3. IN PROSPETTIVA: IPOTESI DI SINERGIE TERRITORIALI 31

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1 Riorganizzazione ed efficienza degli enti locali APRILE 2016

2 INDICE 1. QUADRO GENERALE DEI COMUNI IN PROVINCIA DI PADOVA L associazionismo intercomunale: obblighi e opportunità I piccoli Comuni: caratteristiche sociali ed economiche I piccoli Comuni: la situazione dei bilanci POSSIBILI RISPARMI CON LE AGGREGAZIONI COMUNALI La definizione delle aggregazioni comunali La gestione associata delle funzioni I vantaggi economici delle fusioni Osservazioni finali IN PROSPETTIVA: IPOTESI DI SINERGIE TERRITORIALI 31 Fonti e riferimenti bibliografici ANCI: Indagine conoscitiva sulla gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali, 3 novembre 2015 COMMISSIONE AFFARI COSTITUZIONALI, DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO E INTERNI: Indagine conoscitiva sulla gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali, ottobre 2015 CORTE DEI CONTI: La gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali, 1 dicembre 2015 DIPARTIMENTO DELLE FINANZE: Dichiarazioni IRPEF Anno d'imposta 2013 INFOCAMERE: banca dati Telemaco (registroimprese.it) ISTAT: banca dati I.Stat MINISTERO DELL ECONOMIA E FINANZE: La stima della capacità fiscale dei Comuni delle RSO, marzo 2015 MINISTERO DELL INTERNO: Certificati consuntivi dei Comuni PACELLA, R. MILANETTI, G. VERDE, G.: Fusioni: Quali vantaggi? Risparmi teorici derivanti da un ipotesi di accorpamento dei comuni di minore dimensione demografica, febbraio 2015 RAGIONERIA GENERALE DELLO STATO: Conto annuale 2014 SALVATO, M.: La gestione associata delle funzioni comunali: vincoli e opportunità, Università degli Studi di Padova, 9 febbraio 2015 REGIONE VENETO: Piano di riordino territoriale, DGR n del REGIONE VENETO: Le Unioni di Comuni. Anno 2016 Il presente rapporto è stato realizzato sulla base delle informazioni statistiche disponibili alla data del 14 marzo 2016.

3 1. QUADRO GENERALE DEI COMUNI IN PROVINCIA DI PADOVA 1.1. L associazionismo intercomunale: obblighi e opportunità Oggi in Italia sono presenti Comuni, di cui circa il 70% con popolazione inferiore ai abitanti. Indubbiamente, essi costituiscono un importante fenomeno identitario, di specificità e vivacità culturale, ma nello stesso tempo richiedono una riflessione complessiva alla luce della normativa esistente rispetto all'effettiva capacità e possibilità di tutti i Comuni, a prescindere dalla propria dimensione territoriale e demografica, di erogare servizi standard alla propria popolazione di riferimento 1. Infatti, le analisi statistiche evidenziano come i Comuni di piccola dimensione presentino i costi procapite maggiori, ben oltre quelli fatti registrare dalle Amministrazioni municipali delle classi immediatamente superiori. Ciò è dovuto alle diseconomie di scala e all inadeguatezza delle risorse finanziarie e umane che caratterizzano i piccoli enti. La gestione associata delle funzioni attraverso la costituzione di Unioni dei Comuni in forma libera o obbligata o attraverso convenzioni, o ancor meglio a seguito della fusione tra Comuni, costituiscono strumenti importanti per raggiungere una massa critica minima necessaria per far fronte alla razionalizzazione delle risorse economiche ed umane del nostro tempo e per meglio affrontare la complessità delle decisioni e della gestione dei servizi a cui la nostra società deve fare fronte 2. Tuttavia, emergono ancora forti resistenze interne all accorpamento dei piccoli Comuni, anche se ormai buona parte delle divisioni amministrative storiche non hanno più senso ai fini dell organizzazione dei servizi di uso quotidiano, in quanto non sono più coerenti con lo sviluppo socio-economico territoriale e con i bacini in cui la popolazione reale vive e lavora. Alla luce di queste considerazioni, il Legislatore negli ultimi anni ha adottato alcune misure che intendono perseguire l aggregazione dei piccoli Comuni, quanto meno con riferimento alla gestione associata delle funzioni. Nello specifico, il Decreto legge n. 78/2010 obbliga i Comuni con popolazione inferiore a abitanti (e a abitanti nelle zone 1 COMMISSIONE AFFARI COSTITUZIONALI, DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO E INTERNI (2015). 2 COMMISSIONE AFFARI COSTITUZIONALI, DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO E INTERNI (2015). A cura del Centro Studi Sintesi 3

4 montane) alla gestione associata delle funzioni fondamentali. La gestione delle funzioni tra Comuni deve avvenire tramite convenzione o Unione, raggiungendo la soglia minima di abitanti (fissata dalla legge regionale n. 18/2012). Il termine per l esercizio in forma associata di tutte le funzioni fondamentali era stato originariamente fissato al 31 dicembre Tale termine è stato successivamente posticipato al 31 dicembre Il quadro attuale delle funzioni fondamentali che i Comuni devono gestire insieme viene definito dall articolo 19 del Decreto legge n. 95/2012 (il provvedimento Spending review ): 1. organizzazione generale dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo; 2. organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale; 3. catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente; 4. la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale; 5. attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi; 6. l'organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi; 7. progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione; 8. edilizia scolastica per la parte non attribuita alla competenza delle province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici; 9. polizia municipale e polizia amministrativa locale; 10. tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali, nell'esercizio delle funzioni di competenza statale; 11. i servizi in materia statistica. La convenzione tra Comuni ha natura contrattuale, non ha organi di amministrazione, non ha una struttura propria (si appoggia su quella del Comune capofila) e può prevedere la costituzione di uffici unici fra gli enti locali convenzionati. La convenzione ha carattere monofunzionale e finora è stata stipulata su base volontaria. Questo ha prodotto gestioni associate a geometria variabile, in cui ciascun Comune negoziava di volta in volta forme di collaborazione per specifici servizi con Comuni diversi. I vantaggi della A cura del Centro Studi Sintesi 4

5 convenzione sono la flessibilità e la facilità di recesso, che però implica la scelta di altri partner per un minimo di abitanti, perché non si può tornare a gestire in proprio la funzione. Gli svantaggi sono che il Comune capofila è chiamato a sostenere maggiori oneri gestionali, logistici, di personale rispetto agli altri, mentre si affievolisce molto la discrezionalità politica e gestionale dei Comuni partner, perché non c è un organo di governo della convenzione 3. L Unione di Comuni è una forma associativa polifunzionale stabile e strutturata, è un ente locale con una propria struttura di governo e di gestione, espressione dei Comuni associati. La costituzione dell Unione e il suo statuto sono deliberati dai Comuni che ne fanno parte e che continuano a sussistere. L Unione acquisisce la titolarità delle funzioni comunali trasferite. All Unione competono gli introiti derivanti dalle tasse, dalle tariffe e dai contributi sui servizi ad essa trasferiti. I processi decisionali sono complessi, perché richiedono la condivisione fra i partner, che devono imparare a decidere insieme e percepire la convenienza dello stare insieme. L Unione deve essere a costo zero, senza indennità aggiuntive per gli amministratori, in quanto sindaci o consiglieri comunali, e senza aumento del costo del personale, in quanto si deve far ricorso al personale comunale. Per le Unioni sono previsti contributi per l avvio e per il funzionamento ordinario 4. Inoltre, le Unioni di Comuni possono beneficiare dell esclusione dall obbligo del pareggio di bilancio (ex Patto di stabilità interno). Entro la fine del 2016, 50 Comuni della provincia di Padova dovranno ottemperare all obbligo di gestione in forma associata di tutte le funzioni fondamentali. Gli enti interessati si collocano prevalentemente nell area meridionale del territorio provinciale (Bassa, Conselvano, Piovese) e nella zona dei Colle Euganei (GRAF 1). Pertanto, dal punto di vista normativo, si tratta di una questione riservata a circa la metà dei Comuni padovani. Tuttavia, può rappresentare un occasione per ragionare su un riordino amministrativo dell intero territorio, anche alla luce della modifica del profilo istituzionale della Provincia. In questo senso, i Comuni padovani sono stati indubbiamente degli anticipatori: la nascita di Due Carrare (dalla fusione di Carrara San Giorgio e Carrara Santo Stefano) risale al 1995, mentre non si può fare a meno di citare che in questa provincia vi è probabilmente il più noto esempio di Unione di Comuni, vale a dire quello della Federazione dei Comuni del Camposampierese 5. 3 SALVATO, M. (2015). 4 SALVATO, M. (2015). 5 Secondo l ultimo report della Regione Veneto (2016), in provincia di Padova, oltre a quella del Camposampierese, vi sono altre sette Unioni di Comuni: Unione Pratiarcati (Albignasego e Casalserugo), Unione dei Comuni Padova Nordovest (Piazzola sul Brenta, Campo San Martino, Villafranca Padovana e Campodoro), Unione dei Comuni A cura del Centro Studi Sintesi 5

6 GRAF 1 - Comuni obbligati alla gestione associata delle funzioni fondamentali in provincia di Padova Nota: in giallo i Comuni obbligati Fonte: Regione Veneto Di seguito verrà effettuata un analisi socio-economica e finanziaria dei Comuni della provincia di Padova per fascia demografica, con particolare riguardo per gli enti con meno di abitanti. Nella seconda parte del rapporto, si formuleranno delle proposte di aggregazione tra i Comuni soggetti all obbligo associativo e verranno effettuate delle valutazioni in termini di effetti economici (anche nell ipotesi fusione ). Retenus (Saccolongo, Rovolon, Veggiano e Cervarese Santa Croce), Unione dei Comuni Megliadina (Megliadino San Vitale, Ponso, Vighizzolo d Este, Piacenza d Adige, Santa Margherita d Adige e Megliadino San Fidenzio), Unione dei Comuni del Medio Brenta (Vigodarzere, Cadoneghe e Curtarolo), Unione dei Comuni Colli Euganei (Baone, Cinto Euganeo e Arquà Petrarca), Unione dei Comuni del Conselvano (Conselve e Terrassa Padovana). A cura del Centro Studi Sintesi 6

7 1.2. I piccoli Comuni: caratteristiche sociali ed economiche Le amministrazioni municipali con popolazione fino a abitanti rappresentano il 48% del totale dei Comuni della provincia di Padova: in sintesi, un Comune su due ha meno di abitanti e, di conseguenza, è sottoposto all obbligo della gestione associata delle funzioni fondamentali. Nei Comuni con meno di abitanti risiede il 16% degli abitanti della provincia padovana, occupando tuttavia ben il 40% della superficie territoriale: in altri termini, il controllo, la salvaguardia e la pianificazione del territorio passa inevitabilmente anche dai piccoli Comuni (TAB 1). TAB 1 - Principali caratteristiche dei Comuni della provincia di Padova. Analisi per classe demografica Classe demografica Numero Comuni % Comuni Popolazione 2015 % popolazione Superficie (kmq) % superficie fino a 5mila 50 48% % % 5-10mila 29 28% % % 10-15mila 14 13% % % oltre 15mila 10 10% % % capoluogo 1 1% % 93 4% Totale provincia % % % Elaborazioni su dati Istat La composizione della popolazione per fascia d età non presenta particolari disomogeneità dal punto di vista della dimensione demografica dei Comuni. Emerge una importante quota di popolazione che ha almeno 65 anni, in media pari al 21%. Prevale la componente tra i 30 e i 64 anni (51%), mentre gli under 24 si fermano al 28% (TAB 2). TAB 2 - Popolazione per fascia d età nei Comuni della provincia di Padova (2015). Analisi per classe demografica Classe demografica fino a 14 anni anni anni 65 anni e oltre fino a 5mila 14% 14% 52% 21% 5-10mila 15% 15% 51% 19% 10-15mila 15% 15% 51% 19% oltre 15mila 14% 14% 50% 22% capoluogo 12% 14% 49% 25% Totale provincia 14% 14% 51% 21% Elaborazioni su dati Istat A cura del Centro Studi Sintesi 7

8 Le statistiche evidenziano una correlazione tra dimensione demografica e capacità reddituale. Infatti, i Comuni con meno di abitanti fanno registrare un reddito medio che non supera i euro per abitante, a fronte dei euro della fascia 5-10mila abitanti e dei quasi euro dei Comuni tra 10 e 15mila abitanti (GRAF 2). GRAF 2 - Reddito medio Irpef 2014 nei Comuni della provincia di Padova (euro per abitante). Analisi per classe demografica Elaborazioni su dati Dipartimento delle Finanze I piccoli Comuni esprimono l 11% del totale degli addetti a livello provinciale: gli ultimi dati Istat indicano un numero di addetti nei Comuni con meno di abitanti che sfiora le unità (TAB 3). In termini di imprese attive i piccoli Comuni manifestano una presenza maggiormente consistente: infatti, con circa unità, i Comuni con meno di abitanti valgono il 17% delle imprese attive della provincia di Padova, quota che sale al 19% se si considerano le sole imprese artigiane (5.140). TAB 3 - Addetti e imprese nei Comuni della provincia di Padova. Analisi per classe demografica Classe demografica Numero addetti % addetti Imprese attive % imprese attive di cui, imprese artigiane % imprese artigiane fino a 5mila % % % 5-10mila % % % 10-15mila % % % oltre 15mila % % % capoluogo % % % Totale provincia % % % Nota: addetti anno 2013; imprese anno 2015 Elaborazioni su dati Infocamere e Istat A cura del Centro Studi Sintesi 8

9 I Comuni di minore dimensione demografica denotano una bassa concentrazione di addetti: infatti, il rapporto addetti/abitanti cresce all aumentare della popolazione dei Comuni. Le realtà con meno di abitanti fanno registrare un numero di addetti pari a 23,7 ogni 100 abitanti, ponendosi ampiamente al di sotto dei valori espressi dalle fasce demografiche successive, nonché dalla media provinciale (GRAF 3). GRAF 3 - Numero di addetti ogni 100 abitanti nei Comuni della provincia di Padova (2013). Analisi per classe demografica Elaborazioni su dati Istat Il 57% degli addetti presenti nei Comuni con meno di abitanti è occupato in aziende di piccola dimensione (fino a 9 addetti): tale quota si riduce progressivamente nelle fasce demografiche successive, per poi risalire leggermente nell aggregato dei Comuni con più di 15mila abitanti (capoluogo escluso). Nei piccoli Comuni le imprese con 50 addetti e oltre esprimono il 15% dell occupazione, a fronte del 24% della media provinciale (TAB 4). TAB 4 - Addetti per dimensione dell impresa nei Comuni della provincia di Padova (2013). Analisi per classe demografica Classe demografica fino a 9 addetti addetti oltre 49 addetti fino a 5mila 57% 28% 15% 5-10mila 49% 30% 21% 10-15mila 47% 29% 24% oltre 15mila 51% 27% 22% capoluogo 46% 23% 31% Totale provincia 49% 27% 24% Elaborazioni su dati Istat A cura del Centro Studi Sintesi 9

10 Nei piccoli Comuni l agricoltura è la principale attività economica: infatti, il 31% delle imprese attive risulta afferente al settore primario, a fronte del 14% fatto registrare a livello provinciale. A seguire, i servizi in senso stretto (21%) e il commercio (19%), manifestando tuttavia quote sensibilmente contenute rispetto al quadro provinciale, rispettivamente pari 33% e al 26%. Diversamente, la percentuale di imprese attive nelle costruzioni (16%) e nell industria (14%) non si discosta dalla media complessiva della provincia di Padova (TAB 5). Al netto dell agricoltura, i Comuni con meno di abitanti rivelano un basso grado di imprenditorialità se confrontato con il dato delle classi demografiche successive. Nello specifico, nei piccoli Comuni sono presenti 6,8 imprese ogni 100 abitanti, valore inferiore all 8,2 riscontrato a livello provinciale (GRAF 4). TAB 5 Imprese attive per settore economico nei Comuni della provincia di Padova (2015). Analisi per classe demografica Classe demografica Agricoltura Industria Costruzioni Commercio Servizi fino a 5mila 31% 14% 16% 19% 21% 5-10mila 18% 16% 17% 23% 25% 10-15mila 14% 15% 15% 25% 32% oltre 15mila 9% 12% 14% 28% 36% capoluogo 3% 7% 10% 31% 49% Totale provincia 14% 13% 14% 26% 33% Elaborazioni su dati Infocamere GRAF 4 Grado di imprenditorialità nei Comuni della provincia di Padova (2015). Analisi per classe demografica Nota: il grado di imprenditorialità equivale al numero delle imprese attive (al netto dell agricoltura) ogni cento abitanti Elaborazioni su dati Infocamere A cura del Centro Studi Sintesi 10

11 1.3. I piccoli Comuni: la situazione dei bilanci Le entrate correnti costituiscono il cuore del bilancio dei Comuni: si compongono delle entrate tributarie (IMU, TASI, TARES, addizionale IRPEF, altri tributi), dei trasferimenti correnti (statali, regionali, provinciali) e delle entrate extratributarie (proventi dei servizi pubblici, multe). I Comuni con popolazione inferiore a abitanti possono contare su entrate correnti pari a 87,3 milioni di euro, equivalenti al 13% del totale dei Comuni padovani: le spese totali ammontano invece a 103,6 milioni, comprendendo sia le uscite correnti (personale, consumi intermedi), sia le risorse per gli investimenti (TAB 6). Nei piccoli Comuni operano complessivamente 505 dipendenti: la loro concentrazione (13,9 ogni mille addetti) è superiore a quella delle classi demografiche successive (GRAF 5). TAB 6 - Principali dati di bilancio dei Comuni della provincia di Padova (milioni di euro). Media triennio Analisi per classe demografica Classe demografica Entrate correnti (mln ) % entrate correnti Spese totali (mln ) % spese totali Personale comunale (2014) % personale comunale fino a 5mila 87,3 13% 103,6 14% % 5-10mila 102,0 15% 121,9 16% % 10-15mila 82,5 12% 95,2 13% % oltre 15mila 128,0 19% 151,0 20% % capoluogo 267,3 40% 286,2 38% % Totale provincia 667,1 100% 757,9 100% % Elaborazioni su dati Ministero dell Interno GRAF 5 Personale comunale ogni mille addetti nei Comuni della provincia di Padova (2014). Analisi per classe demografica Elaborazioni su dati Ragioneria Generale dello Stato A cura del Centro Studi Sintesi 11

12 La spesa corrente media nei Comuni padovani con meno di abitanti è pari a 505 euro procapite, a fronte dei 434 euro della fascia 5-10mila e dei 448 euro della fascia 10-15mila (GRAF 6): infatti, la spesa dei piccoli Comuni risente dei costi fissi nell esercizio delle funzioni. I Comuni più grandi, invece, hanno costi superiori a seguito della maggiore domanda di servizi collegata ai «city user» (pendolari, turisti). La combinazione tra un elevato peso dei costi fissi e una base imponibile più bassa rispetto alla media costringe i piccoli Comuni a richiedere un maggior sforzo fiscale ai propri cittadini (74% della capacità fiscale 6 ) rispetto ai Comuni con popolazione tra 5 e 15mila abitanti (GRAF 7). GRAF 6 Spesa corrente media nei Comuni della provincia di Padova (euro procapite). Media triennio Analisi per classe demografica Elaborazioni su dati Ministero dell Interno GRAF 7 Stima dello sforzo fiscale medio nei Comuni del Padovano. Analisi per classe demografica Elaborazioni su dati Ministero dell Interno e Ministero dell Economia e Finanze 6 Le capacità fiscali rappresentano il gettito potenziale da entrate proprie di ogni singolo Comune, date la base imponibile e l aliquota legale (DM 11 marzo 2015). A cura del Centro Studi Sintesi 12

13 2. POSSIBILI RISPARMI CON LE AGGREGAZIONI COMUNALI 2.1. La definizione delle aggregazioni comunali Dopo aver illustrato gli obblighi normativi in tema di associazionismo intercomunale e aver prodotto una mappatura socio-economica e finanziaria dei piccoli Comuni della provincia di Padova, si passa alla seconda parte del presente rapporto, entrando nel merito delle prospettive di associazione e fusione dei Comuni. Questo percorso non può prescindere dall individuazione delle ipotetiche aggregazioni comunali. In via preliminare è stato svolto un accurato lavoro di ricognizione al fine di rendere evidente, per ciascun Comune: l appartenenza ad un Unione di Comuni 7 ; l adesione ad una convenzione tra Comuni (sulla base delle informazioni rinvenibili nei siti istituzionali dei Comuni o all interno del Piano di riordino territoriale della Regione Veneto del 2013); la presenza di un eventuale progetto di fusione con altri Comuni. Il campo di analisi è limitato ai Comuni con meno di abitanti; tuttavia, in alcuni casi si è dovuto derogare a tale principio, includendo all interno delle ipotetiche aggregazioni comunali anche enti non obbligati alla gestione associata delle funzioni (in quanto già aderenti ad una convenzione o ad un Unione con Comuni obbligati) o, diversamente, escludendo Comuni con meno di abitanti (poiché non contermini con altri enti di piccola dimensione). Le ipotesi di aggregazione sono state formulate, pertanto, alla luce della mappatura amministrativa dei Comuni della provincia di Padova, nonché tenendo conto dei seguenti criteri: contiguità territoriale; raggiungimento di una dimensione demografica significativa (almeno abitanti, anche se in alcuni casi non è stato possibile rispettare tale soglia). Il risultato di questo lavoro è la definizione di 14 aggregazioni comunali, che occupano quasi completamente la parte sud della provincia di Padova e l area euganea 7 Fonte: Regione Veneto (2016). A cura del Centro Studi Sintesi 13

14 (GRAF 8 e TAB 7). Si precisa che si tratta di ipotesi unicamente esemplificative e finalizzate alla stima dei possibili vantaggi economici derivanti dalla gestione integrale di tutte le funzioni ed, eventualmente, dalla fusione dei Comuni. GRAF 8 Ipotesi di aggregazioni comunali: provincia di Padova Elaborazioni Centro Studi Sintesi Nell area sud-ovest della provincia di Padova si possono individuare ben sette aggregazioni comunali. L aggregazione 1 si inserisce nel dibattito sul riordino del Montagnanese, tenendo conto della presenza di un progetto di fusione tra Casale di Scodosia, Urbana e Merlara. L aggregazione 2 corrisponde all attuale Unione Megliadina, A cura del Centro Studi Sintesi 14

15 integrata dal Comune di Saletto. La numero 3 è un eccezione necessaria (infatti, solo un Comune è soggetto all obbligo): nello specifico, si contraddistingue per un processo di fusione attualmente in corso tra Este e Ospedaletto Euganeo, nonché per una convenzione che comprende anche Carceri. Le aggregazioni numero 4 e 5 si collocano al di sotto della soglia dei abitanti, ma si configurano come due stabili convenzioni per la gestione delle funzioni fondamentali, contenute anche nel Piano di riordino territoriale del La numero 11 è composta dall attuale Unione Colli Euganei e dai Comuni di Vò e Lozzo Atestino, per i quali esiste un progetto di fusione. I due Comuni dell aggregazione 12 rientrano, in realtà, in una convenzione più ampia comprendente delle amministrazioni municipali non obbligati alla gestione associata, vale a dire Teolo e Torreglia (GRAF 9). GRAF 9 Ipotesi di aggregazioni comunali: Padova sud-ovest Elaborazioni Centro Studi Sintesi L area sud-est del territorio provinciale si caratterizza per la presenza di cinque ipotesi di aggregazione. La numero 6 raccoglie molti Comuni fuoriusciti dall Unione del Conselvano nel corso del 2015, nonché due municipi contigui (Anguillara Veneta e Tribano). Diversamente, l aggregazione 7 coincide con l attuale conformazione dell Unione del Conselvano. L area del Piovese è presente con l aggregazione 8 tra Arzergrande e Codevigo A cura del Centro Studi Sintesi 15

16 (Comune non obbligato) e con la numero 9 tra Pontelongo e Correzzola che, tuttavia, si colloca appena sotto i abitanti. Infine, l aggregazione 10 prende spunto da un precedente progetto di fusione (GRAF 10). GRAF 10 Ipotesi di aggregazioni comunali: Padova sud-est Elaborazioni Centro Studi Sintesi All interno dell area ovest della provincia di Padova è stata individuata l aggregazione 13, che corrisponde all odierna Unione dei Comuni Retenus; questa Unione è composta da Comuni soggetti all obbligo di gestione associata delle funzioni fondamentali, fatta eccezione per Cervarese Santa Croce (GRAF 11). Per quanto concerne la parte settentrionale della provincia di Padova, è stata formulata l ipotesi di aggregazione 14, comprendente i Comuni di Gazzo, Grantorto e San Pietro in Gù (tutti con popolazione inferiore a abitanti). Questi Comuni, insieme a Carmignano di Brenta (non obbligato), sono stati oggetto di una proposta per la costituzione di un Unione (GRAF 12). A cura del Centro Studi Sintesi 16

17 GRAF 11 Ipotesi di aggregazioni comunali: Padova ovest Elaborazioni Centro Studi Sintesi GRAF 12 Ipotesi di aggregazioni comunali: Padova nord Elaborazioni Centro Studi Sintesi A cura del Centro Studi Sintesi 17

18 TAB 7 Ipotesi di aggregazioni comunali (1 di 3) CASALE DI SCODOSIA CASTELBALDO MASI MERLARA URBANA Aggregazione MEGLIADINO SAN FIDENZIO MEGLIADINO SAN VITALE PIACENZA D'ADIGE PONSO SALETTO SANTA MARGHERITA D'ADIGE VIGHIZZOLO D'ESTE Aggregazione CARCERI ESTE OSPEDALETTO EUGANEO Aggregazione GRANZE SANT'ELENA SANT'URBANO VILLA ESTENSE Aggregazione BARBONA BOARA PISANI STANGHELLA VESCOVANA Aggregazione A cura del Centro Studi Sintesi 18

19 TAB 7 Ipotesi di aggregazioni comunali (2 di 3) AGNA ANGUILLARA VENETA ARRE BAGNOLI DI SOPRA CANDIANA TRIBANO Aggregazione CONSELVE TERRASSA PADOVANA Aggregazione ARZERGRANDE CODEVIGO Aggregazione CORREZZOLA PONTELONGO Aggregazione CARTURA PERNUMIA SAN PIETRO VIMINARIO Aggregazione ARQUA' PETRARCA BAONE CINTO EUGANEO LOZZO ATESTINO VO' Aggregazione A cura del Centro Studi Sintesi 19

20 TAB 7 Ipotesi di aggregazioni comunali (3 di 3) BATTAGLIA TERME GALZIGNANO TERME Aggregazione CERVARESE SANTA CROCE ROVOLON SACCOLONGO VEGGIANO Aggregazione GAZZO GRANTORTO SAN PIETRO IN GU Aggregazione Nota: i Comuni in corsivo appartengono attualmente ad un'unione di Comuni (fonte: Regione Veneto, 1/1/2016) Elaborazioni su dati Istat e Infocamere A cura del Centro Studi Sintesi 20

21 2.2. La gestione associata delle funzioni La gestione associata nei piccoli Comuni è finalizzata a conseguire dei risparmi di spesa. Infatti, le norme che dispongono l obbligo della gestione associata da parte dei Comuni con meno di abitanti sono state espressamente introdotte per assicurare il coordinamento della finanza pubblica e il contenimento delle spese per l'esercizio delle funzioni fondamentali dei comuni (Decreto legge n. 78/2010, articolo 14, comma 25). Alla luce di questa considerazione, si procede a stimare l ordine di grandezza delle possibili economie derivanti da una maggiore integrazione nella gestione dei servizi nei piccoli Comuni nella provincia di Padova. L analisi è finalizzata a calcolare i benefici economici derivanti dalla gestione associata non solo delle funzioni fondamentali, bensì di tutti i servizi comunali (si precisa, tuttavia, che le funzioni fondamentali assorbono la gran parte della spesa corrente dei Comuni). L esercizio di stima è stato effettuato utilizzando due approcci metodologici: A. alla popolazione complessiva della nuova aggregazione comunale è stato applicato il valore medio della spesa corrente relativo alla classe demografica di appartenenza 8 : la differenza tra questo valore e la somma delle spese correnti dei Comuni presi singolarmente costituisce una buona approssimazione delle possibili economie ottenibili a regime; B. la spesa corrente dei singoli Comuni è stata corretta mediante un coefficiente che esprime lo scarto esistente tra la spesa corrente media della classe demografica di appartenenza del Comune e la spesa corrente media della classe demografica nella quale rientrerebbe la nuova aggregazione territoriale 9. Il valore di stima considerato ai fini del presente rapporto è dato dalla media dei risultati emersi dai due approcci (A e B). Occorre far presente che l analisi è stata soggetta ad alcune criticità operative, che si è cercato il più possibile di superare: recupero, allineamento e verifica dei dati di bilancio comunali; modifica della composizione dell Unione o della convenzione rispetto all anno per cui è stato acquisito il bilancio; consolidamento dei bilanci delle Unioni con i dati dei Comuni membri (scorporare i flussi finanziari da Comuni ad Unione, in modo da non contarli due volte). 8 I dati si riferiscono alla spesa corrente procapite dei Comuni della provincia di Padova (media ): fino a 5mila abitanti 505 euro; da 5 a 10mila abitanti 434 euro; da 10 a 15mila abitanti 448 euro; oltre 15mila abitanti 573 euro. 9 I dati si riferiscono ai Comuni non montani del Veneto (media triennio ). A cura del Centro Studi Sintesi 21

22 La spesa corrente dei 52 Comuni considerati ammonta a 101,5 milioni di euro: è stato stimato che una maggiore sinergia nell esercizio associato delle funzioni farebbe scendere la spesa corrente a circa 94 milioni, con un risparmio di spesa di 7,5 milioni di euro (TAB 8). Appare opportuno precisare che tali risparmi non si avrebbero nell immediato, ma presumibilmente dopo che la nuova configurazione amministrativa sarà entrata a pieno regime (medio periodo). I risparmi di spesa di maggior importo si avrebbero nelle aggregazioni comunali della Bassa padovana, territorio che si caratterizza per una rilevante frammentazione amministrativa, un elevato livello di spesa pubblica e un contesto economico meno sviluppato rispetto alle altre aree della Provincia. Vi sono inoltre quattro aggregazioni comunali che, attraverso i due approcci metodologici utilizzati, non evidenziano significativi risparmi di spesa. Infatti, tali Comuni presentano livelli di spesa corrente tendenzialmente inferiori rispetto alla media provinciale e regionale: tuttavia, questo non esclude la possibilità di limare ulteriormente i livelli di spesa anche nelle realtà amministrative attualmente più virtuose. TAB 8 Stima dei risparmi di spesa attraverso la gestione associata delle funzioni (euro) Numero Comuni Popolazione Spesa corrente ( ) Stima spesa con gestione associata Risparmio di spesa Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione 6* Aggregazione 7* Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione TOTALE (*) dati 2012 Elaborazioni su dati Ministero dell Interno e Istat A cura del Centro Studi Sintesi 22

23 2.3. I vantaggi economici delle fusioni A fronte dell obbligo di gestione associata molti Comuni stanno prendendo in considerazione la fusione, per semplificare i processi decisionali, ridurre le spese, razionalizzare i servizi e intercettare contributi rilevanti. La fusione di Comuni non è sottoposta ad alcun vincolo dimensionale dei Comuni che intendono fondersi, ed è incentivata sia dallo Stato che dalla Regione 10. Il Decreto legge n. 95/2012 ha introdotto un importante incentivo finanziario a favore delle fusioni di Comuni: al nuovo Comune verrà erogato, per un periodo di dieci anni, un contributo pari al 40% dei trasferimenti statali spettanti ai Comuni che si sono fusi 11. Non è superfluo far notare che tale contributo è commisurato ai trasferimenti riferiti all anno 2010, vale a dire prima dell avvento della stagione dei tagli che ha sostanzialmente dimezzato i fondi erogati alle Amministrazioni municipali. Negli ultimi anni si è registrato un rilevante incremento delle fusioni, dovuto proprio agli incentivi finanziari che la legislazione statale ha previsto al fine di incoraggiare il processo di riordino e di semplificazione degli enti territoriali 12. Negli ultimi vent anni in Italia si contano 61 fusioni di Comuni; di queste, ben 52 sono avvenute a partire dal 2012, anno in cui è stato introdotto l incentivo finanziario di cui sopra 13. Le fusioni non sono processi calati dall alto : infatti, per realizzarle serve il consenso (non scontato) dei cittadini, espresso attraverso un apposito referendum. Tra le motivazioni dei detrattori delle fusioni vi è il timore di perdere i servizi vicino a casa, soprattutto tra i Comuni più piccoli e marginali. Tuttavia, è bene rammentare che la legge regionale prevede che siano assicurate alle comunità di origine adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi. Nei Comuni nati da processi di fusione lo statuto comunale può prevedere l'istituzione di municipi nei territori delle comunità di origine o di alcune di esse ed anche organi eletti a suffragio universale diretto 14. In sintesi, i vantaggi finanziari ed amministrativi della fusione di Comuni possono essere così riepilogati: contributo straordinario da parte dello Stato commisurato al 40% dei trasferimenti erariali del 2010 per un periodo di 10 anni; 10 SALVATO, M. (2015). 11 La dimensione del contributo è stata innalzata dall originale 20% all attuale 40% dalla recente Legge di Stabilità 2016 (legge n. 208/2015). 12 CORTE DEI CONTI (2015). 13 ANCI (2015). 14 SALVATO, M. (2015). A cura del Centro Studi Sintesi 23

24 attribuzione di una quota del Fondo di solidarietà comunale (complessivamente non inferiore a 30 milioni di euro) riservata ai Comuni istituiti a seguito di fusione; minori vincoli per l assunzione di personale a tempo indeterminato; esclusione per tre anni dall applicazione delle regole in materia di acquisizione lavori, beni e servizi (DL n. 90/2014, art. 23bis); contributo straordinario da parte della Regione a sostegno dei costi di riorganizzazione delle strutture comunali a seguito della fusione (per tre anni); risparmio sulle spese per gli organi politici; possibilità di mantenere i servizi ai cittadini presso i municipi decentrati; opportunità di specializzare e qualificare ulteriormente il personale. Il processo di fusione presenta anche degli elementi di rischio, soprattutto nella fase preliminare di dibattito e di studio. Vi sono ostacoli non trascurabili come il timore di perdere l identità locale e le divisioni nelle forze politiche fra i rappresentanti di Comuni diversi: i casi di proposte di fusione bocciate al referendum dalla popolazione non sono infrequenti 15. Vi possono essere, inoltre, resistenze da parte del personale, nonché difficoltà tecnico-contabile come le differenti aliquote tributarie e tariffarie e i diversi livelli di debito procapite accumulato dai Comuni che si sono fusi. Ciononostante, la fusione comunale costituisce un importante occasione per la riorganizzazione amministrativa del territorio e per dare maggior forza e risorse ai piccoli Comuni, anche alla luce delle difficoltà dell attuale quadro finanziario che condiziona negativamente l attività amministrativa degli enti locali. Nell ipotesi in cui i Comuni delle 14 aggregazioni individuate optassero per la soluzione fusione, potrebbero disporre di una cospicua quantità di risorse aggiuntive. La norma statale (Legge di Stabilità 2016) prevede, infatti, un incentivo alle fusioni pari al 40% dei trasferimenti erariali erogati ai Comuni oggetto di fusione nel 2010 (con un tetto massimo di 2 milioni di euro a fusione). Nel complesso, questi 14 nuovi Comuni incasserebbero trasferimenti aggiuntivi pari a 16,7 milioni di euro all anno per un periodo di dieci anni. In media, queste risorse equivarrebbero ad un bonus annuo medio di 88 euro per cittadino che, in alcuni casi, supererebbe addirittura i 100 euro procapite (TAB 9). L entità degli incentivi statali (che si aggiungono ai contributi regionali) è indubbiamente rilevante, basti pensare che nel periodo i 52 Comuni 15 In Veneto i progetti di fusione bocciati al refederendum sono: San Polo di Piave - Ormelle (TV); Arquà Polesine - Costa di Rovigo - Frassinelle Polesine Pincara Villamarzana - Villanova del Ghebbo (RO); Povegliano Villorba (TV). A cura del Centro Studi Sintesi 24

25 appartenenti alle 14 aggregazioni hanno subìto tagli a seguito delle manovre finanziarie pari a 15,7 milioni di euro. In altri termini, una annualità del contributo statale per la fusione consentirebbe di azzerare cinque anni di tagli ai trasferimenti; in alcuni casi, l incentivo annuo arriverebbe addirittura al 137% dell importo dei trasferimenti persi rispetto al 2010 (TAB 10). TAB 9 Calcolo degli incentivi statali in caso di fusione di Comuni (euro) Numero Comuni Popolazione Trasferimenti statali 2010 Incentivi fusione (40% trasferim.) Incentivi procapite Aggregazione Aggregazione Aggregazione 3* Aggregazione Aggregazione Aggregazione 6* Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione TOTALE (*) la norma prevede che l'incentivo alla fusione non possa in ogni caso superare i 2 milioni di euro Elaborazioni su dati Ministero dell Interno e Istat Alla luce di questi elementi, è possibile stimare in 24,2 milioni di euro il risparmio complessivo a regime nell ipotesi di fusione delle 14 aggregazioni comunali. Infatti, oltre agli incentivi bisogna considerare le economie di scala (calcolate per le gestioni associate) che implicitamente (e gradualmente) si avrebbero a seguito del processo di fusione (TAB 11). Se per ipotesi queste risorse fossero interamente utilizzate per ridurre la pressione fiscale comunale, si avrebbe un abbattimento del 36% del carico tributario a favore di famiglie e imprese. Diversamente, queste risorse potrebbero essere utilizzate per potenziare e riqualificare le infrastrutture locali, poiché consentirebbero un raddoppio della spesa per investimenti. In alternativa, con queste risorse si potrebbe agire sia sul versante delle entrate sia su quello delle spese, con un abbattimento del 27% dei tributi locali e un incremento degli investimenti della medesima entità. A cura del Centro Studi Sintesi 25

26 TAB 10 Confronto tagli ai trasferimenti e incentivi statali in caso di fusione dei Comuni (euro) Tagli manovre Incentivi fusione Rapporto incentivi/tagli Aggregazione % Aggregazione % Aggregazione % Aggregazione % Aggregazione % Aggregazione % Aggregazione % Aggregazione % Aggregazione % Aggregazione % Aggregazione % Aggregazione % Aggregazione % Aggregazione % TOTALE % Elaborazioni su dati Ministero dell Interno TAB 11 Stima del vantaggio complessivo in caso di fusione dei Comuni (euro) Numero Comuni Popolazione Risparmio di spesa (a) Incentivi fusione (b) Vantaggio complessivo (b-a) Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione Aggregazione TOTALE Elaborazioni su dati Ministero dell Interno e Istat A cura del Centro Studi Sintesi 26

27 2.4. Osservazioni finali I Comuni con meno di abitanti rappresentano il 48% del totale dei Comuni della provincia di Padova: entro la fine del 2016 queste amministrazioni municipali dovranno gestire obbligatoriamente mediante convenzione o unione tutte le funzioni fondamentali. Nei Comuni con meno di abitati risiede il 16% degli abitanti della provincia padovana, occupando tuttavia ben il 40% della superficie territoriale: il controllo, la salvaguardia e la pianificazione del territorio passa inevitabilmente anche dai piccoli Comuni. I piccoli Comuni della provincia di Padova fanno registrare un reddito medio che non supera i euro per abitante, a fronte dei euro della fascia 5-10mila abitanti e dei quasi euro dei Comuni tra 10 e 15mila abitanti. Inoltre, i Comuni di minore dimensione demografica denotano una bassa concentrazione di addetti (23,7 ogni 100 abitanti), ponendosi ampiamente al di sotto della media provinciale (35,3). A causa della maggiore incidenza dei costi fissi, la spesa corrente dei Comuni padovani con meno di abitanti è pari a 505 euro procapite, a fronte dei 434 euro della fascia 5-10mila e dei 448 euro della fascia 10-15mila. La combinazione tra un elevato peso dei costi fissi e una base imponibile più bassa rispetto alla media costringe i piccoli Comuni a richiedere un maggior sforzo fiscale ai propri cittadini. Lo studio ha definito 14 aggregazioni comunali, comprendente la quasi totalità dei piccoli Comuni: è stato stimato che una maggiore sinergia nell esercizio associato delle funzioni farebbe scendere le uscite correnti del 7%, con un risparmio di spesa di 7,5 milioni di euro. La legge prevede un importante incentivo finanziario a favore delle fusioni di Comuni: al nuovo Comune verrà erogato, per un periodo di dieci anni, un contributo pari al 40% dei trasferimenti statali spettanti agli enti che si sono fusi. Queste 14 ipotetiche aggregazioni incasserebbero trasferimenti aggiuntivi pari a 16,7 milioni di euro all anno: in pratica una sola annualità del contributo statale consentirebbe di azzerare 5 anni di tagli ai trasferimenti (TAB 12). Tra risparmi nella gestione dei servizi e incentivi statali, l opzione fusione per le 14 aggregazioni comunali varrebbe complessivamente 24,2 milioni di euro, rendendo possibile l abbattimento del 36% del carico tributario o, in alternativa, il raddoppio degli investimenti. A cura del Centro Studi Sintesi 27

28 TAB 12 Ipotesi di aggregazioni comunali (1 di 3) Comune Popolazione Kmq Addetti Imprese di cui, imprese artigiane CASALE DI SCODOSIA CASTELBALDO MASI MERLARA URBANA AGGREGAZIONE 1 Risparmio di spesa Incentivi fusione Vantaggio complessivo Comune Popolazione Kmq Addetti Imprese di cui, imprese artigiane MEGLIADINO SAN FIDENZIO MEGLIADINO SAN VITALE PIACENZA D'ADIGE PONSO SALETTO SANTA MARGHERITA D'ADIGE VIGHIZZOLO D'ESTE AGGREGAZIONE 2 Risparmio di spesa Incentivi fusione Vantaggio complessivo Comune Popolazione Kmq Addetti Imprese di cui, imprese artigiane CARCERI ESTE OSPEDALETTO EUGANEO AGGREGAZIONE 3 Risparmio di spesa Incentivi fusione Vantaggio complessivo Comune Popolazione Kmq Addetti Imprese di cui, imprese artigiane GRANZE SANT'ELENA SANT'URBANO VILLA ESTENSE AGGREGAZIONE 4 Risparmio di spesa Incentivi fusione Vantaggio complessivo A cura del Centro Studi Sintesi 28

29 TAB 12 Ipotesi di aggregazioni comunali (2 di 3) Comune Popolazione Kmq Addetti Imprese di cui, imprese artigiane BARBONA BOARA PISANI STANGHELLA VESCOVANA AGGREGAZIONE 5 Risparmio di spesa Incentivi fusione Vantaggio complessivo Comune Popolazione Kmq Addetti Imprese di cui, imprese artigiane AGNA ANGUILLARA VENETA ARRE BAGNOLI DI SOPRA CANDIANA TRIBANO AGGREGAZIONE 6 Risparmio di spesa Incentivi fusione Vantaggio complessivo Comune Popolazione Kmq Addetti Imprese di cui, imprese artigiane CONSELVE TERRASSA PADOVANA AGGREGAZIONE 7 Risparmio di spesa - Incentivi fusione Vantaggio complessivo Comune Popolazione Kmq Addetti Imprese di cui, imprese artigiane ARZERGRANDE CODEVIGO AGGREGAZIONE 8 Risparmio di spesa - Incentivi fusione Vantaggio complessivo Comune Popolazione Kmq Addetti Imprese di cui, imprese artigiane CORREZZOLA PONTELONGO AGGREGAZIONE 9 Risparmio di spesa Incentivi fusione Vantaggio complessivo A cura del Centro Studi Sintesi 29

30 TAB 12 Ipotesi di aggregazioni comunali (3 di 3) Comune Popolazione Kmq Addetti Imprese di cui, imprese artigiane CARTURA PERNUMIA SAN PIETRO VIMINARIO AGGREGAZIONE 10 Risparmio di spesa Incentivi fusione Vantaggio complessivo Comune Popolazione Kmq Addetti Imprese di cui, imprese artigiane ARQUA' PETRARCA BAONE CINTO EUGANEO LOZZO ATESTINO VO' AGGREGAZIONE 11 Risparmio di spesa Incentivi fusione Vantaggio complessivo Comune Popolazione Kmq Addetti Imprese di cui, imprese artigiane BATTAGLIA TERME GALZIGNANO TERME AGGREGAZIONE 12 Risparmio di spesa Incentivi fusione Vantaggio complessivo Comune Popolazione Kmq Addetti Imprese di cui, imprese artigiane CERVARESE SANTA CROCE ROVOLON SACCOLONGO VEGGIANO AGGREGAZIONE 13 Risparmio di spesa - Incentivi fusione Vantaggio complessivo Comune Popolazione Kmq Addetti Imprese di cui, imprese artigiane GAZZO GRANTORTO SAN PIETRO IN GU AGGREGAZIONE Risparmio di spesa Incentivi fusione Vantaggio complessivo Nota: i Comuni in corsivo appartengono attualmente ad un'unione di Comuni (fonte: Regione Veneto, 1/1/2016) Elaborazioni su dati Istat, Infocamere e Ministero dell Interno A cura del Centro Studi Sintesi 30