicilio eletto presso Maria Cecilia Mannocci in Firenze, Via Fra' Domenico Buonvicini 21; contro Comune di Grosseto in persona del Sindaco pro tempre, rappresentato e difeso dagli avv. Susanna Cruciani, Francesco Massimo Pozzi, con domicilio eletto presso Francesco Massimo Pozzi in Firenze, lungarno A. Vespucci n. 20; nei confronti di 1

2 Dott. Matteoli Massimo, titolare della Farmacia rurale sussidiata di Istia D'Ombrone, non costituito in giudizio; per l'annullamento dell'ordinanza del Sindaco di Grosseto n. 2 del , successivamente notificata all'associazione Provinciale Titolari di Farmacia di Grosseto, di riorganizzazione degli orari e dei turni delle Farmacie e dei Dispensari Farmaceutici nel territorio comunale; nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, pur se di estremi ignoti ai ricorrenti. Visti il ricorso e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Grosseto; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2015 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO Con ordinanza 15 gennaio 2015, n. 2, il Sindaco di Grosseto innovava la disciplina degli orari di apertura delle farmacie sul territorio comunale (in precedenza, assicurata dalle ordinanze 21 dicembre 2009, n. 157 e 9 maggio 2011, n. 462), operando una sostanziale liberalizzazione che lasciava libere le farmacie di <<effettuare gli orari che riterranno più opportuni, garantendo comunque un orario di apertura settimanale non inferiore a quaranta ore suddiviso in almeno cinque giorni>>, per le farmacie urbane e di trentasei ore settimanali (sempre suddivise in almeno cinque giorni), per le farmacie rurali. Il provvedimento era impugnato dai titolari di una serie di farmacie operanti sul territorio comunale e dall Associazione provinciale titolari di farmacie di Grosseto per: 1) violazione e falsa applicazione art. 11, 6 comma d.l. 1/2012, conv. in l. 27/2012, violazione e falsa applicazione l.r. 25 febbraio 2000, n. 16, artt. 25, 26 e 35, violazione art. 32 Cost., eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, illogicità, difetto di motivazione; 2) violazione e falsa applicazione art. 25 l.r. 25 febbraio 2000, n. 16, difetto di istruttoria, violazione del procedimento. Si costituiva in giudizio il Comune di Grosseto, controdeducendo sul merito del ricorso e formulando eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso per mancanza di interesse concreto ed attuale all impugnazione. 2

3 Con ordinanza 17 aprile 2015, n. 268, la Sezione accoglieva l istanza cautelare proposta con il ricorso e sospendeva l esecuzione dell atto impugnato. In via preliminare, la Sezione deve rilevare come non possa trovare accoglimento l eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso per mancanza di interesse concreto ed attuale all impugnazione sollevata dalla difesa dell Amministrazione comunale di Grosseto. Come sostanzialmente già rilevato in sede cautelare (T.A.R. Toscana, sez. II, ord. 17 aprile 2015, n. 268), la legittimazione e l interesse all impugnazione del provvedimento di regolamentazione (o, meglio, di deregolamentazione) degli orari delle farmacie appaiono, infatti, radicati sul fatto indubitabile che i ricorrenti svolgono un ruolo costitutivo ed ineliminabile nell organizzazione e gestione del servizio farmaceutico comunale, con conseguente interesse concreto ed attuale ad impugnare atti che non si presentino in linea con l esigenza fondamentale di <<impostare un servizio farmaceutico efficiente e rispondente ai bisogni della collettività>>. Del resto, l attualità e concretezza nell interesse all impugnazione non appaiono certo escluse dal fatto che non si siano ancora verificati sostanziali disagi nell erogazione del servizio farmaceutico (circostanza che, oltre ad essere difficilmente dimostrabile, non esclude certo la legittimazione e l interesse ad impugnare atti organizzatori ritenuti non in linea con corretti criteri di organizzazione del servizio) o dal richiamo del potere/dovere del Comune di rivedere in futuro i criteri di organizzazione del servizio, ove dovessero verificarsi disservizi (circostanza meramente eventuale e che non esclude certo l attualità dell interesse all impugnazione, fino a quando l atto impugnato continuerà a rimanere in vigore). Le due censure proposte con il ricorso sono poi fondate e devono pertanto essere accolte. La problematica degli effetti sulla previgente regolamentazione normativa degli orari di apertura delle farmacie dell art. 11, 8 comma prima parte del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, conv. in l. 24 marzo 2012, n. 27 (che recita: <<i turni e gli orari di farmacia stabiliti dalle autorità competenti in base alla vigente normativa non impediscono l'apertura della farmacia in orari diversi da quelli obbligatori>>) è già stata affrontata dalla Sezione con la sentenza 21 febbraio 2014 n. 367 (peraltro resa nei confronti dello stesso Comune di Grosseto) che può essere richiamata in questa sede anche in funzione motivazionale del presente provvedimento: <<osserva il Collegio che la materia è stata di recente incisa dall'art. 11 comma 8 d.l. 24 gennaio 2012, n. 1 (c.d. decreto Salva Italia), convertito con la l. 24 marzo 2012, n. 27, secondo cui i turni e gli orari di farmacia stabiliti dalle autorità competenti in base alla vigente normativa non impediscono l'apertura della farmacia in orari diversi da quelli obbligatori. Tale norma da un lato richiama e fa salve nel loro complesso tutte le disposizioni vigenti in materia di turni e di orari delle farmacie e insieme ad esse i provvedimenti amministrativi emanati ed 3

4 emanandi; dall'altro lato innova il sistema precisando che detti provvedimenti sono vincolanti solo nella parte in cui fanno obbligo, alle singole farmacie, di rimanere aperte in un determinato orario e/o in un determinato turno, ma non sono più vincolanti nella parte in cui prevedono che esse rimangano chiuse in orari e/o turni diversi (T.A.R. Campania, Napoli, 26 febbraio 2013, n. 1125; Cons. Stato, ord. n del 2012). La norma attribuisce inoltre direttamente a ciascun esercente, titolare di farmacia, la facoltà di programmare a sua discrezione l'orario e il calendario dell'apertura del proprio esercizio, salvo il rispetto degli obblighi di apertura imposti dall'autorità; e ciò senza il bisogno dell'intermediazione di appositi provvedimenti amministrativi>> (T.A.R. Toscana, sez. II, 21 febbraio 2014 n. 367). Nella successiva giurisprudenza si è poi definitivamente affermata la soluzione sopra richiamata, che attribuisce agli orari di apertura delle farmacie (regolamentate sulla base della specifica normativa oggi prevista dalla legislazione regionale) la funzione di una garanzia minima e cogente dei limiti temporali di apertura del servizio, lasciando libero il gestore della singola sede farmaceutica di osservare orari più ampi di quelli fissati dall autorità comunale: <<conviene partire dalla norma principale che regola la materia, ossia l'art. 11, comma 8, del decreto legge n. 1/2012: "I turni e gli orari di farmacia stabiliti dalle autorità competenti in base alla vigente normativa non impediscono l'apertura della farmacia in orari diversi da quelli obbligatori". Come già osservato da questa Sezione in altre decisioni, questa disposizione chiarisce, senza possibilità di equivoci, che i provvedimenti delle autorità locali che stabiliscono turni e orari del servizio farmaceutico non hanno altra funzione, e non producono altro effetto, che quello di precisare gli obblighi che gravano sugli esercenti - ossia di programmare il "servizio minimo garantito" all'utenza - senza incidere sulla loro libertà di prolungare il servizio a proprio piacimento>> (Cons. Stato, sez. III, 14 luglio 2014 n. 3660). Nel caso di specie, la norma di riferimento continua pertanto ad essere l art. 25, 1 comma della l.r. 25 febbraio 2000, n. 16 che continua a prevedere l obbligo dell autorità comunale di fissare la <<disciplina degli orari, dei turni e delle ferie delle farmacie>>, a garanzia di quel minimo di apertura del servizio che oggi può essere derogato dal singolo farmacista, ma solo in aumento, per effetto della già citata previsione dell art. 11, 8 comma prima parte del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, conv. in l. 24 marzo 2012, n. 27. In buona sostanza, il Comune di Grosseto non ha pertanto dato applicazione ad una norma finalizzata a garantire corretti standard minimi di erogazione del servizio farmaceutico, senza che tale concreto pericolo per l organizzazione del servizio possa essere neutralizzato dal fatto che alcuni esercizi farmaceutici rispettino (e rispettassero già al momento di emanazione dell atto) orari di apertura più ampi di quelli minimi previsti dalla legislazione regionale o che più farmacie (tra cui 4

5 una farmacia a gestione comunale) operino 24 ore su 24; con tutta evidenza, si tratta, infatti, di scelte aziendali legittimate dalla previsione dell art. 11, 8 comma prima parte del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, conv. in l. 24 marzo 2012, n. 27, ma che, non apparendo essere caratterizzate dal carattere della cogenza e stabilità, non incidono sull obbligo normativo di regolamentare gli orari minimi di apertura degli esercizi farmaceutici. Del resto, il provvedimento impugnato appare essere caratterizzato anche dall ulteriore illegittimità posta a base del secondo motivo di ricorso. La già citata previsione dell art. 25, 1 comma della l.r. 25 febbraio 2000, n. 16 prevede, infatti che la disciplina comunale degli orari, dei turni e delle ferie delle farmacie sia stabilita dal comune, sentite le organizzazioni sindacali delle farmacie pubbliche e private, previo parere consultivo dei rappresentanti degli ordini professionali di competenza ed acquisito il parere dei competenti uffici dell'azienda USL. Nel caso di specie, il Comune di Grosseto, nel costituirsi in giudizio, non ha dimostrato che siano stati acquisiti i pareri dell A.U.S.L. competente e dell Ordine dei Farmacisti e neanche che la convocazione degli stessi per una riunione genericamente finalizzata all esame delle problematiche degli orari di apertura delle farmacie (nota 11 novembre 2014 prot. n ) sia stata almeno ricevuta dai titolari della funzione consultiva; discorso sostanzialmente analogo per la riunione del 23 dicembre 2014, citata nell atto impugnato, ma i cui esiti non risultano dimostrati in giudizio e con riferimento alla quale non risulta depositata neanche una nota di convocazione. Il ricorso deve pertanto essere accolto e deve essere disposto l annullamento dell atto impugnato; le spese di giudizio devono essere poste a carico dell Amministrazione resistente e liquidate come da dispositivo. Sussistono ragioni per procedere alla compensazione delle spese di giudizio nei confronti del dott. Massimo Matteoli, che non ha alcuna responsabilità nell emanazione dell atto impugnato. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, come da motivazione e, per l'effetto, dispone l annullamento dell ordinanza 15 gennaio 2015, n. 2 del Sindaco di Grosseto. Condanna l Amministrazione comunale di Grosseto alla corresponsione in favore dei ricorrenti della somma di (duemila/00), oltre a IVA e CAP, a titolo di spese del giudizio. Compensa le spese di giudizio nei confronti del dott. Massimo Matteoli. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2015 con l'intervento dei magistrati: 5

6 Saverio Romano, Presidente Carlo Testori, Consigliere Luigi Viola, Consigliere, Estensore L'ESTENSORE IL PRESIDENTE DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 18/12/2015 IL SEGRETARIO (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.) 6