REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Transcript

1 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO N. 2098/08 Reg. Sent. N. 1125/2007 Reg. Ric. IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA (Sezione III) ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso con motivi aggiunti R.G.. n. 1125/2007, proposto dalla FENASCOP Federazione Nazionale Strutture Comunitarie Psicosocioterapeutiche, in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore, Giampiero Di Leo, rappresentata e difesa dagli avv.ti Emilio Robotti e Serafino Generoso e con domicilio eletto presso lo studio del secondo, in Milano, c.so Indipendenza 18 contro la Regione Lombardia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Pio Dario Vivone e Maria Emilia Moretti e con domicilio eletto presso gli uffici della stessa, in Milano, via Filzi 22 a) quanto al ricorso originario per l annullamento, previa sospensione, - della deliberazione della Giunta Regionale n. VIII/00422l del 28 febbraio 2007, avente ad oggetto il riordino della residenzialità psichiatrica, in attuazione della LG.R. n. VIII/l7513 del 17 maggio 2004 (Piano Triennale per la Salute Mentale), pubblicata sul B. UR.L. Serie Ordinaria, n. li del 12 marzo 2007; - di ogni altro atto preordinato, presupposto, connesso, conseguente o collegato b) con i motivi aggiunti depositati il 7 gennaio 2008 per l annullamento - in parte qua, della deliberazione della Giunta Regionale n. VIII/5743 del 31 ottobre 2007, recante determinazioni sulla gestione del Servizio Socio sanitario regionale per l esercizio 2008, pubblicata sul sito della Regione Lombardia il 6 novembre 2007; - di ogni altro atto preordinato, presupposto, connesso, conseguente o collegato; - nonché di tutti gli atti già impugnati con il gravame originario. VISTO il ricorso con i relativi allegati; VISTO l atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia; VISTA la domanda di sospensione del provvedimento impugnato con il ricorso originario e preso atto del suo rinvio al merito; VISTI i motivi aggiunti depositati il 7 gennaio 2008; VISTE le memorie e documenti prodotti dalle parti a sostegno delle rispettive tesi e difese; VISTI tutti gli atti di causa; NOMINATO relatore, alla pubblica udienza del 31 gennaio 2008, il Referendario dr. Pietro

2 De Berardinis ed udito lo stesso; UDITI, altresì, i procuratori presenti delle parti costituite, come da verbale; RITENUTO in fatto e considerato in diritto quanto segue L associazione FENASCOP, Federazione Nazionale Strutture Psicosocioterapeutiche (d ora innanzi: FENASCOP), espone di rappresentare, a livello nazionale e regionale, le strutture comunitarie psichiatriche extraospedaliere. In particolare, detta associazione, priva di scopo di lucro, si propone di coordinare, a livello nazionale, le strutture intermedie (comunità terapeutiche e riabilitative, residenze protette, centri diurni, case famiglia, cooperative di lavoro) pubbliche, private o del privato sociale, che operano nel campo dell assistenza e della terapia di persone sofferenti di disagi psichici, di promuovere ogni azione, a livello di normativa regionale, nazionale ed internazionale, in coerenza con i principi del proprio statuto, e di tutelare gli interessi dei vari associati. L esponente evidenzia come la Giunta Regionale della Lombardia, con deliberazione del 28 febbraio 2007, n. VIII/00422l, pubblicata il 12 marzo 2007, abbia ritenuto di riordinare la classificazione delle strutture residenziali psichiatriche accreditate, introducendo molteplici innovazioni in ordine alla possibilità di accreditare nuove strutture e di stipulare accordi per l erogazione di prestazioni agli utenti del Servizio Sanitario Regionale. Tuttavia la nuova regolamentazione sarebbe stata deliberata senza previamente consultare le associazioni rappresentative delle strutture private, in particolare l associazione esponente, e sarebbe, comunque, gravemente lesiva degli interessi delle strutture accreditate, associate o meno all esponente, nonché delle finalità perseguite da quest ultima. Dolendosi della disciplina introdotta dalla succitata deliberazione della Giunta Regionale n. VIHI/004221, la FENASCOP l ha impugnata con il ricorso indicato in epigrafe, chiedendo che fosse annullata, previa sospensione, e formulando a sostegno della propria domanda le censure di seguito riassunte. - Violazione degli artt. 8, 8-bis e 8 del d.lgs. ti. 502/1992, violazione dell art. 8 della L. n. 59/1997, violazione della l.r. n. 31/1997, violazione del D.P.R. 14 gennaio 1997, nonché del D.P.C.M. 29 novembre 2000 e del D.P.C.M. 14 febbraio Con tale motivo si lamenta che il provvedimento gravato avrebbe operato un vero e proprio J mutamento dei requisiti delle strutture psichiatriche, introducendo nuove tipologie (C.R.A., C.P.A., C.P.M., C.R.M. e residenzialità leggera), che coesistono con le strutture preesistenti, in violazione degli artt. 8-bis e 8-ter del d.lgs. n. 502 del 1992, i quali rimetterebbero ad un atto sovraregionale, della Conferenza permanente Stato-Regioni, l indicazione dei requisiti minimi per l esercizio delle attività sanitarie e socio-sanitarie da parte di strutture pubbliche o private. Inoltre, la deliberazione sarebbe illegittima in quanto la riclassificazione delle strutture già autorizzate ed accreditate, peraltro meramente eventuale, sarebbe possibile solo ad un livello assistenziale pari od inferiore rispetto a quello per il quale le strutture erano state accreditate in precedenza, con ciò escludendosi che dette strutture possano erogare prestazioni sanitarie di livello più intensivo ed accedere a tariffe superiori. Ancora, il provvedimento violerebbe gli artt. 8-bis, 8-ter, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502 cit. con lo svincolare l area della cd. residenzialità leggera dall accreditamento per le strutture esistenti e con il rimandare ad un futuro provvedimento la definizione dei requisiti necessari per l accreditamento di nuovi erogatori. In quarto luogo, il procedimento di riclassificazione sarebbe anch esso illegittimo, poiché la valutazione della congruità delle istanze di riclassificazione delle strutture, dal punto di vista clinico-epidemiologico del territorio di competenza, avverrebbe non come sarebbe logico aspettarsi prima della presentazione delle istanze stesse, ma nei sessanta giorni successivi alla scadenza del termine per la loro presentazione.

3 Connessa a tale profilo e parimenti illegittima sarebbe poi la previsione, contenuta al punto 16 della deliberazione impugnata, della conferma del blocco dei contratti per i posti di residenzialità psichiatrica e della sospensione delle procedure di accreditamento di nuove strutture residenziali e semiresidenziali sino alla conclusione del processo di riqualificazione della residenzialità psichiatrica e comunque sino al 31 dicembre Infine, con il motivo in esame si lamenta che è il provvedimento gravato nel suo complesso ad essere illegittimo, poiché esso costituirebbe il frutto del tentativo di svincolare il sistema dell assistenza psichiatrica residenziale erogata dal Servizio Sanitario regionale dal sistema dell autorizzazione e dell accreditamento, previsto dalla legislazione nazionale. - Violazione della 1. n. 180/1978, del D.P.R. 23 luglio 1998, del D.P.R. 10novembre 1999 e del D.P.R. 23 maggio 2003, violazione dei d.p.c.m. 29 novembre 2001, violazione del D.M. 15 aprile Con il motivo ora riportato la ricorrente lamenta che, a seguito della riclassificazione delle strutture, per ogni tipologia di queste saranno fissati i tempi massimi di degenza previsti dal Piano regionale per la salute mentale, il superamento dei quali comporterà la riformulazione del programma nel senso di prevedere un livello di intensità riabilitativa od assistenziale inferiore ma, altresì, la modificazione delle tariffe stabilite, che dovranno essere a propria volta inferiori. Ciò significa che il paziente, superato il termine massimo di ricovero, non sarà dimesso, ma resterà nella stessa struttura, sottoposto ad un programma con livello di intensità inferiore ed a tariffe più basse, laddove, invece, le spese di gestione dirette e quelle del personale della struttura resteranno immutate, essendo costanti ed indipendenti dall intensità del programma terapeutico del singolo paziente. Per conseguenza, le tariffe fissate dalla Giunta Regionale, pur formalmente non cambiate, a parità di standard di strutturali e di personale richiesti, verrebbero ridotte, così avendosi: a) la violazione dei D.M. 15 aprile 1994, contenente i criteri generali per la fissazione delle tariffe delle prestazioni di assistenza specialistica, riabilitativa ed ospedaliera, secondo cui le Regioni e le Province autonome determinano le suddette tariffe in base al costo standard di produzione ed ai costi generali, considerando, quali componenti del costo standard, il costo del personale direttamente impiegato, dei materiali consumati, delle apparecchiature usate in proporzione ad un tasso di utilizzo predeterminato dalla Regione nonché i costi generali dell unità produttiva della prestazione; b) la violazione della normativa che ha sancito la definitiva chiusura dei cd. manicomi, cioè la 1. n. 180/1978, il D.P.R. 23 luglio 1998, il D.P.R. 10 novembre 1999, il D.P.R. 23 maggio 2003, in quanto l introduzione, con la deliberazione gravata, della previsione che il paziente, decorso un certo periodo di ricovero in una struttura, abbia automaticamente la necessità di cure caratterizzate da minore intensità riabilitativa ed assistenziale, contrasterebbe con la ratio della normativa ora richiamata, riproponendo un modello di natura istituzionalizzante manicomiale, sulla base del quale il paziente, entrato in una struttura, vi resterebbe per un tempo lunghissimo, indipendentemente dai suoi bisogni. - Eccesso di potere per insufficienza e contraddittorietà della motivazione, nonché illogicità manifesta ed errore di fatto sui presupposti del provvedimento, violazione dell art. 1 della 1. n. 833/1978 e violazione degli arti. 32, 41 e 97 Cost.. Con il motivo in esame, da ultimo, la già vista previsione del provvedimento impugnato, per la quale il paziente, scaduto il periodo massimo di ricovero previsto per una certa struttura, permane in questa (o accede ad un altra struttura), venendo, in ogni caso, assoggettato ad un programma di minore intensità riabilitativa o assistenziale, viene censurata dall associazione ricorrente sotto i profili:

4 a) del contrasto con il diritto alla salute dei cittadini aspetto in ordine al quale la previsione sarebbe manifestamente illogica e contraddittoria poiché il paziente, al termine del periodo massimo di ricovero, se bisognoso di più intense cure ed assistenza, non potrebbe comunque vedere modificato il proprio programma terapeutico in maniera tale da poter accedere ad una struttura residenziale a più alta intensità, potendo solo, in caso di estrema acuzie, accedere ad una struttura ospedaliera; b) del contrasto con gli artt. 8, 8-bis, 8-ter, 8-quater e 8-quincjuies del d. n. 502/1992, in quanto la conferma a tempo indeterminato del blocco dei contratti per i posti di residenzialità psichiatrica (operante dal 2000) e la sospensione delle procedure di accreditamento di nuove strutture residenziali e semiresidenziali, violerebbero il principio di parità di trattamento tra le strutture pubbliche e private accreditate e lo stesso principio costituzionale di libertà della iniziativa economica privata (art. 41 Cost.). Ciò, atteso che dal suddetto blocco sono escluse, oltre alle strutture per cui è già iniziata la procedura di accreditamento, quelle finanziate con fondi pubblici e quelle realizzate nell ambito dei programmi innovativi. Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, depositando memoria con cui ha eccepito, in via preliminare, l inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione della ricorrente Federazione, nonché per mancata notifica a controinteressato. Sempre in via preliminare, ha poi eccepito l irricevibilità ed inammissibilità del ricorso, giacché il nuovo assetto regionale in materia di residenzialità psichiatrica sarebbe già stato dettato con il Piano regionale per la salute mentale (deliberazione della Giunta Regionale n. VII/17513 del 17 maggio 2004), non impugnato dalla Federazione. Infine, nel merito ha eccepito l infondatezza del ricorso, di cui ha chiesto la reiezione, previa reiezione, altresì, dell istanza cautelare. Nella Camera di Consiglio del 7 giugno 2007 l associazione ricorrente ha rinunciato alla domanda di sospensione del provvedimento impugnato (rinviata al merito). In vista dell udienza pubblica del 15 novembre 2007 poi rinviata ambedue le parti hanno depositato una memoria difensiva. Con ricorso per motivi aggiunti depositato il 7 gennaio 2008 la FENASCOP ha impugnato in parte qua la deliberazione della Giunta Regionale n. VIII/5743 del 31 ottobre 2007, recante determinazioni in ordine alla gestione del Servizio Socio-sanitario regionale per l esercizio Nello specifico, il provvedimento in discorso viene impugnato nella parte in cui, per le nuove tipologie di struttura definite dalla deliberazione della Giunta impugnata con il ricorso originario (C.R.A., C.P.A., C.P.M., C.R.M. e residenzialità leggera), conferma i periodi di permanenza massimi previsti da quest ultima e prevede le nuove tariffe per alta, media e bassa intensità riabilitativa, con decorrenza dal 1 gennaio In definitiva, la ricorrente si lamenta della previsione di tariffe inferiori per i programmi di inferiore intensità riabilitativa previsti per ogni tipologia di struttura residenziale, ritenendo che per questa parte la deliberazione n. VIII/5743 del 3 1 ottobre 2007 sia affetta dagli stessi vizi denunziati avverso la deliberazione n. VIII/ A supporto del gravame per motivi aggiunti ha pertanto formulato le doglianze (già proposte con il ricorso originario) di: - Violazione degli artt. 8, 8-bis e 8-ter del d.lgs. n. 502/1992, violazione dell art. 8 della 1. n. 59/1997, violazione della l.r. n. 3 1/1997, violazione del D.P.R. 14 gennaio 1997, nonché del D.P.C.M. 29 novembre2000 e del D.P.C.M. 14 febbraio La deliberazione della Giunta Regionale n. VIII/5743 cit., in primo luogo, completerebbe la riclassificazione delle strutture residenziali psichiatriche, così completando la realizzazione di un illegittima disciplina parallela rispetto alle norme già vigenti in tema di accreditamento delle predette strutture in Lombardia.

5 Inoltre, essa violerebbe a propria volta gli artt. 8-bis, 8-ter, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, individuando una tariffa per la cd. residenzialità leggera e quindi confermando che l unico requisito previsto per erogare le prestazioni della suddetta residenzialità leggera è che tali prestazioni siano rese da strutture già accreditate (mentre la definizione dei requisiti necessari per accreditare nuovi erogatori è rimandata a futuro provvedimento). - Violazione della 1. n. 180/1978, del D.P.R. 23 luglio 1998, del D.P.R. 10 novembre 1999, del D.P.R. 23 maggio 2003, del D.P.C.M. 29novembre2001 e del D.M. 15 aprile La deliberazione impugnata con il ricorso per motivi aggiunti sarebbe illegittima altresì nella parte in cui individua nuove tariffe per la residenzialità psichiatrica, inferiori nell ammontare in base al superamento di un termine massimo di ricovero. Ciò, in attuazione della previsione della deliberazione gravata con il ricorso originario, la quale riconnette, al superamento del predetto termine massimo, non la dimissione del paziente dalla struttura o il suo invio in una struttura di diversa intensità terapeutica, ma la permanenza dell assistito nella stessa struttura con un livello di intensità del programma minore e quindi con tariffe più basse. Sotto questo aspetto, la deliberazione n. VIII/5743 cit. si espone alle stesse censure avanzate avverso la precedente deliberazione n. V e che si sono poc anzi esposte (contrasto con i criteri per la fissazione delle tariffe individuati dal D.M. 15 aprile 1994 e violazione dei principi della 1. n. 180/1978 e della relativa normativa attuativa in materia di abbandono del cd. modello manicomiale per i servizi di assistenza psichiatrica). Inoltre, la deliberazione n. VIII/5743 cit., nel determinare le nuove tariffe delle prestazioni sanitarie in tema di attività residenziale psichiatrica, sarebbe viziata dall assenza di qualsiasi istruttoria, nonché per la mancata previa consultazione in argomento delle rappresentanze degli Enti gestori, come appunto la ricorrente FENASCOP. - Eccesso di potere per assenza e/o insufficienza e/o contraddittorietà della motivazione, illogicità manifesta e/o errore di fatto sui presupposti del provvedimento, violazione dell art. 1 della 1. n. 833/1978 e violazione degli artt. 32,41 e 97 Cost.. La previsione che il paziente, al termine del periodo massimo di ricovero previsto per quella data tipologia di struttura, rimanga nella stessa struttura, ma ad una tariffa inferiore, sarebbe illogica e contraddittoria anche sotto il profilo della procedura prevista per la decurtazione della tariffa. Questa sarebbe, infatti, rimessa all assoluta discrezionalità del Dipartimento di Salute Mentale della A.S.L., senza alcuna effettiva possibilità per il gestore della struttura e per il paziente stesso di intervenire in proposito. Per di più, la soluzione tariffaria prescelta discriminerebbe gravemente le strutture private no profìt o imprenditoriali, facendo salve quelle a diretta gestione pubblica, in quanto la tabella delle tariffe della residenzialità psichiatrica stabilite dalla deliberazione gravata prevede una forbice tra tariffa più alta e tariffa più bassa di ben 17,00/13,00 giornalieri per le strutture denominate C.P.A., C.P.M. e C.R.M., gestite da soggetti sia privati, sia pubblici, mentre per le strutture denominate C.R.A. che nel territorio della Lombardia sono tutte gestite, tranne due casi, da soggetti pubblici la forbice tariffaria è di soli 7,00. In vista dell udienza di merito, la difesa della Regione ha depositato una memoria difensiva, replicando al ricorso per motivi aggiunti, di cui ha eccepito l inammissibilità, per la mancata impugnazione sia del Piano Regionale per la Salute Mentale, sia del decreto della Direzione Generale della Sanità n del 15 novembre 2007, nonché l infondatezza in fatto ed in diritto, chiedendone pertanto la reiezione. All udienza del 31 gennaio 2008 la causa è stata riservata dal Collegio per la decisione. DIRITTO

6 In via preliminare, debbono essere analizzate le eccezioni di inammissibilità e/o irricevibilità del gravame, formulate dalla difesa regionale. Iniziando l analisi dall eccezione di inammissibilità del ricorso (e dei motivi aggiunti) per la carenza di legittimazione ad agire della Federazione ricorrente, rileva il Collegio che trattasi di eccezione che non può essere condivisa. Invero, la giurisprudenza in una decisione di cui la ricorrente riporta ampi estratti (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 6 febbraio 2003, n. 751) ha già affrontato il tema della legittimazione ad causam della FENASCOP, risolvendolo (in termini positivi nel caso esaminato) secondo principi ai quali il Collegio ritiene di aderire pienamente. In particolare, si è rilevato che la FENASCOP è organismo rappresentativo nazionale delle Strutture Comunitarie Psicosocioterapeutiche, da considerare, in quanto tale, legittimata ad agire in giudizio a tutela dell interesse collettivo del gruppo di r impugnando i provvedimenti considerati lesivi dell interesse statutariamente assunto ad oggetto di tutela. Ciò, perché l esistenza di un organismo rappresentativo di categoria....fa sì che l interesse collettivo, r?feribile in maniera omogenea al gruppo od alla collettività di r si sollevi ad una condizione superindividuale e si concentri in capo alla struttura organizzata che ne assume la titolarità. La decisione in esame precisa che la legittimazione ad agire di simili organismi si estende fino alla possibilità di provvedimenti concernenti singoli iscritti, allorquando i provvedimenti concretino anche una lesione dell interesse collettivo tutelato in base allo statuto. A fortiori tale legittimazione sussiste quando come nel caso al quale si riferiva la ricordata sentenza del T.A.R. Lazio vengono impugnati provvedimenti contenenti misure di carattere generale, le quali incidono sull interesse di tutte le Comunità associate che asseriscono riferirsi, nella struttura e nelle modalità operative, ad un modello organizzativo ispirato ai principi della legge 180/78. Detti provvedimenti, infatti, vanno ad incidere su un interesse collettivo assunto per statuto dalla FENASCOP ad oggetto di tutela, considerato che essa riunisce strutture residenziali e semiresidenziali per pazienti psichiatrici sia pubbliche che private, ed è stata costituita proprio per promuovere una regolamentazione unitaria del settore ispirata a criteri di tipo terapeutico e riabilitativo alternativi rispetto al sistema di tipo medicalizzato (T.A.R. Lazio, Roma, n. 751/2003 cit.). Ciò premesso, non par dubbio che nel caso in esame si debba affermare la sussistenza della legittimazione della Federazione ricorrente ad impugnare gli atti oggetto del gravame e dei motivi aggiunti in epigrafe, alla luce dei principi, delle linee programmatiche e degli scopi istituzionali della Federazione stessa, come emergenti dalla lettura dall art. 3 dello statuto di questa. Al riguardo in relazione ai motivi di censura dei provvedimenti impugnati si richiamano in particolare: - il punto 2) dei Principi ( svolgere un azione fondata sui principi della condivisione e della solidarietà per l accoglienza e cura di persone sofferenti per il disagio psichico attraverso una serie di opportunità, iniziative e strumenti che rispettino la dimensione umana e la partecipazione alla vita sociale e civile ); - il punto 2) delle Linee programmatiche ( le strutture terapeutiche comunitarie basano il proprio intervento sulla ricerca del consenso e della condivisione, evitando interventi repressivi, ma soprattutto offrendosi come spazio di riprogettazione personale. In dette strutture l ospite è soggetto attivo di terapia e non semplice oggetto di assistenza o di cure farmacologiche ); - la lett. e) degli scopi (per cui l associazione si propone di promuovere la ricerca teorico- pratica di nuove modalità di intervento terapeutico e di nuovi modelli organizzativi che siano ripetibili ed atti a rendere più efficace il setting e il lavoro delle comunità ).

7 Le deliberazioni regionali gravate, invero, sono atti generali, recanti misure organizzative (la riclassificazione delle strutture psichiatriche residenziali, la scelta dei modelli di erogazione delle prestazioni sanitarie ed assistenziali) e regolamentari (la determinazione delle nuove tariffe per le prestazioni rese). Di tali misure si contestano gli effetti che ne derivano a carico sia degli operatori del settore, incisi sotto il profilo economico, sia dei pazienti, soprattutto, a questo proposito, per l abbandono che si verificherebbe rispetto alle linee ispiratrici della 1. n. 180/1978. In definitiva, non potendo dubitarsi dell idoneità delle deliberazioni impugnate ad incidere sulla protezione dei diritti, di rango anche costituzionale, evocati nel ricorso (quello alla salute, ovviamente, ma anche quelli alla libera iniziativa economica privata ed al buon andamento della P.A.), deve concludersi per la legittimazione della FENASCOP a proporre il gravame indicato in epigrafe. Né si può desumere alcuna contraddizione tra il richiamo al diritto alla salute e le doglianze avverso la regolamentazione delle tariffe in modo da incidere negativamente su costi e ricavi delle strutture di cura ed assistenza, in quanto la predisposizione delle tariffe viene contestata anche e soprattutto per gli effetti che ne derivano in termini di abbandono della ratio della 1. n. 180/1978 e ripristino della logica c.d. manicomiale. dunque in coerenza con le finalità della Federazione ricorrente. Piuttosto, si ricorda che, per la giurisprudenza consolidata, le associazioni di categoria e gli enti esponenziali possono agire in giudizio a tutela degli interessi propri e di quelli collettivi della categoria rappresentata, in particolare facendo valere in giudizio gli interessi dell intera categoria purché gli interessi individuali degli iscritti o degli appartenenti alla categoria siano in modo univoco conformi a quello a tutela del quale l associazione agisce, e non si pongano in contrasto, neanche potenzialmente, tra i vari iscritti (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 11 agosto 2005, n ; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. 11, 21 giugno 1999, n. 1531). Pertanto, tenuto conto che la FENASCOP, come già detto, riunisce strutture residenziali e semiresidenziali per pazienti psichiatrici, pubbliche e private, e che tra i principi dettati dallo statuto c è quello del superamento dell antagonismo tra pubblico, privato e privato sociale, per la collaborazione di una rete integrata di servizi (così il punto 4) dei principi), può sin da ora rilevarsi l inammissibilità di tutte le doglianze volte a censurare la legittimità degli atti impugnati nella parte in cui questi contengono disposizioni recanti un trattamento, almeno in apparenza, più favorevole per le strutture pubbliche rispetto a quelle private. Ci si riferisce, nello specifico, al terzo motivo del gravame originario, laddove con questo si censura il blocco delle procedure di accreditamento e dei contratti per posti di residenzialità psichiatrica (blocco pèraltro ormai venuto meno), ed all ultimo motivo del ricorso per motivi aggiunti, lì dove viene sostenuto che la forbice tra le tariffe giornaliere più alte e quelle più basse sarebbe minore per quelle tipologie di strutture gestite quasi esclusivamente da soggetti pubblici, con conseguente discriminazione delle strutture private. E evidente, infatti alla luce della giurisprudenza poc anzi citata, che sotto questi profili il ricorso è inammissibile, in quanto volto a tutelare gli interessi di alcuni dei soggetti facenti parte del gruppo esponenziato avverso l interesse di altri soggetti a propria volta appartenenti a tale gruppo. Non sono ammissibili, infatti, censure che, per come sono prospettate, tendono a tutelare gli interessi dei soggetti privati imprenditori o meno gestori delle strutture di residenzialità psichiatrica, pure a danno di quelli dei soggetti pubblici gestori delle stesse strutture, sebbene l associazione ricorrente affermi di voler superare l antagonismo tra pubblico e privato nel settore qui in esame. In tale limitato senso si possono perciò condividere le argomentazioni della difesa regionale, la quale tenta di dimostrare la carenza di legittimazione della ricorrente in base all assenza di ogni prova che quest ultima agisce a tutela degli interessi collettivi della categoria, senza contrasto neppure potenziale fra i soci iscritti. Argomentazioni che, per il resto, alla stregua di quanto si è

8 detto, debbono essere ritenute prive di fondamento, come priva di fondamento è nel suo complesso l ora vista eccezione di inammissibilità. Respinta, dunque, l eccezione di difetto di legittimazione della FENASCOP, si deve del pari respingere l eccezione di inammissibilità per omessa notificazione del ricorso ad almeno uno dei soggetti controinteressati. Sostiene, infatti, la difesa regionale che le Aziende Sanitarie Locali lombarde dovrebbero essere individuate come soggetti controinteressati, quali portatrici di un interesse qualificato alla conservazione del provvedimento gravato con il ricorso originario, che, perciò, avrebbe dovuto essere notificato ad almeno una di dette Aziende. In particolare, l interesse qualificato, antitetico e di segno contrario a quello della ricorrente, si ricaverebbe per le A.S.L. della Lombardia dalla loro preposizione alla fase istruttoria delle istanze di riclassificazione delle strutture di cura, assistenza e residenzialità psichiatrica. Ne deriverebbero, a detta della difesa regionale, un interesse di tipo organizzativo, teso a non vanificare le istruttorie svolte e ad evitare ricadute sui rapporti in essere, ed un interesse di tipo istituzionale, teso a realizzare la riclassificazione quale elemento indispensabile per la programmazione futura delle attività. Interessi, questi, ambedue opposti a quello fatto valere dalla FENASCOP con il gravame in epigrafe che, però, non essendo stato notificato ad alcuna A.S.L., sarebbe inammissibile. L eccezione, peraltro sollevata nella memoria depositata dalla nell imminenza della discussione dell istanza di sospensiva contenuta nel ricorso originario, ma non più riproposta nelle memorie successivamente depositate, è priva di fondamento. Ciò, in quanto le deliberazioni impugnate sia col ricorso originario, sia con i motivi aggiunti, hanno natura di atti generali, rispetto ai quali non sono individuabili controinteressati cui si debba notificare il gravame (v. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 4 giugno 2002, n. 5161; id., 17 dicembre 1990, n. 1906). Anche di recente la giurisprudenza ha infatti chiarito che negli atti generali come pure nei regolamenti pur essendo individuabili i controinteressati in senso sostanziale, non vi sono controinteressati in senso formale, sicché è jus receptum che i ricorsi con i quali si impugnano atti generali o regolamenti, non debbano essere notificati ai soggetti interessati alla conservazione di tali atti (C.d.S., Sez. VI, 21 giugno 2006, n. 3717). Anche l ora vista eccezione di inammissibilità deve essere, perciò, respinta. A conclusioni del tutto diverse si deve, invece, addivenire per l eccezione di inammissibilità del ricorso originario e di quello per motivi aggiunti in ragione della mancata impugnazione dell atto presupposto (cioè il Piano Regionale Triennale per la Salute Mentale, approvato con deliberazione della Giunta Regionale n del 17maggio2004). L eccezione de qua, deve essere, infatti, parzialmente accolta, con conseguente declaratoria di inammissibilità parziale del gravame e dei motivi aggiunti. Ed infatti, la deliberazione di approvazione del predetto Piano, pubblicata nel B.U.R.L. 2 supplemento straordinario al n. 24 del 10 giugno 2004, aveva indicato, tra gli altri, l obiettivo strategico (v. parag del Piano) della ridefinizione dei modelli clinico-organizzativi e dei percorsi di cura della residenzialità psichiatrica (progetto terapeutico riabilitativo per utenti in strutture residenziali). In particolare, la ridefinizione del sistema della residenzialità psichiatrica è disciplinata dal capitolo 3 del Piano (nel quadro della generale riorganizzazione dell assistenza, di cui detto capitolo si occupa). Orbene, dalla lettura del capitolo 3 si ricava che già il Piano Regionale Triennale del 2004 ha compiutamente previsto:

9 a) la riclassificazione delle strutture residenziali psichiatriche, operata secondo una logica di differenziazione, allo scopo di qualificarne il funzionamento sulla base di due assi: 1) i livelli di intervento terapeutico e riabilitativo; 2) il grado di intensità assistenziale offerto; a1) per l effetto, la riclassificazione: - delle Comunità Residenziali Terapeutiche riabilitative (C.R.T.) in Comunità Riabilitative ad Alta Assistenza (C.R.A.); - delle Comunità Protette (C.P.) ad alta protezione in Comunità Protette ad Alta Assistenza (C.P.A.); - delle Comunità Protette (C.P.) a media protezione in Comunità Protette a Media Assistenza (C.P.M.); - delle Comunità Protette (C.P.) a bassa protezione in case alloggio, ovvero case famiglia, appartamenti autonomi, ecc.; a2) l introduzione a livello sperimentale delle Comunità Riabilitative a Media Assistenza (C.R.M.); b) la riconduzione dei programmi di assistenza psichiatrica che richiedono la residenzialità a tre principali aree funzionali (nella prospettiva di uno spostamento dell asse del sistema dalle strutture ai programmi di cura): - area riabilitativa, relativa ai programmi residenziali di carattere specificamente riabilitativo, di esclusiva competenza sanitaria; - area assistenziale, comprendente i programmi riabilitativi che non necessitano di interventi riabilitativi erogati in modo intensivo e specifico e che, invece, richiedono gradi diversi di misure assistenziali; - area sociale, comprendente i programmi individuali di trattamento che non hanno il fulcro nella struttura residenziale, ma che per essere attuati richiedono l appoggio di una soluzione abitativa adeguata per l assistito; c) la tipologia di strutture previste per l attuazione dei programmi delle citate aree funzionali, stabilendo che i programmi dell area riabilitativa si svolgono nelle C.R.A. e nelle C.R.M., quelli dell area assistenziale nelle C.P.A. e nelle C.P.M., mentre per i programmi dell area sociale è richiesta solo una soluzione abitativa d appoggio, si tratti di Casa Alloggio (C.A.), Casa Famiglia (C.F.), o appartamento autonomo (A.A.). Ma vi è di più. Il Piano Triennale del 2004, infatti, contiene una minuziosa disciplina dell articolazione dei programmi residenziali. In particolare, esso fissa la durata massima dei programmi stessi (e quindi i tempi di degenza), con conseguente revisione della tariffa giornaliera. Così, in base al Piano: - i programmi residenziali dell area riabilitativa hanno un articolazione triennale e una durata massima di degenza di 18 mesi (C.R.A.) ovvero 24 mesi (C.R.M.); - i programmi residenziali dell area assistenziale hanno una durata massima di 36 mesi (sia per le C.P.A., sia per le C.P.M.). Sempre secondo il Piano, ove il programma si protragga oltre i limiti stabiliti per le singole strutture (in specie, C.R.A., C.P.A. e C.P.M.), si prevede una revisione della tariffa. Siffatta revisione, nel caso delle C.R.A. e delle C.P.A. comporta o l applicazione della tariffa per la

10 media protezione, o il modello di finanziamento previsto dal Piano stesso (che identifica una quota fissa ed una quota variabile), nel caso delle C.P.M. implica l applicazione del suddetto modello di finanziamento. Infine, per i nuovi accoglimenti nelle strutture residenziali il Piano Regionale indica i criteri di ammissione, suddivisi in criteri relativi alla diagnosi e criteri relativi all età. Con riguardo all età, il Piano dispone che le risorse riabilitative, soprattutto quelle intensive, siano destinate ad utenti con potenzialità di miglioramento clinico e di integrazione sociale elevati e soggetti con un decorso (prevedibilmente) non troppo prolungato del trattamento. Il Piano stabilisce, pertanto, per le strutture residenziali di area riabilitativa (C.R.A.) un limite di età di 50 anni per l ammissione, mentre per le strutture di area assistenziale (C.P.A.), fissa tale limite a 65 anni. Orbene, alla luce di quanto riportato in sintesi del contenuto del Piano Triennale Regionale del 2004 relativamente alla disciplina della residenzialità, risulta manifesta la fondatezza del rilievo della difesa regionale, secondo cui buona parte delle censure dedotte dalla ricorrente sono, in realtà, dirette a contestare scelte già effettuate ed istituti già introdotti e disciplinati (compiutamente) nel 2004, attraverso un atto reso conoscibile mediante la pubblicazione nel B.U.R.L., mai contestato dalla FENASCOP, e rispetto al quale i provvedimenti impugnati si pongono quali atti meramente attuativi. Per tal motivo, va condivisa l eccezione di inammissibilità formulata dalla Regione. In particolare, alla luce di quanto detto, sono inammissibili le doglianze di cui alle lettere a), b), ed, in parte qua, f) del primo motivo del ricorso originario, relative alla riclassificazione delle strutture ascritta al provvedimento impugnato. Sono, altresì, inammissibili le doglianze contenute nel primo motivo del ricorso per motivi aggiunti (indicato con il n. 3), lì dove contestano anch essa la riclassificazione operata dalla Regione. Vanno invece esaminate nel merito le doglianze rivolte a quella parte della deliberazione n. VIII/ (il punto 15) che riconnette, in maniera automatica, al superamento dei tempi massimi di degenza previsti per ogni programma (e relativa struttura) la riformulazione del programma in un senso vincolato, nel senso, cioè, della previsione di un livello di intensità, riabilitativa o assistenziale, inferiore, con parallela modificazione della remunerazione, in coerenza con le tariffe stabilite. Per questa parte, si deve infatti ritenere che la deliberazione ora citata non sia semplicemente attuativa del Piano Regionale Triennale per la Salute Mentale del 2004, ma abbia contenuto innovativo. E vero, infatti, che come si è più sopra visto già il suddetto Piano stabilisce la durata massima dei programmi delle aree riabilitativa ed assistenziale con riferimento alle singole strutture facenti parte ditali aree: così, nell area riabilitativa la durata massima della degenza è di 18 mesi per le C.R.A. e di 24 mesi per le C.R.M., mentre in quella assistenziale è di 36 mesi, sia per le C.P.A. che per le C.P.M.. E altrettanto vero, poi, che il Piano dispone, al superamento dei limiti temporali previsti, la revisione della tariffa giornaliera (almeno per la degenza nelle C.P.A., nelle C.P.M. e nelle C.R.M.). Tuttavia, dalla lettura del Piano stesso, non si ricava in alcun mòdo quell automaticità della riformulazione del programma, giunto al suo massimo di durata, in uno dotato di un livello di intensità (riabilitativa od assistenziale) inferiore: automaticità, che invece, come detto, è chiaramente desumibile dal punto 15 della deliberazione regionale n. VIII/ Infatti, in modo espresso per i programmi residenziali presso C.R.A., C.P.A. e C.P.M. (ma è da ritenere, in via implicita anche per quelli presso C.R.M.), il Piano Triennale prevede che i programmi residenziali che necessitano di prosecuzione oltre la soglia prevista devono essere ridefiniti in accordo con la ASL di residenza (che ne valuterà i l appropriatezza tramite l Organismo di Coordinamento). Dunque, il Piano non pare imporre in modo automatico, a!

11 raggiungimento della durata massima di degenza fissata per ogni programma, la conversione di questo in uno di intensità inferiore, dovendosi comunque addivenire alla ridefinizione del programma d accordo con la A.S.L.: il che non pare prefigurare un esito vincolato. Né una tale automaticità risulta desumibile dalla previsione che, in caso di prosecuzione del programma oltre i limiti temporali stabiliti, si debba comunque effettuare una revisione della tariffa giornaliera. Vero è che, per le C.R.A. e le C.P.A., il Piano stabilisce che la revisione della tariffa giornaliera comporti l applicazione della tariffa per la media protezione (ciò che sembra indicare la riformulazione del programma in uno con minore livello di intensità), ma questa non è l unica soluzione possibile, essendo previsto in alternativa che la revisione della tariffa si effettui con applicazione negoziale del modello di finanziamento dal Piano stesso indicato: modello, il quale comporta anche una quota variabile, in funzione del trattamento erogato. E per le C.P.M. questa soluzione alternativa è l unica prevista. Si può concludere, pertanto, che il ricorso originario è ammissibile nella parte in cui censura la deliberazione regionale n. VIII/00422l per avere quest ultima, al punto 15, introdotto una disciplina innovativa rispetto al Piano Triennale del 2004 relativamente alla riformulazione automatica del programma riabilitativo od assistenziale in uno di intensità inferiore, quando siano raggiunti i limiti temporali massimi del programma stesso. Per questa parte, inoltre, il ricorso originario è non solamente ammissibile, ma anche fondato e, come tale, da accogliere. Invero, a questo proposito il Collegio osserva come il sindacato giurisdizionale esercitabile sulle scelte compiute dalla Regione debba svilupparsi lungo due direttrici fondamentali: - da un lato, il giudice amministrativo è chiamato a verificare sia la sussistenza di violazioni di norme espresse, sia la coerenza e logicità delle scelte dell Amministrazione, con un vaglio che è diretto ad evitare ingiustificate compressioni alla tutela della salute, diritto garantito costituzionalmente (art. 32 Cost.) e caratterizzato da un nucleo incomprimibile dai pubblici poteri; - dall altro lato, il giudice, proprio in presenza dell indicata esigenza costituzionale di tutela della salute dei singoli, deve, altresì, verificare che le scelte effettuate dai pubblici poteri non assumano connotazioni eccessivamente rigide, essendo necessario che esse traducano delle linee di indirizzo, che lascino comunque aperta la possibilità di deroghe, pur eccezionali, in ipotesi di profili patologici particolari, o di peculiari esigenze terapeutiche del singolo utente. Ad opinare diversamente, infatti, si correrebbe il rischio di una disciplina che detti regole di accesso e di godimento delle prestazioni sanitarie rigida e senza alcuna possibilità di deroga, con l effetto di sclerotizzare il sistema di tutela della salute, ponendolo in contrasto con l art. 32 Cost.. Da quanto ora detto, discende dunque l illegittimità di una disciplina quale quella di cui al punto 15 della gravata deliberazione regionale che riconnette automaticamente al decorso del termine massimo stabilito per un programma riabilitativo od assistenziale, la conversione di questo in uno con un livello di intensità inferiore, senza lasciare aperta alcuna possibilità di deroga e, così, senza tenere in alcun modo conto dell eventualità che singoli utenti, anche se giunti alla scadenza del programma residenziale, abbiano peculiari esigenze terapeutiche, incompatibili con l erogazione di un trattamento di intensità inferiore. Sono dunque fondati il secondo ed il terzo motivo del ricorso originario (il terzo, a parte gli aspetti di inammissibilità che si sono più sopra esposti in merito alla lamentata violazione del principio di parità tra strutture pubbliche e private). Per conseguenza, va disposto l annullamento del punto 15 della deliberazione regionale n. VIII/ del 28 febbraio 2007, nonché di quelle altre parti di essa da cui sia desumibile quell automaticità (rectius, sclerotizzazione) della disciplina che si è ora censurata.

12 Risulta inoltre illegittima - e deve essere a propria volta annullata - la disciplina introdotta dalla deliberazione regionale n. VIII/5 743 del 31 ottobre 2007, gravata con i motivi aggiunti, per i profili in cui è rivolta a dare attuazione a quella parte della deliberazione n. VIII/ cit. di cui si è appena dichiarata l illegittimità. In particolare, il ricorso per motivi aggiunti è fondato (e deve essere accolto) nella parte in cui esso censura l introduzione di nuove tariffe per la residenzialità psichiatrica, inferiori nell ammontare in base al superamento del termine massimo di ricovero, senza lasciare aperta alcuna possibilità di deroga, nel senso che si è più sopra illustrato. Risulta, cioè, fondato il secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti (che è contrassegnato con il n. 4). Discorso identico deve essere fatto, poi, per quanto riguarda la previsione di una disciplina, per la residenzialità cd. leggera, che porterebbe a svincolarla dall accreditamento. Anche per detta previsione contenuta nella deliberazione regionale n. VIII/ cit. che non si può considerare meramente attuativa del Piano Triennale del 2004 risulta applicabile quanto si è prima visto circa il vaglio del giudice amministrativo, che è diretto a scongiurare ingiustificate compressioni del diritto alla salute, il quale si presenta dotato di un nucleo non comprimibile dai pubblici poteri. In via preliminare, si rileva che la lettura del Piano Triennale, nella parte di esso relativa alla disciplina della residenzialità, non conferma quanto si legge nelle premesse dell impugnata deliberazione n. VIII/ , secondo cui il predetto Piano avrebbe già stabilito lo svincolo dell area della cd. residenzialità leggera dall accreditamento. Sul punto va quindi respinta l eccezione di inammissibilità formulata dalla difesa regionale. Analogamente, si debbono poi respingere le eccezioni di merito formulate dalla difesa della Regione. Non è condivisibile, in particolare, la tesi difensiva, secondo la quale l area della cd. residenzialità leggera concernerebbe soggetti che non hanno la necessità di una terapia sanitaria od assistenziale nel senso strettamente tecnico, atteso che una simile osservazione non tiene conto - come condivisibilmente ribatte la ricorrente delle evidenti peculiarità dell intervento psichiatrico. E ciò, tanto più, in quanto la stessa deliberazione gravata parla in proposito di programmi individuali di trattamento assimilabili ai programmi di media/bassa intensità riabilitativa. Anche in questo caso, perciò, l esigenza di evitare il rischio di irragionevoli compressioni o abbassamenti nel livello della tutela del diritto alla salute comporta l accoglimento del primo motivo di ricorso, relativamente alla doglianza formulata nella lett. c), e, per conseguenza, l annullamento della deliberazione regionale n. VIII/ d 28 febbraio 2007, nella parte in cui viene a svincolare la residenzialità leggera dall accreditamento. Risultano, infine, superate le doglianze aventi ad oggetto il blocco dei contratti per i posti di residenzialità psichiatrica (punto 16 della deliberazione regionale ora menzionata), in quanto tale blocco, come previsto dalla stessa deliberazione, è scaduto il 3 1 dicembre La doglianza di cui al punto d) del primo motivo di ricorso, con cui si deduce l illegittimità del procedimento di riclassificazione in quanto, per come esso è strutturato, condurrebbe in modo inevitabile ad una carenza della relativa istruttoria, quand anche la si consideri tuttora in piedi e non travolta dal superamento e/o inammissibilità di quelle concernenti il blocco dei contratti (cui il ricorrente mostra di volerla collegare), risulta, comunque, infondata, giacché sfornita di adeguata dimostrazione e basata su un interpretazione eccessivamente rigida delle regole procedimentali fissate dalla deliberazione regionale gravata. Quest ultima assegna, in ogni caso, un termine di (almeno) sessanta giorni alle A.S.L. per valutare la congruità delle istanza di riclassificazione: termine che, peraltro, non sembra perentorio. Il coinvolgimento degli operatori del Settore risulta, inoltre, garantito dal fatto che in tale istruttoria le A.S.L. acquisiscono il parere dell Organismo di Coordinamento (nel quale sono presenti, tra l altro, i rappresentanti delle strutture private accreditate).

13 Quanto ai vari passaggi del gravame originario in cui si censura l omessa consultazione della FENASCOP nel procedimento preordinato all emanazione della deliberazione impugnata, è sufficiente ricordare, in contrario, che trattandosi di atto generale, l applicazione delle norme in materia di partecipazione di cui alla L. n. 241/1990 è esclusa dall art. 13 della medesima L. n. 241 (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. V, 3 maggio 2006, n. 2471). In definitiva, il ricorso originario e quello per motivi aggiunti sono da accogliere negli stretti limiti ora visti, dovendo per il resto essere dichiarati inammissibili ed infondati. Sussistono, comunque, giusti motivi per dispone la compensazione delle spese, in forza della complessità della vicenda e tenuto conto della parziale soccombenza reciproca. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sede di Milano, Sezione IIIa, così definitivamente pronunciando sul ricorso originario e su quello per motivi aggiunti indicati in epigrafe, li accoglie nei limiti di cui in motivazione, dichiarandoli, per le parti rimanenti, inammissibili ed infondati. Compensa le spese. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall autorità amministrativa. Così deciso in Milano, dal T.A.R. per la Lombardia, Sezione IIIa nella Camera di Consiglio del 31 gennaio 2008, con l intervento dei signori magistrati: Domenico Giordano Presidente Pietro De Berardinis Ref., estensore ) Dario Simeoli Referendario