Capitolo 5 Il danno ambientale

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1 Edizioni Simone - Vol. 48/1 Compendio di Diritto dell ambiente Capitolo 5 Il danno ambientale Sommario 1. Nozione e qualificazione giuridica Ambito di applicazione Prevenzione e ripristino ambientale Risarcimento del danno ambientale Le transazioni globali. 1. Nozione e qualificazione giuridica A) L art. 18 della L. 349/1986 L articolo 18 della L. 8 luglio 1986, n. 349 (Istituzione del Ministero dell ambiente e norme in materia di danno ambientale), ora abrogato, ad eccezione del comma 5, dall art. 318 del cd. Codice dell ambiente, ha introdotto nell ordinamento giuridico italiano il concetto di danno all ambiente suscettibile di risarcimento. Il legislatore di allora prevedeva che qualunque condotta, dolosa o colposa, posta in essere in violazione delle norme di legge ovvero delle prescrizioni contenute in provvedimenti amministrativi autorizzatori e che violasse e compromettesse l integrità dell ambiente, alterando le sue caratteristiche peculiari, ovvero deteriorando o distruggendo le sue risorse, fosse considerata fonte di obbligazione di risarcimento in danno del suo autore. Prima della entrata in vigore dell articolo 18 della legge sul danno ambientale articolo integrato dall art. 114, comma 1, della L. 388/2000 la tutela civilistica dell ambiente, in quanto bene unitario, era stata perseguita e garantita soltanto in via mediata, attraverso il riconoscimento del risarcimento economico diretto per la lesione o per la compromissione di beni diritti assoluti di natura eminentemente personale, quali il diritto alla salute ed il diritto alla proprietà privata la lesione dei quali poteva riverberarsi negativamente sulla integrità dell ambiente, integrando così gli estremi del danno ambientale. La legge in parola percorre la strada già intrapresa dalla L. 431/1985 e dalle sentenze nn. 151 e 153 del 1986 della Corte costituzionale: sia il legislatore che il giudice costituzionale, infatti, avevano cercato di costituire e garantire, nell ambito dei principi costituzionali, «un riconoscimento specifico alla salvaguardia dell ambiente come diritto fondamentale della persona e interesse fondamentale della collettività e di creare strumenti giuridici per la sua protezione». La responsabilità per danno ambientale introdotta dall art. 18 della L. 349/1986, pur inquadrandosi strutturalmente, anch essa, nella responsabilità per fatto illecito di cui all articolo 2043 del codice civile (cd. responsabilità aquiliana, di natura extracontrattuale), faceva discendere la titolarità specifica dell azione di risarcimento in capo allo Stato e agli enti territoriali; la quale evidentemente si affiancava all azione civilistica da parte della singola persona danneggiata dalla condotta illecita del responsabile del degrado ambientale.

2 96 B) La nozione di danno ambientale nel Codice Ambiente La disciplina del danno ambientale è attualmente contenuta nella Parte VI del D.Lgs. 152/2006 (artt. 298bis-318), di recepimento della dir. 2004/35/CE. Secondo la definizione dell art. 300 del D.Lgs. 152/2006, per danno ambientale si intende qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell utilità assicurata da quest ultima. Ai sensi della direttiva 2004/35/CE, richiamata dal comma 2 dell art. 300, costituisce danno ambientale il deterioramento, in confronto alle condizioni originarie, provocato: alle specie e agli habitat naturali protetti dalla normativa nazionale e comunitaria nell ambito della fauna selvatica, della conservazione degli habitat naturali e seminaturali, della flora e della fauna selvatiche, nonché delle aree naturali protette; alle acque interne, costiere ed a quelle ricomprese nel mare territoriale, anche se le azioni lesive vengono compiute in acque internazionali mediante azioni che incidono in modo significativamente negativo sullo stato ecologico, chimico e/o quantitativo o sul potenziale ecologico di tali acque; al terreno, mediante qualsiasi contaminazione che crei un rischio significativo di effetti nocivi, anche indiretti, sulla salute umana a seguito dell introduzione nel suolo, sul suolo o nel sottosuolo di sostanze, preparati, organismi o microrganismi nocivi per l ambiente. 2. Ambito di applicazione A) Principi generali ed esclusioni L art. 298bis, inserito nel Codice ambiente ad opera della L. 6 agosto 2013, n. 97, Legge europea, precisa che la disciplina contenuta nella Parte VI del D.Lgs. 152/2006 si applica: a) al danno ambientale causato dalle specifiche attività professionali elencate nell All. 5 alla Parte VI del Codice (es. gestione dei rifiuti, scarichi di sostanze, fabbricazione di sostanze pericolose, etc.) e a qualsiasi minaccia imminente di tale danno derivante dalle suddette attività; b) al danno ambientale causato da un attività diversa da quelle di cui sopra e a qualsiasi minaccia imminente di tale danno derivante dalle suddette attività, in caso di comportamento doloso o colposo. L art. 303 (da ultimo modif. dalla L. 6 agosto 2013, n. 97) elenca i casi di esclusione dall applicazione della parte sesta del decreto. Tra essi vi rientrano le ipotesi di danno ambientale o minaccia imminente di tale danno cagionato da: atti di conflitto armato, sabotaggi, atti di ostilità, guerra civile, insurrezione; fenomeni naturali di carattere eccezionale, inevitabili e incontrollabili; incidente per il quale la responsabilità o l indennizzo rientrino nell ambito d applicazione di una delle convenzioni internazionali elencate nell allegato 1 cui il nostro Paese abbia aderito;

3 Capitolo 5 Il danno ambientale 97 inquinamento di carattere diffuso, se non sia stato possibile accertare in alcun modo un nesso causale tra il danno e l attività di singoli operatori. Inoltre la suddetta disciplina non si applica: ai rischi nucleari relativi all ambiente causati da attività disciplinate dal Trattato istitutivo della Comunità europea dell energia atomica o causati da un incidente o un attività per i quali la responsabilità o l indennizzo rientrano nel campo di applicazione di uno degli strumenti internazionali elencati nell allegato 2; alle attività svolte in condizioni di necessità ed aventi come scopo esclusivo la difesa nazionale, la sicurezza internazionale o la protezione dalle calamità naturali; ai danni causati da un emissione, un evento o un incidente verificatisi prima dell entrata in vigore della Parte VI del Codice; al danno in relazione al quale siano trascorsi più di trent anni dall emissione, dall evento o dall incidente che l hanno causato. B) Competenze ministeriali L art. 299 del Codice ambiente (come modif. dalla L. 97/2013) il Ministro dell ambiente e della tutela del territorio e del mare esercita i compiti e le funzioni statali in materia di tutela, prevenzione e riparazione dei danni ambientali. L azione ministeriale si svolge: in collaborazione con le Regioni, le Province, i Comuni e tutti i soggetti pubblici idonei; nel rispetto della normativa europea vigente in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale e delle competenze delle Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano nonchè degli enti locali, dando piena applicazione ai principi di sussidiarietà e leale collaborazione. Il Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare si avvale, in regime convenzionale, di soggetti pubblici e privati di elevata e comprovata qualificazione tecnico-scientifica operanti sul territorio, nei limiti delle disponibilità esistenti, per tutte le finalità connesse all individuazione, all accertamento ed alla quantificazione del danno ambientale. C) Attuazione del principio di precauzione All attuazione del principio di precauzione (vedi Parte I, Cap. 3, 3, lett. B) mira la disciplina dettata dall art. 301 del D.Lgs. 152/2006, nell ottica di assicurare un elevato livello di protezione per la salute umana e per l ambiente nei casi di pericolo, anche solo potenziale. L applicazione del principio di precauzione concerne quel tipo di rischio che può essere individuato a seguito di una preliminare valutazione scientifica obiettiva. Quando tale rischio emerge, l operatore interessato (ovvero colui che esercita, controlla o ha il potere decisionale su aspetti tecnico-finanziari di un attività professionale di rilevanza ambientale) deve informarne senza indugio, indicando tutti gli aspetti della

4 98 situazione, il Comune, la Provincia, la Regione nel cui territorio si prospetta l evento lesivo, nonchè il Prefetto della Provincia che, nelle ventiquattro ore successive, informa il Ministro dell ambiente e della tutela del territorio e del mare. In attuazione del principio di precauzione, il Ministero ha facoltà di adottare in qualsiasi momento misure di prevenzione di cui all art. 304 che siano proporzionali rispetto al livello di protezione che s intende raggiungere, non discriminatorie nella loro applicazione, coerenti con misure analoghe già adottate e, infine, basate sull esame dei potenziali vantaggi ed oneri ed aggiornabili alla luce di nuovi dati scientifici. Il Ministro deve altresì promuovere l informazione del pubblico e, tenuto conto delle risorse previste, può finanziare programmi di ricerca, disporre il ricorso a sistemi di certificazione ambientale ed assumere ogni altra iniziativa volta a ridurre i rischi di danno ambientale. 3. Prevenzione e ripristino ambientale A) Azione di prevenzione Secondo il disposto dell art. 304, intitolato azione di prevenzione, quando un danno ambientale non si è ancora verificato, ma esiste una minaccia imminente che si verifichi, l operatore interessato deve rendere apposita comunicazione al Comune, alla Provincia o alla Regione nel cui territorio si prospetta l evento lesivo, nonché al Prefetto della Provincia, che nelle ventiquattro ore successive informa il Ministro. La comunicazione deve avere ad oggetto tutti gli aspetti pertinenti della situazione, ed in particolare le generalità dell operatore, le caratteristiche del sito interessato, le matrici ambientali presumibilmente coinvolte e la descrizione degli interventi da eseguire. La comunicazione, non appena pervenuta al Comune, abilita immediatamente l operatore ad adottare a proprie spese gli interventi di prevenzione e di messa in sicurezza. Se l operatore non provvede a tali interventi e alla comunicazione, l autorità preposta al controllo, o comunque il Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare, irroga una sanzione amministrativa non inferiore a euro e non superiore a euro per ogni giorno di ritardo. Il Ministro in qualsiasi momento ha facoltà di: chiedere all operatore di fornire informazioni su qualsiasi minaccia imminente di danno ambientale o su casi sospetti di tale minaccia imminente; ordinare all operatore di adottare le specifiche misure di prevenzione considerate necessarie, precisando le metodologie da seguire; adottare le misure di prevenzione necessarie. Se l operatore non si conforma agli obblighi della comunicazione e di attuazione della prevenzione, o se non può essere individuato, o se non è tenuto a sostenere i costi, il Ministro può adottare egli stesso le misure necessarie per la prevenzione del danno, approvando la nota delle spese ed esercitando poi diritto di rivalsa verso chi abbia causato o concorso a causare le spese, nei casi in cui questi venga individuato entro il termine di cinque anni dall effettuato pagamento.

5 Capitolo 5 Il danno ambientale 99 B) Ripristino ambientale Quando si è verificato un danno ambientale, in base al disposto dell art. 305, l operatore, oltre agli obblighi di comunicazione già esaminati, deve adottare immediatamente: a) tutte le iniziative praticabili per controllare, circoscrivere, eliminare o gestire in altro modo, con effetto immediato, qualsiasi fattore di danno, allo scopo di prevenire o limitare ulteriori pregiudizi ambientali ed effetti nocivi per la salute umana o ulteriori deterioramenti ai servizi, anche sulla base delle specifiche istruzioni formulate dalle autorità competenti relativamente alle misure di prevenzione necessarie da adottare; b) le necessarie misure di ripristino di cui all articolo 306. Questo articolo opera un rinvio diretto all allegato 3 della parte sesta del D.Lgs. 152/2006 che elenca gli obiettivi, le finalità, le modalità di scelta tra le diverse ipotesi di riparazione: è tra le varie misure dell allegato citato, infatti, che l operatore non oltre 30 giorni dall evento dannoso, deve individuare quelle che ritiene opportune per poi sottoporle all approvazione del Ministro, a meno che non siano già state attuate misure urgenti. Quest ultimo decide quali sono le misure di ripristino da adottare, privilegiando quelle che possono garantire un ripristino completo, e valuta anche la possibilità di concludere accordi con l operatore interessato. Nei casi in cui si verifichino più danni e l autorità non sia in grado di provvedere a ripararli tutti simultaneamente, essa può decidere quale riparare prioritariamente, tenendo conto nella scelta della natura e dell entità e gravità del danno, con particolare attenzione alla tutela della salute umana. Il Ministro dell ambiente e della tutela del territorio e del mare, in qualsiasi momento, ha facoltà di sollecitare l operatore sia a fornire tutte le informazioni del caso, sia di ordinargli di adottare tutte le iniziative opportune potendo decidere in alternativa di adottarle egli stesso. C) Richiesta di intervento statale e ricorsi L articolo 309, rubricato richiesta di intervento statale, stabilisce che le Regioni, le Province autonome e gli enti locali, anche associati, le persone fisiche o giuridiche che sono o che potrebbero essere colpite dal danno ambientale o che vantano un interesse che li legittima ad intervenire nel procedimento di adozione delle misure di precauzione, di prevenzione e ripristino (le organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell ambiente, di cui all art. 13 della L. 349/1986, sono riconosciute titolari del suddetto interesse) possono presentare al Ministro denunce e osservazioni, corredate da documenti ed informazioni, concernenti qualsiasi caso di danno o di minaccia imminente di danno ambientale e chiedere l intervento statale per fini di tutela (c. 1). Il Ministro valuta le richieste di intervento e le osservazioni, informa senza dilazione i soggetti richiedenti dei provvedimenti assunti al riguardo e in caso di minaccia imminente di danno, o di urgenza estrema, provvede sul danno denunciato anche prima d aver risposto ai richiedenti.

6 100 Ex art. 310, i citati soggetti, sono legittimati ad agire, secondo i principi generali: per l annullamento degli atti e dei provvedimenti adottati in violazione della disciplina dettata dal Codice in materia di danno ambientale (Parte VI); avverso il silenzio inadempimento del Ministro dell ambiente e della tutela del territorio e del mare; per il risarcimento del danno subìto a causa dell eventuale ritardo nell attivazione da parte del Ministro medesimo delle misure di precauzione, di prevenzione o di contenimento del danno ambientale. In tali ipotesi il ricorso al giudice amministrativo può essere preceduto da un opposizione depositata presso il Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare o inviata presso la sua sede a mezzo di posta raccomandata con avviso di ricevimento. Resta ferma la facoltà dell interessato di proporre ricorso straordinario al Presidente della Repubblica nel termine di 120 giorni dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza dell atto o provvedimento che si ritenga illegittimo e lesivo. 4. Risarcimento del danno ambientale A) Azione risarcitoria in forma specifica In base all art. 311, D.Lgs. 152/2006 (da ultimo modif. dalla L. 97/2013), il Ministro dell ambiente e della tutela del territorio e del mare agisce, anche esercitando l azione civile in sede penale, per il risarcimento del danno ambientale in forma specifica e, se necessario, per equivalente patrimoniale, oppure procede ai sensi delle disposizioni di cui alla parte sesta del presente decreto (in proposito vedi lett. B). In particolare quando si verifica un danno ambientale cagionato dagli operatori le cui attività sono elencate nell All. 5 alla Parte sesta, o da chiunque altro se vi è dolo o colpa di quest ultimo, gli stessi sono obbligati all adozione delle misure di riparazione di cui all All. 3 alla medesima Parte sesta, entro il termine congruo di cui all art. 314, comma 2 (risarcimento in forma specifica). Solo nell ipotesi in cui l adozione delle misure di riparazione anzidette risulti in tutto o in parte omessa, o realizzata in modo incompleto o difforme dai termini e modalità prescritti, il Ministro dell ambiente e della tutela del territorio e del mare determina i costi delle attività necessarie a conseguirne la completa e corretta attuazione e agisce nei confronti del soggetto obbligato per ottenere il pagamento delle somme corrispondenti (risarcimento per equivalente patrimoniale). B) L ordinanza ministeriale di ripristino ambientale In alternativa all azione di risarcimento ex art. 311 del D.Lgs. 152/2006, il Ministro dell ambiente e della tutela del territorio e del mare può agire in via amministrativa, attraverso un ordinanza resa a seguito di apposita istruttoria che si svolge ai sensi

7 Capitolo 5 Il danno ambientale 101 della L. 241/1990 che, una volta adottata, impedisce al Ministro di proporre o procedere ulteriormente nel giudizio per il risarcimento del danno ambientale (art. 313, come modif. dalla L. 97/2013). A tal fine il Ministro, pur essendo dominus della fase istruttoria, può delegare l accertamento dei fatti, l individuazione dei trasgressori e l attuazione delle misure utili alla tutela e al risarcimento dei danni al Prefetto competente per territorio, che può avvalersi, anche mediante apposite convenzioni, della collaborazione delle Avvocature distrettuali dello Stato, del Corpo forestale dello Stato, dell Arma dei carabinieri, della Polizia di Stato, della Guardia di finanza e di qualsiasi altro soggetto pubblico dotato di competenza adeguata. Il Ministro, al fine di procedere ad ispezioni documentali, verificazioni e ricerche anche in apparecchiature informatiche e ad ogni altra rilevazione ritenuta utile per l accertamento del fatto dannoso e per l individuazione dei trasgressori, può disporre l accesso di propri incaricati, appositamente autorizzati dai capi del loro ufficio, nel sito interessato dal fatto dannoso e può chiedere anche l autorizzazione alla perquisizione di locali all autorità giudiziaria competente. Di ogni accesso deve essere redatto processo verbale di cui l interessato ha diritto di avere copia. Se alla fine dell istruttoria il Ministro accerta che effettivamente si è verificato un danno e che il responsabile non ha ancora attivato le misure per ripristinare le condizioni precedenti il danno stesso emette, come detto, un ordinanza immediatamente esecutiva con la quale intima al responsabile del fatto il ripristino ambientale a titolo di risarcimento in forma specifica indicando anche il termine entro cui adempiere. L ordinanza, a norma dell art. 314, deve contenere l indicazione del fatto omissivo o commissivo contestato, gli elementi rilevanti per l individuazione e quantificazione del danno, le fonti di prova per l identificazione del trasgressore e i termini entro cui adempiere. Qualora il responsabile del fatto che ha provocato danno ambientale non provveda in tutto o in parte al ripristino nel termine ingiunto, o all adozione delle misure di riparazione nei termini e modalità prescritti, il Ministro dell ambiente e della tutela del territorio e del mare determina i costi delle attività necessarie a conseguire la completa attuazione delle misure anzidette secondo i criteri definiti con il decreto di cui al comma 3 dell art. 311 e, al fine di procedere alla realizzazione delle stesse, con ordinanza ingiunge il pagamento, entro il termine di sessanta giorni dalla notifica, delle somme corrispondenti. La quantificazione del danno deve comprendere il pregiudizio arrecato alla situazione ambientale con particolare riferimento al costo necessario per il suo ripristino. Obbligati in solido al risarcimento in forma specifica, oltre al responsabile del danno, sono il soggetto nel cui interesse il comportamento dannoso è stato tenuto e colui che si è sottratto all onere economico necessario per apprestare in via preventiva le attrezzature, le cautele e i comportamenti previsti come obbligatori, traendone così un vantaggio. L ordinanza, ricorribile presso il Tribunale amministrativo regionale o presso il Presidente della Repubblica, deve essere adottata entro 180 giorni dalla comunicazione dell avvio dell istruttoria e comunque entro il termine di decadenza di due anni dalla notizia del fatto. Se invece è in corso il ripristino ambientale a spese del trasgressore i medesimi termini decorrono dalla sospensione

8 102 ingiustificata dei lavori di ripristino o dalla loro conclusione in caso di incompleta riparazione, situazioni, queste, cui il Ministro provvede con apposito accertamento. L art. 313, infine, ai fini di tutela individuale, lascia fermo il diritto dei soggetti danneggiati dal fatto produttivo di danno ambientale, incidente su posizioni giuridiche costituzionalmente garantite quali la salute e la proprietà, di agire in giudizio nei confronti del responsabile per la tutela dei diritti e degli interessi lesi. Giurisprudenza Un importantissimo intervento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione penale (sent. 21 febbraio 2002, n. 2515) ha aperto la strada al riconoscimento del risarcimento del danno personale, anche non patrimoniale (danno morale), subito dal cittadino in occasione di eventi che abbiano inciso sull integrità dell ambiente. Infatti, il giudice di legittimità ha statuito che «in caso di compromissione dell ambiente a seguito di disastro colposo (articolo 449 c.p.), il danno morale soggettivo lamentato dai soggetti che si trovano in una particolare situazione (in quanto abitano e/o lavorano in detto ambiente) e che provino in concreto di avere subìto un turbamento psichico (sofferenze e patemi d animo) di natura transitoria a causa dell esposizione a sostanze inquinanti ed alle conseguenti limitazioni del normale svolgimento della loro vita, è risarcibile autonomamente anche in mancanza di una lesione all integrità psico-fisica (danno biologico) o di altro evento produttivo di danno patrimoniale, trattandosi di reato plurioffensivo che comporta, oltre all offesa all ambiente e alla pubblica incolumità, anche l offesa ai singoli, pregiudicati nella loro sfera individuale». 5. Le transazioni globali Il D.L. 30 dicembre 2008, n. 208, conv. con modif. in L. 27 febbraio 2009, n. 13 (Misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell ambiente) ha stabilito un nuovo regime per le transazioni in materia di danno ambientale. L art. 2 prevede, infatti, la possibilità per il Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare di stipulare contratti transattivi con imprese interessate, nell ambito degli strumenti di attuazione di interventi di bonifica e messa in sicurezza di uno o più siti di interesse nazionale. Oggetto di transazione è la spettanza e la quantificazione degli oneri di bonifica e di ripristino nonché il danno ambientale e gli altri eventuali danni di cui lo Stato e gli altri enti pubblici territoriali possano chiedere il risarcimento, con conseguente abbandono del contenzioso pendente e con preclusione di ogni ulteriore azione per il rimborso degli oneri di bonifica e di ripristino ed ogni ulteriore azione risarcitoria per il danno ambientale nonchè per altre eventuali pretese risarcitorie dello Stato e degli enti pubblici territoriali, per i fatti oggetto di transazione. Le imprese in questione avranno la facoltà di utilizzare i terreni inquinati per l esercizio della propria attività qualora ciò non sia incompatibile con gli interventi di bonifica pianificati, sia funzionale all esercizio dell attività d impresa e non contrasti con eventuali necessità di garanzia dell adempimento.

9 Capitolo 5 Il danno ambientale 103 Questionario 1. Cos è il danno ambientale secondo la definizione dell art. 300 del D.Lgs. 152/2006? (par. 1, lett. B) 2. A quali ipotesi non si applica la disciplina del danno ambientale prevista dalla parte sesta del Codice ambiente? (par. 2, lett. B) 3. A quali obblighi è tenuto l operatore qualora si sia verificato un danno ambientale? (par. 3, lett. B) 4. Ai sensi dell art. 310 del Codice ambiente, quali soggetti possono esperire ricorso per ottenere l annullamento di un atto o di un provvedimento adottati in violazione delle disposizioni in materia di danno ambientale? (par. 3, lett. C) 5. In quali forme può avvenire il risarcimento del danno ambientale? (par. 4, lett. A) 6. Quali sono i soggetti obbligati in solido al risarcimento in forma specifica, oltre al responsabile del danno? (par. 4, lett. B) 7. Qual è l oggetto delle transazioni globali stipulate tra il Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare e le imprese interessate, ai sensi del D.L. 208/2008, conv. in L. 13/2009? (par. 5)