Capitolo I IL TERZO SETTORE Pag.

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1 INDICE Capitolo I IL TERZO SETTORE Pag. 1. Il Terzo Settore in Italia Sociologia ed economia del Terzo Settore Enti operanti nel settore...6 Associazioni...9 Fondazioni...11 Comitati...20 Organizzazioni di volontariato...21 Organizzazioni non governative Cooperative sociali...28 Associazioni di promozione sociale Approfondimento: le imprese sociali Legislazione tributaria applicata al Terzo Settore: le ONLUS...36 Approfondimento: il regime tributario agevolato delle ONLUS Il Terzo Settore in Europa Approfondimento: il Terzo Settore nel contesto anglosassone...50 BIBLIOGRAFIA...52 Capitolo II ASSOCIAZIONI DI PROMOZIONE SOCIALE 1. Disciplina generale Soggetti Costituzione Risorse economiche Rappresentanza legale Registri e Osservatori per l Associazionismo...75 Approfondimento: II Conferenza dell Associazionismo (2010)... 87

2 1.6. Come termina una A.P.S Agevolazioni fiscali Appendice: Associazioni di Promozione Sociale: alcuni dati...97 Registro nazionale delle A.P.S Il bilancio delle Associazioni di Promozione Sociale Il bilancio sociale Il rendiconto d esercizio Obiettivi Termini e scadenze Forma e contenuto Principi contabili Principi contabili generali Criteri di valutazione Approfondimento : Criteri di rilevazione, valutazione e rappresentazione di donazioni, legati ed altre erogazioni liberali Schemi di bilancio Stato Patrimoniale Rendiconto gestionale Nota integrativa Relazione di missione Appendice: Schemi di bilancio delle aziende no profit Stato Patrimoniale Stato Patrimoniale per macroclassi Rendiconto gestionale Rendiconto degli incassi, dei pagamenti e situazione patrimoniale Modello di rendiconto economico delle associazioni di promozione sociale BIBLIOGRAFIA

3 Capitolo I IL TERZO SETTORE 1. IL TERZO SETTORE IN ITALIA Il Terzo Settore è quel complesso di istituzioni che all'interno del sistema economico si collocano tra la sfera pubblica (Stato, Regioni, enti locali, altri enti) e quella privata, cioè il mercato, ma non sono riconducibili ne all uno ne all altro; è costituito, cioè, da soggetti organizzativi di natura privata ma volti alla produzione di beni e servizi a destinazione pubblica o collettiva (cooperative sociali, associazioni di promozione sociale, associazioni di volontariato, organizzazioni non governative - ONLUS in generale - ecc.). Nel tempo sono state elaborate varie definizioni, tuttavia il fenomeno studiato non si presta ad essere ricondotto a semplici e immutabili schemi definitori, trattandosi di una realtà sociale, economica e culturale in continua evoluzione. La prima definizione si ritrova in Europa a partire dalla metà degli anni '70 del Novecento; fu usata per la prima volta nel rapporto del 1978 per la Commissione di Bruxelles dal titolo "Un progetto per l'europa", assegnando al Terzo settore una posizione che lo separa concettualmente dallo Stato e dal Mercato, favorendo l'equiparazione dei tre settori a livello di società complessiva. In tale rapporto J. Delors 1 definisce il volontariato, come area dell economia e della produzione dei servizi che mette al centro l uomo con le risorse che possiede, ed è motivato dalla solidarietà, unendo l efficienza organizzativa con l efficace risposta ai bisogni. Con la legge dell 11 agosto 1991 n.266, in Italia si riconosce al volontariato il suo valore e ruolo sociale in ordine alla promozione della partecipazione, della solidarietà e nel rispetto del pluralismo. Le ricerche basate su questo concetto si sviluppano soprattutto in seguito, a partire dagli anni della crisi del Welfare. Lo svantaggio dell inquadratura data dal termine Terzo Settore sta nella tendenza a nascondere la sfera informale, il mondo vitale, la partecipazione civile che ha spesso rappresentato lo stimolo per la nascita di organizzazioni all'interno del settore. In Italia il termine si è diffuso verso la fine degli anni 80 2 e, anche se non tipico del nostro contesto culturale, ha convogliato su di sé l'interesse degli studiosi che si occupano delle organizzazioni non profit (ONP). Proprio il tema del non profit fu oggetto dei primi studi da parte degli economisti, volti a individuare classificazioni di questo fenomeno, a conferirgli una piena dignità nell'analisi economica, a studiarne il ruolo all'interno del sistema di Welfare 3. L espressione Terzo settore viene quindi 1 Jacques Lucien Jean Delors (Parigi, 20 luglio 1925) è un politico ed economista francese. È stato ministro e presidente della Commissione europea. 2 Azione Volontaria (Ascoli), Terza Dimensione (Ardigò), Privato Sociale (Donati), Terzo Sistema, Economia Civile, Settore non profit sono le diverse denominazioni attribuite al Terzo Settore. In Italia, almeno nel linguaggio istituzionale, ha prevalso il termine Terzo Settore ma tutte le denominazioni elencate fanno riferimento ad un fenomeno diffuso nei Paesi occidentali: le istituzioni che operano secondo logiche e meccanismi che non appartengono né alla sfera dello Stato né del Mercato. Ogni denominazione ha un suo paradigma che considera soltanto alcuni aspetti del fenomeno, tralasciandone degli altri. I punti di vista prevalenti sono quelli sociologici, economici e politici. 3 Fra gli altri: 3

4 usata come sinonimo di non profit 4, termine con cui è indicata l assenza di profitto a causa del vincolo imposto alla distribuzione degli utili eventualmente conseguiti, i quali devono essere necessariamente reinvestiti per la crescita dell impresa. Contemporaneamente viene formulato un approccio sociologico 5, e ulteriormente approfondito l'approccio economico. 6 Entrambi utilizzano l espressione Terzo Settore per indicare pratiche e soggetti organizzativi di natura privata ma volti alla produzione di beni e servizi a valenza pubblica o collettiva. Con l'approccio sociologico si evidenzia la valenza espressiva e l'orientamento altruistico delle relazioni che si instaurano all'interno del Terzo Settore, implicando un coinvolgimento personale degli attori. Le indagini sociologiche mirano a individuare gli aspetti di natura motivazionale, culturale, valoriale ed etica dell agire volontario nelle organizzazioni non profit. Il Terzo Settore è inoltre un fenomeno economico e non un insieme di forme organizzative extra-economiche, come inizialmente sostenuto. Zamagni, con autorevolezza di economista cattolico, scrive: L equivoco da sciogliere, una volta per tutte, è che la finalità non lucrativa non equivale affatto alla non produzione di profitto. Le organizzazioni di Terzo Settore devono produrre profitto (cioè un residuo), se vogliono affermarsi come soggetti autonomi e indipendenti. Ciò che le caratterizza è il vincolo della non distribuzione degli utili (o del profitto), il che è cosa ben diversa dalla non generazione degli stessi. Le organizzazioni del Terzo Settore, quindi, forniscono al benessere della società un contributo non inferiore, anche se di natura diversa, da quello di Stato e Mercato. Gli studi economici indagano sul contributo dato dal Terzo Settore all'economia del Paese, soprattutto in termini di servizi di cura delle fasce deboli della popolazione. Si analizzano le fonti di finanziamento delle ONP e i flussi economico-finanziari intercorrenti tra queste e gli enti pubblici. Si parla di nuova economia sociale, che non ha un assetto giuridico consolidato, un modello univoco di riferimento, ma è un ambito in cui sono presenti strutture organizzate di tipo sociale con forme giuridiche molto differenti. Al contrario di quello che si potrebbe pensare, ciò che rimane dopo l individuazione dello Stato e del Mercato è un universo molto vasto, composto da soggetti disomogenei che hanno però in comune la capacità di sviluppare nuove offerte per rispondere alla domanda di servizi che né lo Stato né il privato sono in grado di soddisfare. I settori di attività che interessano il Terzo Settore sono: - assistenza sociale, sanitaria e socio-sanitaria; - beneficenza; Ascoli U., Welfare state e azione volontaria, in Stato e mercato, n. 13, 1985 Gui B., Le organizzazioni produttive private senza fine di lucro. Un inquadramento concettuale, in Economia pubblica, n.4/5, apr.-mag., pp , Profit è termine latino, forma contratta della terza persona singolare (modo indicativo tempo presente) del verbo proficere che significa avvantaggiare. Si usa quindi il termine Non profit per indicare l assenza di vantaggio. 5 Cesareo, La società flessibile, Franco Angeli, Milano Ranci, La regolazione pubblica del Terzo Settore nelle politiche di welfare, rapporto presentato al seminario su La ricerca sul Terzo Settore in Italia: risultati e prospettive, Milano 1994; Zamagni, L'economia civile come forza di civilizzazione per la società italiana, manoscritto, Università di Bologna; Zamagni (a cura di), Economia, democrazia, istituzioni in una società in trasformazione, Bologna, Il mulino,

5 - istruzione; - formazione; - sport dilettantistico; - tutela e valorizzazione dei beni di interesse storico artistico; - tutela e valorizzazione dell ambiente; - promozione della cultura e dell arte; - tutela dei diritti civili; - ricerca scientifica di particolare interesse sociale. Per comprendere meglio cosa sia l economia sociale, la si può raffigurare come un insieme di strati in cui, partendo dal basso, si incontra per prima l azione volontaria pura ; successivamente si hanno i gruppi e le associazioni (fino agli enti non commerciali di tipo associativo); salendo ancora si hanno le fondazioni, le I.P.A.B. (istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza o opere pie) e le organizzazioni non governative; poi si incontrano le fondazioni bancarie, le O.N.L.U.S. (organizzazioni non lucrative di utilità sociale) e le cooperative sociali; quindi si hanno le cooperative vere e proprie con i loro (eventuali) consorzi, infine le imprese di credito cooperativo. Si tratta quindi di un universo che coinvolge, solo in Italia, milioni di cittadini associati e volontari, si organizza grazie a decine di migliaia di sedi locali, impiega centinaia di migliaia di lavoratori e di obiettori di coscienza. 1.1 Sociologia ed economia del Terzo Settore La grande attenzione che oggi viene riservata al tema del Terzo Settore indica nuovi interessi, necessità, esigenze funzionali e aspettative nei confronti di fenomeni che sono spesso stati collocati ai margini della politica e dell economia. Tuttavia quest ultime, attualmente, sembra quasi rivendicarne i diritti di scoperta. Per questo motivo è più che mai opportuno che la sociologia - come ambito super partes - cerchi di elaborare un interpretazione del fenomeno, mettendo in luce sia i suoi caratteri di novità sia quelli di radicamento profondo nella nostra società e nella nostra cultura economica e politica. L economia sociale è stata riconosciuta come disciplina scientifica le cui linee guida e modalità di azione economica sono ispirati al primato della persona e della solidarietà. Nel 1845 sono stati stabiliti precisi principi organizzativi: 1) "una testa un voto", che esprime il primato della persona rispetto al capitale; 2) "porta aperta", ossia della piena libertà di ingresso e di uscita dall'organizzazione da parte dei membri; 3) elezione democratica dei dirigenti, che esprimono i valori della libertà e della partecipazione in seno all'organizzazione; 4) indivisibilità delle riserve; 5

6 5) devoluzione del patrimonio al momento dello scioglimento della società, che esprimono la concezione non meramente privata della partecipazione all'impresa da parte dei singoli e le finalità pro sociali dell'azione dell'impresa stessa. Nel tempo la formazione e il grande sviluppo del Terzo Settore sono stati spiegati attraverso varie teorie: Teorie del fallimento del mercato. Si riferiscono a beni per i quali: esistono asimmetrie informative e il consumatore non è in grado di valutare la qualità del bene (es. servizi da parte di ;( tecnici non è possibile fissare in anticipo la quantità del bene che deve essere fornito (es. cure per una nuova ;( patologia non è possibile fissare il prezzo (es. opere ;( d arte l utente è persona diversa dal finanziatore (es. servizi di cura per gli.( anziani Per questo tipo di beni il mercato risulta fallimentare come meccanismo di allocazione, pertanto, nella produzione di tali beni le organizzazioni no profit appaiono maggiormente degne di fiducia, quindi sono scelte con maggiore facilità dai finanziatori. Teorie del fallimento dello Stato. Le teorie del fallimento dello Stato prendono in esame beni non escludibili e non rivali 7, beni ad utilità marginale 8 ridotta e i servizi alle persone. I servizi pubblici rispondono alle esigenze dell elettore medio. Chi non è soddisfatto dei servizi pubblici ha tre alternative: l emigrazione (exit); la formazione di governi locali (voice); la richiesta sul mercato privato di beni aggiuntivi o sostitutivi a quelli pubblici (loyalty). Tuttavia si preferisce rivolgersi al Terzo Settore poiché le tre posizioni presentano delle sub-ottimalità: l exit, infatti, ha costi umani; la voice genera conflitti sociali; la ricerca sul mercato di sostituti implica l eventualità che possono non esservi dei sostituti soddisfacenti, può comportare un costo eccessivo, può inoltre produrre una sub-ottimalità sociale. Tali teorie, nonostante la loro pragmaticità, possiedono dei limiti essendo prima di tutto teorie dal lato della domanda, inoltre utilizzano modelli antropologici culturali semplificati che non permettono di cogliere la specificità del settore e di fare previsioni. Teorie sociologiche. La sociologia, insieme all economia, ha fornito varie teorie; importante è quella di R. Bauer, il quale all interno della collettività ha distinto la Sfera Informale Personale (SIP) da un lato, il Sistema Politico Amministrativo (SPA) e il Sistema Economico (SE) dall altro, seppur profondamente differenti tra loro. Lo Stato ( SPA ) utilizza come codice il potere governativo in una logica fatta da leggi e ordine, perseguendo, con il suo agire strategico, il successo politico e la legittimazione; il mercato (SE) è caratterizzato da un agire tecnico strumentale ed ha come obiettivo l efficienza economica, la sua razionalità è incarnata sul contratto e sul profitto e opera attraverso il denaro. La Sfera Informale Personale svolge un azione comunicativa, perseguendo il fine della comprensione reciproca, utilizzando come codici mezzi espressivi e morali come la fiducia, l'amore, l'amicizia, lo spirito di gruppo e così via e strutture di senso e valori come l'altruismo, la mutualità, la 7 Beni il cui consumo non può essere precluso a nessuno e non va a discapito del consumo di un altro. 8 L utilità marginale può definirsi come l'utilità apportata dall'ultima unità o dose consumata di un bene. 6

7 reciprocità, etc. Le forme istituzionali della sfera informale sono la famiglia, la parentela, i piccoli gruppi di amici o di colleghi, il vicinato, etc. Tali estremi sono collegati dal Sistema delle Organizzazioni di Mediazione (Terzo Settore). Nella sua dottrina sociologica, invece, J. L. Laville, colloca l Economia sociale tra l Economia monetaria (di mercato e pubblica) e quella non monetaria, come connubio tra la logica di scambio del mercato, di redistribuzione svolta dalla funzione pubblica e di reciprocità come costruzione congiunta della domanda e dell offerta. Nonostante venga assegnata al Terzo Settore una definizione residuale, è riconosciuto come un settore a sé stante, soprattutto dal punto di vista sociologico, in quanto presenta cultura, normativa, operatività e ruolo sociale suoi propri; tuttavia vi è l'incapacità di attribuirgli una soggettività "alla pari" rispetto a Stato e mercato. Ciò avviene perché, mentre la società moderna si dispiegava tutta nella dicotomia pubblico/privato, la società attuale (post-moderna) è comprensibile solo utilizzando "categorie relazionali" e non dicotomiche, perché "tende a strutturarsi attorno a quattro polarità, di cui le prime due, mercato e Stato, sono un prodotto della modernità, mentre le altre due, e cioè le organizzazioni di Terzo Settore e le reti informali, rappresentano quelle sfere sociali autonome di privato sociale che emergono al di là della modernità" 9. Tuttavia la cultura moderna influenza fortemente quella attuale, soprattutto riguardo le modalità di azione tipiche del Terzo Settore; da una parte se ne esorta lo sviluppo, dall'altra se ne travisano le finalità. Per tali motivi, in una società in cui vince la differenziazione piuttosto che la solidarietà 10, non riesce a maturare una vera "cultura associativa". Il Terzo Settore esprime l emergenza della relazionalità sociale tipica della modernità prima che questa diventi valore di scambio (nel mercato) e prima che questa diventi oggetto di regolazione politica e giuridica (da parte dello Stato). 11 Ci sono apposite organizzazioni internazionali che si occupano di fare attività di ricerca e di valutazione del settore come il CIRIEC (Centre International de Recherches et d'information sur l'economie Publique, Sociale et Coopérative), il CEDAG (European Council for Non Profit Organisations), RECMA (Research Company Evaluating The Media Agency Industry). 1.2 Enti operanti nel settore Il Terzo Settore è caratterizzato da formazioni intermedie non lucrative - organizzazioni che, non avendo scopi di lucro, e non essendo destinate alla realizzazione di profitti, reinvestono gli utili interamente per gli scopi organizzativi - cui la legge ha apportato significative modificazioni, eliminando provvedimenti normativi sfavorevoli e introducendone altri finalizzati a promuovere ed incentivare tali enti. 9 P. DONATI, Sociologia del terzo settore, Carocci, Il Terzo Settore opera nell'ambito della solidarietà, che segue regole di scambio diverse da quelle del mercato e dello Stato e si struttura in forme organizzative peculiari, finalizzate sì (come lo Stato) alla realizzazione del "bene comune", ma diversificandosi dallo Stato perché specializzata nella produzione di "beni comuni relazionali". 11 P. DONATI, L analisi sociologica del Terzo settore:introdurre la distinzione relazionale terzo settore/privato sociale, in Rossi G., Terzo settore, stato e mercato nella trasformazione delle politiche sociali in Europa, Angeli, Milano,

8 Tuttavia quelli dell economia sociale e del non profit sono campi ancora non del tutto definiti in Italia, dove realtà anche molto diverse tra loro si occupano della somministrazione di servizi. È auspicabile che si definiscano al più presto e in modo chiaro la natura, l assetto giuridico ed economico e il campo d azione delle realtà not for profit, distinguendo in particolare le cooperative sociali dalle associazioni di volontariato. Ad oggi si parla di associazionismo a scopi solidaristici (c.d. non profit) e, più in generale, di associazionismo a scopi non lucrativi (ONLUS). Tali organizzazioni non rivestono una forma giuridica tipica, ma si esprimono attraverso diversi schemi associativi, alcuni tipizzati nel codice civile, altri regolamentati da legislazione speciale, altri ancora che ricomprendono caratteri dell una e dell altra categoria. Possono essere enti personificati o no, cioè dotati o meno di personalità giuridica. L effetto che ne discende è l attribuzione di autonomia patrimoniale perfetta, circostanza in forza della quale i creditori dell ente possono far valere le proprie pretese solo sul patrimonio dell ente stesso, mentre i creditori dei singoli membri dell organizzazione possono far valere le proprie pretese solo sul patrimonio individuale del loro debitore; non c è confusione, quindi, tra il patrimonio dell ente e quello dei singoli membri. 12 Tuttavia, il difetto di personalità giuridica non sempre e non necessariamente comporta l assenza totale di autonomia patrimoniale, essendo presenti casi in cui viene riconosciuta all organismo un autonomia patrimoniale imperfetta, per cui i suoi creditori possono far valere le loro pretese sul patrimonio sociale e, solo ove questo risulti incapiente, potranno agire nei confronti di coloro che hanno agito in nome e per conto dell organizzazione. Tali enti non personificati agiscono comunque tramite i loro rappresentanti e sono considerati centri autonomi di imputazione di effetti giuridici ( es. associazioni non riconosciute). 12 L art 2740 c.c. stabilisce che il debitore risponde delle obbligazioni con tutti i suoi beni presenti e futuri. 8

9 In sintesi: l espressione enti non profit riassume sinteticamente numerosi tipi di soggetti che svolgono, con diversa forma giuridica, attività caratterizzate da rilevanza ideale e sociale, senza finalità di lucro. In Italia, la realtà degli enti non profit appare complessa, in quanto caratterizzata da una varietà di soggetti giuridici, oltre che di campo di attività, che rende difficilmente inquadrabile e classificabile il settore. A livello giuridico, rientrano tra gli enti non profit diversi soggetti individuati dal codice civile o da leggi speciali. Dal punto di vista tributario, invece, rilevano la categoria degli enti non commerciali, identificata dall art. 73 (comma 1 lettera c e commi 2 e seguenti) e dall art. 149 del Testo Unico delle Imposte sui Redditi (D.P.R. 917/1986), e quella delle Onlus, introdotta dal D.Lgs. 460/1997, che costituisce un contenitore fiscale nel quale entrano o possono entrare vari soggetti giuridici in possesso dei requisiti previsti dal citato decreto legislativo. Oltre al perseguimento di finalità di natura ideale, gli enti non profit generalmente si caratterizzano, tra l altro, per le seguenti caratteristiche gestionali: divieto di distribuire, anche in modo indiretto, utili o avanzi di gestione nonché fondi, riserve o capitale durante la vita dell ente; presenza di proventi di significativo ammontare generati da finanziatori che non si attendono di ricevere controprestazioni (rimborsi o benefici) proporzionati al valore delle risorse erogate; devoluzione del patrimonio dell ente, in caso di suo scioglimento, ad altro ente con finalità analoghe o a fini di pubblica utilità; assenza di interessi proprietari che possano essere ceduti, riscattati o che comportino il diritto ad una distribuzione delle risorse liberate in sede di eventuale liquidazione dell istituto. 13 I seguenti soggetti compongono il Terzo Settore. 13 Atto di indirizzo Linee guida e schemi per la redazione del bilancio di esercizio degli enti non profit - Agenzia delle Onlus 11 febbraio

10 ASSOCIAZIONI L associazione è un organizzazione stabile di uomini e mezzi diretta al raggiungimento di uno scopo non lucrativo 14. Elemento caratterizzante è la base di tipo personale: la presenza, cioè, di una pluralità di soggetti che si organizzano al fine di raggiungere uno scopo comune. Il vincolo associativo ha natura contrattuale. Per l esattezza, il contratto costitutivo dell associazione è un contratto con comunione di scopo a struttura aperta ciò significa che è sempre possibile l adesione di nuove parti al contratto, pur non potendo il singolo aspirante vantare un diritto soggettivo all ingresso nell associazione, anche quando sia in possesso dei requisiti richiesti. In sostanza, non esiste in capo all associazione un obbligo a contrarre e ciò, probabilmente, a causa del carattere intrinsecamente fiduciario del vincolo associativo. Le associazioni sono enti disciplinati dal Codice Civile, che distingue nettamente tra associazioni riconosciute minuziosamente disciplinate - e quelle non riconosciute a cui dedica solamente tre disposizioni, lasciando per il resto campo libero all autonomia degli associati. Per quanto riguarda le associazioni riconosciute (art 14 ss. c.c.) le finalità e l organizzazione interna sono stabilite nell atto costitutivo (che deve rivestire la forma dell atto pubblico) 15 e nello statuto 16, che possono essere contenuti in un unico documento o far parte di documenti distinti. Le associazioni vengono riconosciute attraverso una procedura di concessione governativa che attribuisce all ente la personalità giuridica e sottopone l associazione a controlli pubblici. Con il riconoscimento l associazione acquisisce l autonomia patrimoniale perfetta, cioè essa risponde delle obbligazioni assunte soltanto con il suo patrimonio; Il fondo comune, che costituisce il patrimonio dell associazione, non ha carattere costitutivo per il raggiungimento dello scopo come nella fondazione, ma ha soltanto una funzione di garanzia per i terzi. Il funzionamento di un associazione necessita almeno di due organi: Assemblea: organo collegiale con funzione deliberante. Suoi compiti principali sono l approvazione del bilancio e la nomina degli amministratori. Essa delibera, di regola, a maggioranza (c.d. principio maggioritario, art. 21, co. 1 c.c.) e le sue deliberazioni possono essere impugnate dinanzi all autorità giudiziaria se contrarie alla legge, all atto costitutivo o allo statuto (art. 23, co. 1 c.c.) Amministratori: soggetti cui è demandata in concreto la gestione dell ente. Ad essi, inoltre, spetta la rappresentanza dell associazione, possono cioè agire in suo nome e per suo conto e ne 14 L associazione può porre in essere tutti i tipi di attività, anche a scopo lucrativo, a patto che il ricavato venga utilizzato dall associazione per realizzare un opera attinente al fine ultimo che persegue. 15 L atto costitutivo è l'atto giuridico con il quale si dà vita ad una persona giuridica. Esso ha natura di atto di autonomia privata nel caso delle persone giuridiche private, mentre, nel caso delle persone giuridiche pubbliche, ha natura di provvedimento. Contiene gli elementi necessari per l identificazione dell ente: la denominazione, l indicazione dello scopo e del patrimonio, la sede, le norme sull ordinamento e sull amministrazione. In esso sono determinati anche i diritti e gli obblighi degli associati e le condizioni per la loro ammissione. Può contenere, inoltre, le norme sull estinzione dell ente e sulla conseguente devoluzione del patrimonio. 16 Lo statuto è l'atto normativo fondamentale che disciplina l'organizzazione e il funzionamento di un ente pubblico o privato. L art 16 c.c. stabilisce che lo statuto determina la composizione dell organo amministrativo dell associazione e le modalità di nomina dei componenti. 10

11 sopportano i conseguenti effetti (rappresentanza organica). Essi sono responsabili nei confronti dell ente solo in caso di violazione dei doveri inerenti alla loro carica. In tal caso, la loro responsabilità è regolata dalle norme sul mandato (art.1703 c.c.), avendo l obbligo di gestirlo con la diligenza del buon padre di famiglia. Esistono varie categorie di associati; lo scioglimento del vincolo associativo è determinato dall esclusione da parte dell assemblea o dal recesso; in entrambi i casi, l associato non può ripetere i contributi versati, né ha alcun diritto sul patrimonio sociale (art. 24, ult. co. c.c.). Le associazioni, oltre che per le cause indicate nell atto costitutivo, si estinguono quando lo scopo sia stato raggiunto o sia divenuto impossibile (art. 27, co.1) o quando tutti gli associati siano venuti a mancare (art. 27, co.2). All estinzione fa seguito la liquidazione del patrimonio non ai soci - (art. 30 c.c.) e poi, ove residuino dei beni, la devoluzione. Quest ultima ha luogo secondo le disposizioni contenute nell atto costitutivo o nello statuto; in mancanza è l autorità amministrativa a decidere la destinazione dei beni residui, assegnandoli ad enti che perseguono finalità analoghe. Riguardo alle associazioni non riconosciute il codice civile si limita solo agli artt Anche queste sorgono in conformità a un atto costitutivo, per il quale però non è richiesta alcuna forma particolare, al quale si affianca uno statuto; insieme questi due documenti forniscono le regole di base per la gestione e l ordinamento interno dell associazione (art 36, co. 1). Per quanto riguarda gli organi sociali, si ritiene che anche le associazioni non riconosciute non possano fare a meno di un assemblea e di amministratori e stanno in giudizio nella persona del loro presidente o direttore. Dette associazioni hanno anche un loro patrimonio detto fondo comune, costituito dai contributi degli associati e dagli acquisti dell associazione. Esso è indivisibile e gli associati, in caso di recesso, non possono pretenderne la quota (art. 37 c.c.). Infine, caratteristica saliente è che le associazioni non riconosciute, in quanto prive di personalità giuridica, godono di un regime di autonomia patrimoniale imperfetta ex art. 38 c.c. : i creditori dell associazione, oltre a poter soddisfare le loro ragioni sul fondo comune, possono rivolgersi per ottenere l adempimento soltanto a coloro che abbiano agito in nome e per conto dell associazione (e non ai singoli associati) che ne rispondono personalmente e solidalmente. La maggior parte delle associazioni del nostro Paese non sono riconosciute; oltre che alcune non ottengono il riconoscimento (quindi la personalità giuridica e gli effetti che ne discendono), altre evitano proprio di chiederlo, al fine di mantenere una maggiore autonomia nel proprio funzionamento, potendo prescindere da vincoli procedurali e sostanziali. Tali associazioni, inoltre, godono anche di una maggiore libertà derivante dal non dover venire a contatto con la Pubblica Amministrazione a causa o a seguito del riconoscimento della personalità giuridica. 17 Basti pensare 17 Dopo l abrogazione dell art 17 c.c. e degli artt. 600 e 786 c.c. le differenze sotto questo profilo si sono attenuate; tuttavia l ottenimento della personalità giuridica, per quanto semplificato nella sua procedura, implica pur sempre un valutazione preventiva e sostanziale da parte di un organo dello Stato. 11

12 che numerose e importanti associazioni italiane, come tutti i partiti politici e i sindacati, non sono interessate al riconoscimento della personalità giuridica. FONDAZIONI Le fondazioni sono enti creati da un soggetto, denominato fondatore, che destina il proprio patrimonio, o parte di esso, al raggiungimento di uno scopo di utilità generale. In Italia la disciplina giuridica delle fondazioni è contenuta principalmente nel Libro I, Titolo II, Capo II del Codice civile che, peraltro, le tratta unitamente alle associazioni. Nasce da un atto di fondazione ma al contrario dell associazione, dove l atto costitutivo ha natura contrattuale, l atto di fondazione è un atto unilaterale inter vivos nel qual caso sarà necessaria la forma dell atto pubblico o mortis causa (il testamento 18 ) ex art. 14 c.c. Altra differenza è che prevale l elemento patrimoniale e sono enti durevoli sempre dotati di personalità giuridica, godono cioè di autonomia patrimoniale perfetta. L atto di fondazione è un atto di disposizione patrimoniale con il quale un privato si spoglia in modo definitivo e irrevocabile del proprio patrimonio, o di parte di esso, per destinarlo al raggiungimento di uno scopo di utilità pubblica, e nel quale vengono indicate le modalità da seguire a tal fine. In realtà, pur essendo un unico documento 19, l atto è costituito dall atto di fondazione vero e proprio, negozio giuridico non patrimoniale con cui il fondatore provvede ad individuare lo scopo da raggiungere configurando la struttura organizzativa dell ente, e dall atto di dotazione con cui vengono apprestati i mezzi patrimoniali necessari ( nel caso di costituzione con testamento, è un'istituzione di erede o legato.) All'atto costitutivo è normalmente allegato lo statuto della fondazione. L'atto costitutivo e lo statuto devono contenere la denominazione della fondazione, l'indicazione dello scopo, del patrimonio e della sede, le norme sull'ordinamento e sull'amministrazione ed i criteri e le modalità di erogazione delle rendite. Possono inoltre contenere le norme concernenti l estinzione della fondazione e la devoluzione del patrimonio nonché quelle relative alla sua trasformazione. In caso di costituzione con atto mortis causa, anziché stabilire nel testamento tutti i suddetti elementi, il fondatore di solito si limita ad indicare lo scopo della fondazione, i beni ad essa destinati e, spesso, la sua denominazione, demandando ad un erede o legatario, a carico del quale pone un onere, oppure ad un esecutore testamentario l'effettiva costituzione dell'ente. In questo caso non sarà il testamento a fungere da atto costitutivo, ma il successivo documento dell'erede, legatario o esecutore testamentario. L'atto costitutivo può essere revocato dal fondatore prima che sia intervenuto il riconoscimento, salvo che il fondatore abbia fatto iniziare l'attività dell'opera da lui disposta. La facoltà di revoca non si trasmette agli eredi. 18 Nel silenzio della legge, si ritiene sufficiente il testamento olografo. 19 La dottrina maggioritaria e la giurisprudenza individuano due atti giuridici distinti, sebbene generalmente uniti nello stesso documento, e funzionalmente collegati (sicché la nullità dell'uno si riflette sull'altro.) 12

13 È presente l organo amministrativo che assolve le funzioni di gestione del patrimonio e realizzazione dello scopo; agisce in piena autonomia rispetto al fondatore, sulla base delle direttive contenute nell atto costitutivo e risponde verso l ente secondo le norme del mandato (art. 18 c.c.) Il codice civile nulla dice circa la sua composizione: potrebbe, quindi, essere anche un organo monocratico, sebbene normalmente sia collegiale (variamente denominato: frequentemente consiglio di amministrazione ma negli statuti si trova anche consiglio dei garanti, consiglio direttivo, consiglio di fondazione ecc.). Lo statuto può stabilire liberamente le modalità di nomina degli amministratori e la loro durata in carica, che può anche essere vitalizia. Spesso il fondatore, se vivente, si riserva il potere di nominare una parte degli amministratori o la presidenza dell'organo amministrativo; va osservato che, se ciò non avviene, il fondatore non è di per sé organo della fondazione. La nomina degli amministratori, oltre che al fondatore, può essere attribuita a soggetti terzi o allo stesso organo di amministrazione per cooptazione. Di solito la rappresentanza dell'ente verso l'esterno è attribuita al presidente dell'organo di amministrazione; in ogni caso le limitazioni del potere di rappresentanza, che non risultano dal registro delle persone giuridiche, non possono essere opposte ai terzi, salvo che si provi che ne erano a conoscenza. Sempre al presidente, che può essere affiancato da uno o più vicepresidenti, è solitamente attribuito il compito di curare l'attuazione delle deliberazioni dell'organo di amministrazione, avvalendosi del personale posto alle sue dipendenze. Nelle fondazioni più grandi la direzione delle attività dell'ente può essere affidata ad un direttore generale o segretario generale, posto alle dipendenze del presidente, che può anche avere poteri di rappresentanza. L assenza dell assemblea e l ampia autonomia degli amministratori determinano un profondo controllo da parte della p.a. (art. 25 c.c.) La fondazione, infatti, a differenza dell'associazione, non dispone di un organo come l'assemblea in grado di controllare l'operato degli amministratori e, se del caso, sostituirli o, addirittura, deliberare un'azione di responsabilità nei loro confronti. Lo stesso organo di controllo, oltre a non essere obbligatorio, risulta meno efficace dell'omologo organo di un'associazione o società, in mancanza di un'assemblea alla quale riferire le anomalie riscontrate. Queste considerazioni hanno indotto il legislatore ad affidare la vigilanza sulle fondazioni all'autorità amministrativa ("autorità governativa" nel linguaggio del codice civile). L'autorità di vigilanza è la stessa che ha riconosciuto la fondazione, quindi il dirigente dell'ufficio regionale (o della provincia autonoma) competente o il prefetto. Essa: esercita il controllo e la vigilanza sull'amministrazione della fondazione; provvede alla nomina e alla sostituzione degli amministratori o dei rappresentanti, quando le disposizioni contenute nell'atto di fondazione non possono attuarsi; annulla, sentiti gli amministratori, con provvedimento definitivo, le loro deliberazioni contrarie a norme imperative, all'atto di fondazione, all'ordine pubblico o al buon costume; l'annullamento non pregiudica i diritti acquistati dai terzi di buona fede in base ad atti compiuti in esecuzione della deliberazione; 13

14 può sciogliere l'organo di amministrazione e nominare un commissario straordinario, qualora gli amministratori non agiscano in conformità dello statuto o dello scopo della fondazione o della legge; autorizza le azioni contro gli amministratori per fatti riguardanti la loro responsabilità, esercitate dal commissario straordinario, dai liquidatori o dai nuovi amministratori; può disporre il coordinamento dell'attività di più fondazioni o addirittura l'unificazione della loro amministrazione, rispettando, per quanto è possibile, la volontà dei fondatori. Questo potere è finalizzato ad accrescere l'efficacia e l'efficienza dell'operato delle fondazioni, evitando duplicazioni e sprechi. Le cause d estinzione della fondazione sono previste nell atto costitutivo e nello statuto, oltre che dalla legge (conseguimento dello scopo; sopravvenuta impossibilità o inutilità del raggiungimento dello scopo; insufficienza del patrimonio). L'autorità che ha riconosciuto la fondazione - prefetto oppure dirigente della regione o provincia autonoma - accerta, su istanza di qualsiasi interessato o anche d'ufficio, l'esistenza di una delle cause di estinzione e ne dà comunicazione agli amministratori e al presidente del tribunale territorialmente competente. Tuttavia la p.a., invece che dichiarare estinta la fondazione, può trasformarla, mutando lo scopo, allontanandosi il meno possibile dalla volontà del fondatore (art. 28 c.c.). Ciò è consentito, però, solo se i fatti che darebbero luogo alla trasformazione non siano previste nell atto costitutivo come cause di estinzione o di devoluzione. Anche nel caso della fondazione, all estinzione fanno seguito la liquidazione e, eventualmente, la devoluzione secondo regole simili a quelle applicate nel caso delle associazioni riconosciute. Durante la liquidazione si procede alla riscossione dei crediti e al pagamento dei debiti residui dell'ente. Alla liquidazione provvedono uno o più liquidatori, nominati secondo quanto stabilito dallo statuto o dall'atto costitutivo oppure, in mancanza di siffatte previsioni, dal presidente del tribunale, che in ogni caso vigila sul loro operato. Gli amministratori non possono compiere nuove operazioni dopo che gli è stato comunicato l'atto di accertamento della causa d'estinzione; in caso contrario, sono personalmente e solidalmente responsabili per le obbligazioni assunte. I beni della fondazione che restano al termine della liquidazione sono trasferiti ad altri soggetti, secondo quanto stabilito dall'atto costitutivo o dallo statuto: è la cosiddetta devoluzione, una successione a titolo particolare. Se l'atto costitutivo o lo statuto nulla dispongono, i beni sono devoluti ad altri enti che hanno fini analoghi, individuati dall'autorità che ha riconosciuto la fondazione. I creditori che durante la liquidazione non hanno fatto valere il loro credito possono chiedere il pagamento a coloro i quali i beni sono stati devoluti, entro l'anno dalla chiusura della liquidazione, in proporzione e nei limiti di ciò che hanno ricevuto. Chiusa la fase di liquidazione, il presidente del tribunale ne dà comunicazione all'autorità che ha riconosciuto la fondazione, la quale provvede alla cancellazione della stessa dal registro delle persone giuridiche, ponendo così fine alla sua esistenza. 14

15 Una categoria a sé è costituita dalle fondazioni bancarie, fondazioni che si sono costituite come risultato della ristrutturazione delle banche pubbliche (Casse di risparmio ed altri enti) e che con la legge Amato - legge n. 218 del hanno iniziato un processo di trasformazione a veri enti no profit erogatori, per statuto, di fondi nei campi della ricerca, solidarietà e della cultura. Riconoscimento delle fondazioni Il riconoscimento è un provvedimento amministrativo adottato, in esito al procedimento disciplinato dal D.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361: dal dirigente dell'ufficio competente secondo l'organizzazione interna di ciascuna regione o provincia autonoma, per le fondazioni che operano esclusivamente nelle materie rientranti nella competenza legislativa regionale, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, e le cui finalità statutarie si esauriscono nell'ambito di una sola regione o provincia autonoma (art. 14 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616); dal prefetto della provincia in cui è stabilita la sede della fondazione, negli altri casi. L'ufficio regionale competente o la prefettura-ufficio territoriale del governo verificano che siano state soddisfatte le condizioni previste da norme di legge o regolamento per la costituzione della fondazione, che lo scopo sia possibile e lecito e che il patrimonio risulti adeguato alla sua realizzazione. Entro 120 giorni dalla presentazione della domanda provvedono al riconoscimento e all'iscrizione della fondazione nel registro delle persone giuridiche da loro tenuto. Entro lo stesso termine, qualora ravvisino ragioni ostative all'iscrizione o la necessità di integrare la documentazione presentata, ne danno motivata comunicazione ai richiedenti, i quali, nei successivi 30 giorni, possono presentare memorie e documenti. Se, nell'ulteriore termine di 30 giorni, non viene comunicato ai richiedenti il motivato diniego o non avviene l'iscrizione, questa si intende negata. Con lo stesso procedimento si procede all'approvazione delle modifiche statutarie e alla loro iscrizione nel registro delle persone giuridiche. In questo sono altresì iscritti: il trasferimento della sede e l'istituzione di sedi secondarie, la sostituzione degli amministratori con indicazione di quelli ai quali è attribuita la rappresentanza, la deliberazione di scioglimento e i provvedimenti che lo ordinano o accertano l'estinzione, le generalità dei liquidatori e gli altri fatti e atti indicati dalla legge o dal regolamento. Secondo la rilevazione sulle fondazioni, effettuata dall Istat nel , con riferimento al 2005, le fondazioni attive al 31 dicembre 2005 erano Rispetto ai risultati della rilevazione censuaria delle istituzioni nonprofit 20, riferiti al 1999, il numero delle fondazioni cresceva del 57%. Nel 2005, circa il 65% delle fondazioni era localizzato nell'italia settentrionale e più dei due terzi (68,4%) si era 20 Istat, Istituzioni no profit in Italia, Informazioni n. 50, Roma,

16 costituito a partire dal Nel 49,5% dei casi si trattava di fondazioni operative (2.338), nel 20% di fondazioni erogative (943) e nel 30,5% di fondazioni miste (1.439) 21. Nelle fondazioni erano impiegati circa 106 mila lavoratori retribuiti (82 mila dipendenti, 19 mila collaboratori e 5 mila lavoratori distaccati) e 50 mila non retribuiti (circa 46 mila volontari, 3 mila religiosi e un migliaio di volontari del servizio civile). Il 65% circa delle risorse umane era costituito da donne. Dal punto di vista economico, le fondazioni registravano nel complesso circa 16 miliardi di euro di entrate. Queste non erano distribuite omogeneamente né sul territorio, né per tipologia. A fronte di un valore medio delle entrate di 3,3 milioni di euro per il complesso delle unità, le fondazioni dell Italia centrale facevano registrare 7,5 milioni in media, mentre quelle del Nord-ovest, Nord-est e Mezzogiorno 2,6 milioni, 1,9 milioni e 1,5 milioni di euro, rispettivamente. Analogamente, le fondazioni miste presentavano un valore medio delle entrate di 5,7 milioni, rispetto a 4,0 milioni e 1,6 milioni di euro rilevati, rispettivamente, per le erogative e le operative. Tra le fondazioni il settore di attività prevalente relativamente più diffuso era la Filantropia (comprendente anche il finanziamento di progetti), seguito dall Istruzione e Ricerca, da Cultura, Sport e Ricreazione e dall Assistenza sociale. Per quanto riguarda i servizi, quelli più frequentemente offerti erano l erogazione di premi e borse di studio, la realizzazione di convegni, seminari, conferenze e congressi, l istruzione prescolastica, l assistenza in residenze protette e il finanziamento di progetti socio-assistenziali. La maggior parte delle fondazioni offriva servizi direttamente all utenza, raggiungendo circa sedici milioni di persone, di cui quattordici milioni senza disagi. 21 Le fondazioni sono state distinte in operative, erogative e miste a seconda che, rispettivamente, a) realizzino direttamente servizi di pubblica utilità gestendo una o più strutture (case di cura, case di riposo, scuole, biblioteche, musei, teatri, ecc.) finalizzate al raggiungimento dello scopo statutario; b) eroghino sussidi e contributi ad altri soggetti (tipicamente persone o altre istituzioni no profit) realizzando, quindi, indirettamente lo scopo statutario; c) svolgano entrambe le funzioni. Tra le prime si segnalano le ex Ipab (Istituto pubblico di assistenza e beneficenza) e alcune categorie di enti pubblici privatizzati, come ad esempio teatri ed enti lirici; tra le seconde, ancora le ex Ipab, le fondazioni bancarie e gli istituti di sostentamento del clero e, infine, tra quelle miste gli enti di previdenza privatizzati. 16

17 Tavola 1 - Fondazioni per tipologia e provincia Anno 2005 PROVINCE Operative Erogative Miste Totale Torino Vercelli Novara Cuneo Asti Alessandria Biella Verbano-Cusio-Ossola Piemonte Aosta Valle d'aosta / Vallée d'aoste Varese Como Sondrio Milano Bergamo Brescia Pavia Cremona Mantova Lecco Lodi Lombardia Bolzano/Bozen Trento Trentino-Alto Adige Verona Vicenza Belluno Treviso Venezia Padova Rovigo Veneto Udine Gorizia Trieste Pordenone Friuli-Venezia Giulia

18 PROVINCE Operative Erogative Miste Totale Imperia Savona Genova La Spezia Liguria Piacenza Parma Reggio nell'emilia Modena Bologna Ferrara Ravenna Forlì-Cesena Rimini Emilia-Romagna Massa-Carrara Lucca Pistoia Firenze Livorno Pisa Arezzo Siena Grosseto Prato Toscana Perugia Terni Umbria Pesaro Urbino Ancona Macerata Ascoli Piceno Marche Viterbo Rieti Roma Latina Frosinone Lazio PROVINCE Operative Erogative Miste Totale L'Aquila

19 Teramo Pescara Chieti Abruzzo Campobasso * * * * Isernia * * * * Molise Caserta Benevento Napoli Avellino Salerno Campania Foggia Bari Taranto Brindisi Lecce Puglia Potenza Matera Basilicata Cosenza Catanzaro Reggio di Calabria Crotone Vibo Valentia Calabria Trapani Palermo Messina Agrigento Caltanissetta Enna Catania Ragusa Siracusa PROVINCE Operative Erogative Miste Totale Sicilia Sassari

20 Nuoro Cagliari Oristano Sardegna ITALIA Nord ovest Nord- est Centro Mezzogiorno Fonte Istat, Rilevazione delle fondazioni, Tavola 2 - Fondazioni per periodo di costituzione e attività prevalente Anno 2005 PERIODO DI Operative Erogative Miste Totale COSTITUZIONE Fino al dal 1961 al dal 1971 al dal 1981 al dopo il TOTALE ATTIVITA Operative Erogative Miste Totale PREVALENTE Cultura, sport e ricreazione Istruzione e ricerca Sanità Assistenza sociale Ambiente Sviluppo economico e coesione sociale Tutela dei diritti e attività politica Filantropia (compreso grant-making) Cooperazione e solidarietà internazionale Religione Relazioni sindacali e rappresentanza di interessi TOTALE Fonte Istat, Rilevazione delle fondazioni,