FORUM BANCHE E PA 2012 Roma, Palazzo Altieri, 23/24 Febbraio. Dott. Massimo Gennaro Consulente. Associazione Italiana per il Factoring (Assifact)

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1 Opportunità e limiti della cessione pro soluto dei crediti verso la P.A. e la contabilizzazione delle partite debitorie in contenzioso da parte delle Regioni, con riflesso sulle procedure pignoratizie. Dott. Massimo Gennaro Consulente Associazione Italiana per il Factoring (Assifact) FORUM BANCHE E PA 2012 Roma, Palazzo Altieri, 23/24 Febbraio

2 Indice Pagg. 1-4: Accertamento delle partite debitorie, andamento economicopatrimoniale e Commissariamento delle Regioni. Pagg. 5-8: Piani di rientro, osservazioni della Corte dei conti sulla gestione sanitaria delle Regioni ed effetti su banche e intermediari finanziari. Pagg. 9-10: L assorbimento dei dati economici e patrimoniali delle Aziende USL e Ospedaliere nei bilanci regionali e relativi limiti. Pagg : Procedimenti pignoratizi: applicazioni del dettato normativo e criticità. 2

3 ACCERTAMENTO DELLE ESPOSIZIONI DEBITORIE: OSSERVAZIONI SULLO REGIONI SOGGETTE A PIANI DI RIENTRO E CRITICITA DELLE PROCEDURE ESECUTIVE Come noto, le Aziende USL/Ospedaliere e l Ente regionale sono soggette a vincoli legislativi e normativi che impongono complesse e articolate procedure dirette all accertamento, alla liquidazione e quindi al pagamento delle somme da esse dovute in favore dei fornitori di beni e servizi. La peculiarità di tali rapporti si rinviene nel fatto che la scadenza effettiva dell obbligazione non è agganciata al termine civilistico del pagamento, ma alla conclusione degli iter amministrativi finalizzati alla liquidazione degli importi, tenuto conto che l accertamento dell obbligazione deve tener conto necessariamente dell impianto giuridico - normativo con riguardo alla natura, ai poteri e alle funzioni delle AA.UU.SS.LL. e delle Aziende Ospedaliere, il collegamento tra le stesse e l Ente Regionale e di questi con lo Stato Centrale, poiché le modalità di loro approvvigionamento finanziario, e quindi la capacità di pagamento per cassa rispetto alle previsioni per competenza, determina il consolidato dato storico inerente il pagamento dello scaduto. 3

4 Altrettanto evidente è che il reperimento dei mezzi finanziari da parte delle Regioni per assolvere alle proprie obbligazioni trova notevoli difficoltà (anche per le partite debitorie riconosciute tali) in considerazione dei costanti deficit d esercizio annuale da un lato e da un altrettanto costante disallineamento tra cassa e competenza. Sotto quest ultimo aspetto, in ragione del Patto di Stabilità interno Regioni/Stato (vedi Accordo dell Agosto 2001 e successivi), con la L. 311/2004 (art. 1 comma 174) all obbligo Regionale di copertura dei disavanzi, è stata posta la sanzione del Commissariamento dell Ente in difetto di adempimenti entro i termini perentori ivi stabiliti, proprio per indurre le Regioni restie a provvedere al riequilibrio economico-finanziario della propria gestione, ad emanare tempestivamente provvedimenti di ripianamento, altrimenti adottati dal Presidente Regionale in qualità di Commissario ad acta, tramite gli aumenti dell addizionale all imposta sul reddito delle persone fisiche e le maggiorazioni dell aliquota dell imposta regionale sulle attività produttive. La medesima norma ribadendo quanto già disposto con art. 13 del D.L.vo 502/92, ha altresì previsto l adozione di tali incrementi del gettito fiscale anche in funzione della copertura dei disavanzi di gestione accertati o stimati nel settore sanitario relativi agli esercizi 2004 e seguenti. 4

5 Non solo, ma lo Stato in più occasioni, anche in deroga alle proprie determinazioni, ha concorso al ripiano dei disavanzi del Servizio Sanitario Nazionale erogando alle Regioni ulteriori rimesse rispetto a quelle effettivamente dovute. L argomento è stato poi ripreso dalla L. 296/2006 che ha codificato quanto già stabilito con il Patto della salute sottoscritto dal Governo e Regioni il , ove è stata ribadita la necessità, ai fini del ripiano di disavanzo con l aiuto statale, della sottoscrizione dell accordo previsto dal comma 180 L. 311/04. Il trasparente intento di questa disciplina è dunque quello di evitare il continuo lievitare della spesa sanitaria, impedendo alle Regioni di fare esclusivo affidamento sull intervento ripianatore dello Stato e imponendo loro di farvi fronte con risorse proprie. Sotto tale profili, nel ricordare che le Regioni assoggettate ai cosidetti Piano di Rientro sono ben 9 (Sicilia, Sardegna, Puglia Piemonte, Molise, Liguria, Lazio, Campania e Calabria), si evidenziano i contenuti del Documento di lavoro n. 2/2010 della Corte dei Conti - Sezione delle autonomie Ufficio di Coordinamento del 15 Maggio 2010 Rassegna dell attività di controllo e referto delle Sezioni Regionali di controllo della Corte dei Conti sul Servizio Sanitario Regionale. 5

6 Nella fattispecie della Regione Lazio il documento della sezione di controllo della Corte dei Conti Il controllo sulla gestione sanitaria della Regione Lazio deliberato al n. 39/2011/SSR nell adunanza del 7 Giugno 2011, in cui vengono rilevati (cfr pagg. 166/167) valori di DSO (day of sales out standing) minimi massimi oscillanti tra i giorni per periodo Gennaio 2010 Gennaio 2011, ovvero con riferimento al periodo DSO minimi massimi oscillanti da 315 giorni (anno 2009) ai 694 giorni (anno 2003). Sempre da tale documento è ricavabile il seguente prospetto: 6

7 Gli effetti che tale contesto riverbera su banche e altri intermediari finanziari si possono desumere dal documento della Banca d Italia Economie regionali L economia del Lazio (Roma Giugno 2010 pagg ) ove, sulla scorta dei dati desumibili dalla Centrale dei rischi si rileva che: l ammontare dei crediti nei confronti delle Amministrazioni locali laziali ceduti dalle imprese a banche e altri intermediari finanziari risultava a fine 2009 pari a milioni di euro. La quota più importante era rappresentata dai crediti verso la Regione e gli enti sanitari (93,9% euro milioni)). Ed ancora: Con riferimento ai soli debiti della Regione e del servizio sanitario, la parte ceduta al sistema finanziario rappresenta oltre un quarto dell esposizione verso i fornitori. In base ad elaborazioni basate sui bilanci consuntivi della Regione Lazio, alla fine del 2007 i debiti verso i fornitori della Regione e del Servizio Sanitario ammontavano infatti a milioni di Euro. Se dà un lato quindi non v è che da apprezzare, nel caso in esame, gli enormi sforzi fatti dall Ente regionale nell ultimo biennio per dare effettivo controllo all andamento della propria gestione economico-finanziaria nella sanità (come rilevato dalla stessa Corte dei Conti nel documento del 7 Giugno 2011), come detto gravata da una eredità di deficit cumulati e da una condizione di scarsa attendibilità dei dati bilancistici di ASL e Aziende Ospedaliere (cfr. ad esempio Deliberazioni Corte dei Conti sez.regionale controllo nn /g/2007 relativamente ai dati bilancistici dell anno 2005, ed anche la relazione Il controllo sulla gestione sanitaria del Lazio del 3 Luglio 2008 sui dati degli anni 2006/2007). 7

8 Quello che emerge è la costante di un pagamento dell acconto nei termini civilisticamente intesi, ed il pagamento del saldo nei tempi connessi all azione amministrativa, che implica controlli, verifiche, conferenze che vanno ad inserirsi nel già complesso sistema che regola i flussi finanziari tra organismi Centrali e Territoriali e tra quest ultimi e le Aziende sanitarie pubbliche, tenendo conto che, solo con Legge ed in particolare con le Leggi di Bilancio e Finanziarie, si formano quei capitoli di spesa cui seguono le procedure di pagamento effettivo nei limiti delle disponibilità di cassa, che come sopra detto - storicamente registrano un permanente scostamento dalle maggiori spese di competenza, le cui differenze vanno in tal modo a gravare sugli esercizi successivi. 8

9 V è poi da osservare che le procedure di assorbimento nel bilancio regionale - con apposite deliberazioni di presa d atto - dei dati bilancistici delle Aziende USL e Ospedaliere, ove non v è rilievo di partite debitorie in contestazione ovvero non liquidabili per mancanza di indicazioni normative certe (quali ad esempio interessi moratori, spese legali, fatturati esorbitanti i cosidetti tetti di spesa, etc. inevitabilmente oggetto di contenzioso), hanno generato e generano quel debito sommerso la cui emersione, evidente solo allorquando verrà registrato nelle sopravvenienze passive (cfr. pag. 5 documento di lavoro 2/2010 Corte dei Conti), incrementa le criticità di equilibrio economico - finanziario sin qui argomentate, mentre una segnalazione appropriata, quanto meno all insorgere del contenzioso e con riferimento all eventuale giurisprudenza rinvenibile sull argomento controverso, potrebbe consentire un efficace mezzo di valutazione degli organismi di controllo e il conseguente necessario adattamento delle scelte e degli indirizzi di programmazione. 9

10 E ciò riveste particolare importanza nei lavori svolti nei Tavoli Tecnici per l attuazione dei Piani di Rientro, momento fondamentale di programmazione poiché riunisce, tra gli altri, oltre ai rappresentanti regionali (tecnici e commissariali) i Dicasteri dell Economia e della Sanità, e quindi rende possibile non solo un trasparente confronto, ma soprattutto consente di armonizzare Leggi, Norme e giurisprudenza sia interne che Comunitarie, invito questo che và collocato anche sotto il profilo dell informazione, che non solo distingue la differenziazione tra società industriale e post industriale, ma che oggi è valuta, in un mercato globalizzato dove Facebook vale più di un Gruppo Bancario di elevato standing. 10

11 D altro canto non vè dubbio che il Legislatore abbia considerato le criticità affrontate dalle Regioni soggette ai Piani di Rientro, cui ha dato ampi margini di tutela per il conseguimento degli obiettivi di detti piani nella loro unitarietà, attraverso la Legge Finanziaria 191/2009 art. 2 comma 89, il D.L. n. 78/2010 art. 11 comma 2, la Legge Finanziaria 220/2010 art. 1 comma 51 e art. 17 D.L. 98/2011, che impediscono (dal 2009 e sino alle fine di questo anno) le azioni esecutive nei confronti delle Aziende USL e Ospedaliere delle Regioni medesime. Sotto tale profilo si osserva che la corretta applicazione del dettato normativo come sopra articolato, ovvero la possibilità di operare una legittima compressione del diritto creditorio senza lesione di quanto garantito dall art. 24 della Costituzione, deve permettere alle Regioni di adottare provvedimenti finalizzati ad una complessiva e ordinata gestione dei debiti, e ciò attraverso un pagamento secondo una precisa graduatoria di priorità ed in tempi ragionevoli. Se quindi desta perplessità la sussistenza di crediti non ancora asseverati ovvero riconosciuti e non saldati, al pari di tentativi di riduzione di quote 11

12 capitale e interessi maturati (il dettato normativo non contempla una riduzione pro quota dell ammontare di ciascun debito), è innegabile che da tale improcedibilità pignoratizia devono essere esclusi quei crediti che, non riconosciuti dall Ente regionale, siano stati dotati dai Tribunali aditi di formula esecutiva. Peraltro è appena il caso di osservare che la naturale difficoltà ad esperire procedure esecutive nei confronti della P.A. è già palesata dall orientamento di alcuni Tribunali Civili ove si assiste: (i) - ad una applicazione istantanea del pignoramento, con ciò individuando le somme pignorabili esclusivamente in quelle presenti nel preciso momento della notifica dell atto esecutivo, (ii) - all accoglimento di dichiarazioni negative del terzo pignorato, il Tesoriere, laddove risulti che lo stesso, operando in un contesto di affidamento, ritiene non disponibili le somme ancora non utilizzate dall esecutato o addirittura di sua spettanza proprio perché in anticipazione, 12

13 e ciò nonostante a fronte di: nel primo caso, ad un chiaro contrasto con l indirizzo della Suprema Corte (sentenze n /92 e /2011) rispetto alla pignorabilità delle somme presso il Tesoriere, intese come quelle rinvenibili dal momento della notifica dell atto esecutivo e sino alla dichiarazione in udienza del terzo pignorato (Tesoriere), ovvero, ove detta dichiarazione sia non resa o sia negativa e oggetto di accertamento dell obbligo di quest ultimo, sino al deposito da parte del CTU designato dei rilievi contabili di merito (formazione progressiva), nel secondo caso, all evidente lesione della par condicio creditorum. E anche in tale ambito, si vuole segnalare lo stato di criticità cui sono sottoposti banche e intermediari finanziari cessionari dei crediti (specie sanitari), che dopo aver finanziato l illiquidità del sistema attraverso il credito concesso alle imprese - con stock sul complessivo intermediato del 70% attraverso operazioni pro soluto e 30% pro solvendo - (come rilevato da Banca Italia su dati fine 2009) -, si trovano ancor oggi posizioni letteralmente immobilizzate a distanza di anni dalla conclusione delle operazioni, con le conseguenti diminuzioni di liquidità messe a disposizione delle imprese del settore. 13

14 ALLEGATI

15 Accordo Stato-Regioni Agosto 2001

16 LEGGE 30 dicembre 2004, n art. 1 - comma 174 LEGGE 30 dicembre 2004, n.311 Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005). (G.U. Serie Generale n. 306 del 31 dicembre 2004) Art Al fine del rispetto dell'equilibrio economico-finanziario, la regione, ove si prospetti sulla base del monitoraggio trimestrale una situazione di squilibrio, adotta i provvedimenti necessari. Qualora dai dati del monitoraggio del quarto trimestre si evidenzi un disavanzo di gestione a fronte del quale non sono stati adottati i predetti provvedimenti, ovvero essi non siano sufficienti, con la procedura di cui all'articolo 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, il Presidente del Consiglio dei ministri diffida la regione a provvedervi entro il 30 aprile dell'anno successivo a quello di riferimento. Qualora la regione non adempia, entro i successivi trenta giorni il presidente della regione, in qualita' di commissario ad acta, approva il bilancio di esercizio consolidato del Servizio sanitario regionale al fine di determinare il disavanzo di gestione e adotta i necessari provvedimenti per il suo ripianamento, ivi inclusi gli aumenti dell'addizionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche e le maggiorazioni dell'aliquota dell'imposta regionale sulle attivita' produttive entro le misure stabilite dalla normativa vigente. I predetti incrementi possono essere adottati anche in funzione della copertura dei disavanzi di gestione accertati o stimati nel settore sanitario relativi all'esercizio 2004 e seguenti. Qualora i provvedimenti necessari per il ripianamento del disavanzo di gestione non vengano adottati dal commissario ad acta entro il 31 maggio, nella regione interessata, con riferimento agli anni di imposta 2006 e successivi, si applicano comunque il blocco automatico del turn over del personale del servizio sanitario regionale fino al 31 dicembre del secondo anno successivo a quello in corso, il divieto di effettuare spese non obbligatorie per il medesimo periodo e nella misura massima prevista dalla vigente normativa l'addizionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche e le maggiorazioni dell'aliquota dell'imposta regionale sulle attivita' produttive; scaduto il termine del 31 maggio, la regione non puo' assumere provvedimenti che abbiano ad oggetto l'addizionale e le maggiorazioni d'aliquota delle predette imposte ed i contribuenti liquidano e versano gli acconti d'imposta dovuti nel medesimo anno sulla base della misura massima dell'addizionale e delle maggiorazioni d'aliquota di tali imposte. Gli atti emanati e i contratti stipulati in violazione del blocco automatico del turn over e del divieto di effettuare spese non obbligatorie sono nulli. In sede di verifica annuale degli adempimenti la regione interessata e' tenuta ad inviare una certificazione, sottoscritta dal rappresentante legale dell'ente e dal responsabile del servizio finanziario, attestante il rispetto dei predetti vincoli.

17 D.Lgs n art. 13

18 LEGGE 30 dicembre 2004, n art. 1 - comma 180 LEGGE 30 dicembre 2004, n.311 Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005). (G.U. Serie Generale n. 306 del 31 dicembre 2004) Art La regione interessata, nelle ipotesi indicate ai commi 174 e 176 nonche' in caso di mancato adempimento per gli anni 2004 e precedenti, anche avvalendosi del supporto tecnico dell'agenzia per i servizi sanitari regionali, procede ad una ricognizione delle cause ed elabora un programma operativo di riorganizzazione, di riqualificazione o di potenziamento del Servizio sanitario regionale, di durata non superiore al triennio. I Ministri della salute e dell'economia e delle finanze e la singola regione stipulano apposito accordo che individui gli interventi necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza e degli adempimenti di cui alla intesa prevista dal comma 173. La sottoscrizione dell'accordo e' condizione necessaria per la riattribuzione alla regione interessata del maggiore finanziamento anche in maniera parziale e graduale, subordinatamente alla verifica della effettiva attuazione del programma.

19 Corte dei Conti - Documento di Lavoro n.02/2010

21 Corte dei Conti - Sezione Regionale di controllo per il Lazio - relazione annuale

22 Corte dei Conti - Sezione Regionale di controllo per il Lazio - relazione annuale

23 Banca d Italia - Economie Regionali - L economia del Lazio - giugno 2010

24 Corte dei Conti - Sez. Regionale di controllo per il Lazio - Il controllo sulla gestione sanitaria della Regione Lazio - 03/07/2008

29 Legge Finanziaria 191/ art. 2 - comma 89

30 D.L. 78/ art comma 2 Art. 11 Controllo della spesa sanitaria 2. Per le regioni gia' sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi sanitari, sottoscritti ai sensi dell' articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, e gia' commissariate alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge, al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi dei medesimi piani di rientro nella loro unitarieta', anche mediante il regolare svolgimento dei pagamenti dei debiti accertati in attuazione dei medesimi piani, i Commissari ad acta procedono, entro 15 giorni dall'entrata in vigore del presente decreto-legge, alla conclusione della procedura di ricognizione di tali debiti, predisponendo un piano che individui modalita' e tempi di pagamento. Al fine di agevolare quanto previsto dal presente comma ed in attuazione di quanto disposto nell'intesa sancita dalla Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 3 dicembre 2009, all'art. 13, comma 15, fino al 31 dicembre 2010 non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime.

31 Legge Finanziaria 220/ art. 1 - comma 51 Art. 1. (Gestioni previdenziali. Rapporti con le regioni. Risultati differenziali. Fondi e tabelle) 51. Al fine di assicurare il regolare svolgimento dei pagamenti dei debiti oggetto della ricognizione di cui all'articolo 11, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, per le regioni gia' sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi sanitari, sottoscritti ai sensi dell'articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, e gia commissariate alla data di entrata in vigore della presente legge, non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime, fino al 31 dicembre I pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle regioni di cui al presente comma alle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime, effettuati prima della data di entrata in vigore del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, non producono effetti dalla suddetta data fino al 31 dicembre 2011 e non vincolano gli enti del servizio sanitario regionale e i tesorieri, i quali possono disporre, per le finalita' istituzionali dei predetti enti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto periodo.

32 D.L. 98/ art. 17

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35 Corte di Cassazione - Sentenza 13021/92